Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 октября 2014 г. N 18АП-8615/14

г. Челябинск

13 октября 2014 г.

Дело N А76-5213/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 07 октября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 октября 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Малышева М.Б., Ивановой Н.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального управления N 15 Федерального медико-биологического агентства на решение Арбитражного суда Челябинской области от 16 июня 2014 года по делу N А76-5213/2014 (судья Наконечная О.Г.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Межрегионального управления N 15 Федерального медико-биологического агентства - Минин К.В. (удостоверение адвоката, доверенность от 15.09.2014);

Общества с ограниченной ответственностью "ЗКС" - Козлова Н.Н. (паспорт, доверенность N 01-28/89 от 02.04.2014), Попов А.А. (паспорт, доверенность N 01-28/88 от 02.04.2014).

Общество с ограниченной ответственностью "ЗКС" (далее - заявитель, общество, ООО "ЗКС") обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительными актов Межрегионального управления N 15 Федерального медико-биологического агентства (далее - заинтересованное лицо, управление, административный орган, податель жалобы): акта проверки от 06.12.2013 N 15-06/198 и предписания от 06.12.2013 N 236 об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований.

Определением суда от 08.05.2014 (т. 2, л.д. 16-18) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области (далее - третье лицо, Росприроднадзор).

Решением суда от 16 июня 2014 года (резолютивная часть объявлена 09 июня 2014 года) заявленные требования в части предписания удовлетворены; в части акта проверки производство по делу прекращено.

Управление, не согласившись с указанным решением в части признания предписания недействительным, обжаловал его в апелляционном порядке - в жалобе просит внести изменения в описательно-мотивировочную часть решения суда первой инстанции, исключив из его текста выводы о незаконности обжалуемого предписания в связи с несоблюдением административным органом порядка проведения внеплановой выездной проверки, предусмотренного Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закона N 294-ФЗ); отказать в удовлетворении заявления в полном объеме.

В жалобе заинтересованное лицо укало, что те или иные нарушения положений Закона N 294-ФЗ сами по себе не являются основаниями для признания незаконными ненормативных правовых актов административных органов, если только такие нарушения не привели к невозможности достоверного и неопровержимого определения при оценке собранных доказательств состава нарушения обязательных требований и нормативно-правовых документов в действиях (бездействии) заявителя.

В данном случае в качестве нарушения Закона N 294-ФЗ суд указал привлечение административным органом в качестве экспертной организации Федерального государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии N 15 Федерального медико-биологического агентства" (далее - ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России", учреждение, экспертная организация), которое, как установлено судом, состоит в гражданско-правовых (договорных) отношениях с заявителем.

Вместе с тем, выводов о том, что именно данное нарушение Закона N 294-ФЗ привело к невозможности установления обоснованности оспариваемого ненормативного акта, либо к порочности собранных по делу доказательств, судом не сделано.

При этом, по мнению подателя жалобы, судом необходимой совокупности нарушения закона и прав, законных интересов заявителя в соответствующей сфере деятельности, оспоренным предписанием не установлено.

По результатам проверки предписание выдано на основании результатов проведенных исследований Федерального государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии N 71 Федерального медико-биологического агентства" (далее - ФГБУЗ "ЦГЭ N 71 ФМБА России") - акт проверки от 06.12.2013 N 15-06/198 (т. 1, л.д. 75-76) и протокол от 02.09.2013 N 5449 лабораторных исследований (т. 1, л.д. 77), в ходе которых выявлены нарушения заявителем санитарного законодательства, обществом не опровергнутые, в связи с чем, факт наличия у заявителя заключенных гражданско-правовых договоров с другой экспертной организацией (ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России") не является нарушением положений Закона N 294-ФЗ и никак не нарушает права заявителя при проведении в отношении него контрольно-надзорных мероприятий административным органом.

Более того, по смыслу Закона N 294-ФЗ условия, при которых лицо не может быть привлечено к проверке, направлены в первую очередь на предотвращение действий в пользу проверяемого лица, и в данном случае пробы воды исследовались в сентябре 2013 года другой экспертной организацией - ФГБУЗ "ЦГЭ N 71 ФМБА России", а не ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России", которая к проверке не имеет никакого отношения.

Наличие договорных отношений между заявителем и ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России" не является основанием для признания составленного ФГБУЗ "ЦГЭ N 71 ФМБА России" протокола от 02.09.2013 N 5449 лабораторных исследований сточной воды, отведенной в поверхностный водоем, недопустимым доказательством нарушения заявителем требований санитарного законодательства. По делу не установлено, что ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России" совершило какие либо действия в пользу общества.

Податель жалобы полагает, что для признания установленным нарушения ч. 6 ст. 12, п. 8 ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ требуется наличие одновременно не только гражданско-правовых, но и трудовых отношений, чего в данном случае не имеет место.

До судебного заседания общество представило письменный отзыв на апелляционную жалобу управления, по мотивам которого отвергло ее доводы.

Росприроднадзор отзыв на жалобу не представил.

Лица, участвующие в деле о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом - в судебное заседание Росприроднадзор не явился.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), с учетом мнения представителей сторон, дело рассмотрено апелляционным судом в отсутствие третье лица.

В соответствии с ч. 5 ст. 268 АПК РФ, в отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, решение пересматривается арбитражным апелляционным судом в обжалуемой заинтересованным лицом части.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, что на основании распоряжения Главного государственного санитарного врача по г. Снежинску от 06.11.2013 N 198 (т. 1, л.д. 74) проведена с 11.11.2013 по 06.12.2013 внеплановая выездная проверка в отношении ООО "ЗКС" с целью контроля за выполнением предписания об устранении нарушений санитарно-эпидемиологических требований от 17.09.2013 N 151, срок исполнения которого истёк 21.10.2013 (т. 1, л.д. 94-95).

По результатам проверки составлен акт проверки от 06.12.2013 N 15-06/198 (т. 1, л.д. 75-76), которым установлено, что мероприятия по предписанию от 17.09.2013 N 151 (срок исполнения 21.10.2013) проведены в установленный срок - представлены протоколы лабораторных исследований сточной воды очищенной выпуск N 1 КОС ООО "ЗКС": протокол бактериологического исследования N001382 от 14.10.2013 ФГБУЗ "ЦГЭ N15 ФМБА России" (г. Снежинск); протокол исследования химических показателей N 5449 от 02.09.2019 ФГБУЗ "ЦГЭ N71 ФМБА России" (г. Озёрск).

Дополнительно, для оценки уровня загрязнения воды поверхностного водоёма и его соответствия требованиям: СанПиН 2.1.5.980-00 "Гигиенические требования к охране поверхностных вод"; ГН 2.1.5.1315-03 "ПДК химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", взяты на химическое и бактериологическое исследование пробы воды поверхностного водоёма на расстоянии 260 метров от места выпуска вниз по течению.

В протоколе лабораторных испытаний от 02.09.2013 N 5449 ФГБУЗ "ЦГЭ N71 ФМБА России" (т. 1, л.д. 77) выявлены нарушения обязательных требований - превышены нормативы предельно допустимого сброса химических веществ в сточной воде ООО "ЗКС" по 5-ти химическим показателям из 15 исследуемых (33%): 1) водородный показатель pH 6,3 (норматив 6,5-8,5); 2) азот аммонийный 6,3 (норматив 1,5 мг/л); 3) нитраты 194,0 (норматив 45,0 мг/л); 4) фосфаты 5,86 (норматив 3,6 мг/л); 5) взвешенные вещества 35,6 (норматив 20,0 мг/л).

По результатам проверки на основании акта проверки от 06.12.2013 N 15-06/198 управлением выдано предписание от 06.12.2013 N 236 (т. 1, л.д. 84).

Данным предписанием ООО "ЗКС" обязано провести отладку технологического процесса по очистке хозяйственно-бытовых сточных вод на выпуске N 1 КОС ООО "ЗКС"; довести показатели очищенной сточной воды до нормативных требований на основании результатов производственного лабораторного контроля в декабре 2013, январе и феврале 2014 года.

Не согласившись с актом проверки от 06.12.2013 N 15-06/198 и предписанием от 06.12.2013 N 236, ООО "ЗКС" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Оценив в порядке ст. 71, 198, 200, 201 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции в обжалованной части являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решения, действий (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие обжалуемого акта, решения, действий (бездействия) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок организации и проведения проверок федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентированы Законом N 294-ФЗ.

В соответствии с ч. 6 ст. 12 Закона N 294-ФЗ органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля привлекают к проведению выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя экспертов, экспертные организации, не состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводится проверка, и не являющиеся аффилированными лицами проверяемых лиц.

На основании ч. 1 ст. 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных названным Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В силу п. 8 ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных ч. 3 ст. 12 настоящего Федерального закона (в части участия в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки).

Как установлено судом и следует из материалов дела, управлением в качестве экспертов к проведению выездной проверки в отношении ООО "ЗКС" привлечены специалисты ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России" (г. Снежинск) - техник-лаборант Коркина Л.В. и помощник врача Сгибнев М.С., что следует из текста распоряжения, акта проверки и протокола N 15-06/198 от 11.11.2013 отбора проб (образцов) (т. 1, л.д. 74, 75, 82-83).

При этом, оспоренное предписание основано на рассмотрении следующих документов:

1) протокол от 02.09.2013 N 5449 лабораторных испытаний сточной воды очищенной выпуск N 1 КОС ООО "ЗКС" ФГБУЗ "ЦГЭ N 71 ФМБА России" (г. Озерск);

2) протокол от 14.10.2013 N 001382 лабораторных испытаний сточной воды очищенной выпуск N 1 КОС ООО "ЗКС" ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России" (г. Снежинск);

3) протокол от 28.11.2013 N 001629 лабораторных испытаний сточной воды очищенной выпуск N 1 КОС ООО "ЗКС" ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России" (г. Снежинск).

С учетом периода проведения проверки (11.11.2013-06.12.2013) протоколы от 02.09.2013 N 5449 и от 14.10.2013 N 001382 (т. 1, л.д. 77, 78-79) формально не входят в проверяемый период, а протокол от 28.11.2013 N 001629 лабораторных испытаний сточной воды очищенной выпуск N 1 КОС ООО "ЗКС" ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России" (г. Снежинск) составлен непосредственно в период проверки (т. 1, л.д. 80-81).

Вместе с тем, судом установлено, что между ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России" (г. Снежинск) и ООО "ЗКС" (г. Снежинск) в проверяемый период в 2013 году имели место гражданско-правовые (договорные) отношения.

Так, 01.02.2012 между обществом (заказчик) и экспертной организацией (исполнитель) подписан договор на выполнение санитарно-эпидемиологических исследований, замеров на объектах заказчика N 36 (т. 1, л.д. 100-108). Срок действия договора - до 31.12.2014 (с учётом дополнительных соглашений от 01.03.2013 N 1, от 20.12.2013 N 2), доказательств расторжения данного договора на момент проведения проверки в материалы дела не представлено.

В поступившем в апелляционный суд письме ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России" от 19.09.2014 N 427/01 указано, что общество необоснованно ссылается на выполнение экспертной организацией работ по актам от 05.12.2013 N 1194 и от 06.12.2013 N 1208, поскольку они выполнены ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России" после фактического окончания своего участия в проверке. Сотрудник экспертной организации в рамках спорной проверки был на объекте заявителя всего один раз - 11.11.2013 (произвел отбор проб воды), результаты лабораторных исследований оформлены 28.11.2013 протоколом от 28.11.2013 N 001629. Таким образом, выполнение лабораторных исследований 29.11.2013 (протокол лабораторных исследований от 29.11.2013 N 001649) по договору от 01.02.2012 N 36 на предмет наличия в сточной воде патогенных и болезнетворных микроорганизмов осуществлялось ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России" по инициативе общества уже после фактического окончания участия в оспариваемой проверке (28.11.2013). Кроме того, договор от 01.12.2012 N 36 содержит п. 19, согласно которому стороны предусмотрели, что его действие приостанавливается автоматически, без какого-либо предварительного предупреждения и согласования сторонами, при привлечении в качестве экспертной организации ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России" органом государственного надзора (контроля) к проведению выездной проверки.

При этом в материалы дела представлены следующие документы, подтверждающие фактическое исполнение ООО "ЗКС" и ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России" договора от 01.02.29012 N 36 в проверяемый период (11.11.2013-06.12.2013): протокол лабораторных исследований от 29.11.2013 N 001649 (т. 2, л.д. 3-5); счет-фактура от 06.12.2013 N 00001208, акт N 00001208 от 06.12.2013 (т. 2, л.д. 6); счет-фактура от 05.12.2013 N 00001194, акт N 00001194 от 05.12.2013 (т. 2, л.д. 7).

Кроме того, обществом суду апелляционной инстанции представлены документальные доказательства наличия и фактического исполнения в 2013 году договора N 28 от 19.02.2008, заключенному между ООО "ЗКС" и ФГБУЗ "ЦГЭ N 71 ФМБА России" (г. Озерск): акт N 8 от 15.07.2013, счет-фактура N 00000708 от 15.07.2013, сметная стоимость услуг от 15.07.2013; акт N 9 от 09.09.2013, счет-фактура N 00000907 от 09.09.2013, сметная стоимость услуг от 09.09.2013; акт N 11 от 20.11.2013, счет-фактура N 00001167 от 20.11.2013, сметная стоимость услуг от 20.11.2013; акт N 12 от 11.12.2013, счет-фактура N 00001266 от 11.12.2013, сметная стоимость услуг от 11.12.2013; акт N 28 от 30.12.2013, счет-фактура N 00001354 от 30.12.2013, сметная стоимость услуг от 30.12.2013.

Основываясь на исследованных документах, апелляционный суд полагает правильным вывод суд первой инстанции о том, что действия управления по проведению выездной проверки с участием экспертов ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России" (г. Снежинск), а также ФГБУЗ "ЦГЭ N 71 ФМБА России" (г. Озерск), являются грубым нарушением предусмотренных Законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок юридических лиц.

Так, из анализа ч. 6 ст. 12, п. 8 ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ следует, что установление на момент проведения проверки наличия гражданско-правовых отношений между проверяемым лицом и экспертной организацией, привлеченной к участию в проведении проверки, является достаточным основанием для признания факта грубого нарушения требований Закона N 294-ФЗ при проведении проверки.

Между тем, представляется необоснованной правовая позиция о том, что для признания нарушения требований Закона N 294-ФЗ грубым в любом случае необходимо наличие между проверяемым лицом и экспертом, экспертной организацией одновременно не только гражданско-правовых отношений, но и трудовых отношений, поскольку между двумя организациями - юридическими лицами трудовых отношений быть не может, а наличие между ООО "ЗКС" и привлеченными экспертами трудовых отношений материалами дела не установлено.

При этом, следует иметь ввиду, что установленный в вышеназванных нормах Закона N 294-ФЗ запрет относится только к случаям привлечения экспертов, экспертных организаций к проведению выездной проверки.

Для правильной правовой квалификации наличия либо отсутствия рассматриваемого нарушения Закона N 294-ФЗ как грубого следует исходить из предмета гражданско-правового договора и предмета проверки. Если такие предметы совпадают, то нарушение является грубым и влечет признание ее результатов незаконными, а вынесенные в итоге такой проверки ненормативные правовые акты - недействительными.

В рассматриваемой ситуации предмет договора от 01.02.2012 N 36 идентичен предмету проведенной управлением проверки, что безусловно влечет отмену ее результатов.

Апелляционным судом не принимаются ссылки на п. 19 договора, поскольку из дела видно, что фактически договорные отношения по оказанию платных услуг исполнялись между ООО "ЗКС" и ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России" в проверяемый период - с 11.11.2013 по 06.12.2013, как и фактически оказывались обществу в этот период аналогичные платные услуги ФГБУЗ "ЦГЭ N 71 ФМБА России".

В итоге, оспоренное предписание административного органа от 06.12.2013 N 236 об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований основано на трех документах: протоколе от 02.09.2013 N5449 лабораторных испытаний сточной воды очищенной выпуск N1 КОС ООО "ЗКС" ФГБУЗ "ЦГЭ N71 ФМБА России" (г. Озерск); протоколе от 14.10.2013 N001382 лабораторных испытаний сточной воды очищенной выпуск N1 КОС ООО "ЗКС" ФГБУЗ "ЦГЭ N15 ФМБА России" (г. Снежинск); протоколе от 28.11.2013 N001629 лабораторных испытаний сточной воды очищенной выпуск N1 КОС ООО "ЗКС" ФГБУЗ "ЦГЭ N15 ФМБА России" (г. Снежинск).

При это, как правильно указал податель жалобы, по смыслу Закона N 294-ФЗ условия, при которых лицо не может быть привлечено к проверке, направлены в первую очередь на предотвращение действий в пользу проверяемого лица, и в данном случае управлению следовало учесть требования действующего законодательства, чтобы исключить возможный конфликт интересов и возможность поставить под сомнение объективность результатов проверки.

Довод административного органа о том, что пробы воды исследовались в сентябре 2013 года другой экспертной организацией - ФГБУЗ "ЦГЭ N 71 ФМБА России", а не ФГБУЗ "ЦГЭ N 15 ФМБА России", которая к проверке не имеет никакого отношения, несостоятелен по вышеизложенным мотивам и основаниям.

Таким образом, у суда первой инстанции имелось достаточно оснований для признания оспоренного предписания недействительным, поскольку оно вынесено с грубым нарушением требований Закона N 294-ФЗ, то есть не соответствует действующему законодательству, а значит, априори нарушает права и законные интересы общества в соответствующей сфере деятельности.

Подателем жалобы доводов относительно прекращения судом производства по делу в части заявления о признании недействительным акта проверки от 06.12.2013 N 15-06/198 не заявлено, апелляционным судом обжалованный судебный акт в этой части не пересматривается.

Кроме того, довод заявителя о том, что при проведении проверки управление превысило свои полномочия, судом правомерно отклонен со ссылкой на положения Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии", постановления Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 N 476, которым утверждено Положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, постановления Правительства Российской Федерации от 11.04.2005 N 206, которым утверждено Положение о Федеральном медико-биологическом агентстве.

С учетом изложенного, у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспоренного предписания недействительным.

Доводы жалобы подлежат отклонению, как противоречащие материалам дела и действующему законодательству.

Судом правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушения либо неправильного применения норм материального права не допущено.

Нарушений норм процессуального права в силу ч. 3 и 4 ст. 270 АПК РФ, являющихся основанием для отмены судебного акта, не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба управления удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 16 июня 2014 года по делу N А76-5213/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Межрегионального управления N 15 Федерального медико-биологического агентства - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.Б. Тимохин

Судьи

М.Б. Малышев Н.А. Иванова