Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2014 г. N 17АП-12476/14

г. Пермь

23 октября 2014 г.

Дело N А50-8367/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22 октября 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 октября 2014 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Грибиниченко О. Г.,

судей Риб Л. Х., Варакса Н. В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Базановой Т. С.,

при участии:

от заявителя общества с ограниченной ответственностью "Вектор-Фарм" (ОГРН 1035404349793, ИНН 5433150069): не явились;

от заинтересованного лица Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360): не явились;

от третьего лица Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя общества с ограниченной ответственностью "Вектор-Фарм"

на решение Арбитражного суда Пермского края от 05 августа 2014 года

по делу N А50-8367/2014,

принятое судьей Плаховой Т. Ю.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Вектор-Фарм"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю

третье лицо: Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации

о признании незаконным бездействия,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Вектор-Фарм" (далее - ООО "Вектор-Фарм", общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением (с учетом уточнения предмета требований, отказа от части требований, принятых судом) о признании незаконным бездействия Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - УФАС по ПК, антимонопольный орган, заинтересованное лицо), выразившегося в фактическом отказе от получения жалобы заявителя, направленной путем факсимильной связи, непредоставлении официально оформленного и обоснованного отказа в ее принятии и рассмотрении.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 05 августа 2014 года (резолютивная часть объявлена 29.07.2014) в удовлетворении заявленных требований отказано; в связи с отказом от части требований, производство по делу в соответствующей части прекращено.

Не согласившись с решением суда, общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Доводы апелляционной жалобы являются аналогичными, приведенным суду первой инстанции и сводятся к тому, что поданная посредством факсимильной связи жалоба на действия государственного заказчика при проведении торгов, соответствовала установленному Законом N 44-ФЗ требованию о письменной форме документа; направление жалобы посредством факсимильной связи не запрещено Законом N 44-ФЗ. Считает, что принятие факсимильной копии жалобы не только соответствует действующему законодательству, но и обеспечивает своевременную реакцию надзорного органа на выявленное нарушение. Отмечает, что жалоба, направленная посредством факсимильной связи, была возвращена антимонопольным органом, несмотря на указание в тексте жалобы о последующей отправке жалобы по почте. УФАС по ПК в предусмотренный Законом N 44-ФЗ срок не предприняло действий по принятию жалобы к рассмотрению, равно как не направило заявителю мотивированный отказ в ее принятии, что обществом расценено как фактический отказ в принятии и рассмотрении жалобы. Заявитель указывает на нарушение названным бездействием его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности, поскольку в его результате заявитель утратил возможности принять участие в аукционе. Обращает внимание на то, что жалоба, направленная в антимонопольный орган по почте, рассмотрена и признана обоснованной, однако на момент ее рассмотрения аукцион уже был проведен.

Антимонопольный орган представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, указав на необоснованность ее доводов; решение суда считает законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Третье лицо письменного отзыва на жалобу не представило.

Лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом, представителей в судебное заседание не направили, что в силу ч.ч. 3, 5 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке статей 266 и 268 АПК РФ.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, ГБУЗ ПК "Пермская краевая клиническая инфекционная больница" на сайте электронной площадки ЗАО "Сбербанк - АСТ" было опубликовано извещение о проведении аукциона в электронной форме на право заключения гражданско-правового договора бюджетного учреждения на поставку лекарственных средств для нужд названного учреждения (номер извещения 0356200004214000100) и аукционная документация.

В разделе 4 Информационной карты аукционной документации установлена начальная (максимальная) цена контракта - 895 750,85 руб.

В извещение о проведении электронного аукциона были внесены изменения, согласно извещению с учетом изменений началом подачи заявок является 07.04.2014, датой окончания подачи заявок - 16.04.2014, срок рассмотрения первых частей заявок - 21.04.2014, дата проведения аукциона - 24.-4.2014.

ООО "Вектор-Фарм", ознакомившись с аукционной документацией, пришло к выводу о нарушении заказчиком при формировании требований к качественным характеристикам товаров, изложенных в главе 5 аукционной документации, норм Закона N 44-ФЗ.

В этой связи 11.04.2014 общество посредством факсимильной связи направило в УФАС по ПК жалобу на действия ГБУЗ ПК "Пермская краевая клиническая инфекционная больница", Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края при проведении электронного аукциона по извещению N 0356200004214000100 (исх. N 82 - л.д. 8-10).

Данная факсимильная копия жалобы поступила в УФАС 11.04.2014 в 16:42 (вх. N 04956-14/ф).

Помимо направления жалобы посредством факсимильной связи общество направило жалобу исх. N 82 от 11.04.2014 в УФАС по ПК заказным почтовым отправлением, получено антимонопольным органом 28.04.2014, о чем свидетельствует штамп входящей корреспонденции на тексте жалобы.

15.04.2014 УФАС по ПК принято решение о возврате жалобы на основании п. 1 ч. 11 ст. 105 Закона N 44-ФЗ ввиду несоответствия жалобы, поданной посредством факсимильной связи, требованиям ч. 7 ст. 105 названного закона.

Согласно заявлению 18.04.2014 ООО "Вектор-Фарм" связалось по телефону с УФАС по ПК с целью выяснения причин отсутствия информации по жалобе, устно специалист Управления Субботина Е.С. пояснила, что жалоба возвращена, поскольку с учетом ее направления посредством факсимильной связи не могла быть принята и рассмотрена антимонопольным органом.

18.04.2014 ООО "Вектор-Фарм" посредством факсимильной связи направлено в адрес УФАС по ПК письмо "Об отказе в рассмотрении жалобы" (исх. N 89), 25.04.2014 аналогичное письмо направлено обществом антимонопольному органу по электронной почте (исх. N 98). В названных письмах обществом заявлено о необоснованности отказа в рассмотрении жалобы со ссылкой на положения Административного регламента Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации.

Не располагая информацией относительно направленных в УФАС по ПК документов, посчитав бездействие антимонопольного органа, выразившееся в фактическом отказе в принятии и рассмотрении жалобы, непредставлении официально оформленного и обоснованного отказа в ее принятии и рассмотрении, не законным, ООО "Вектор-Фарм" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и письменного отзыва, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального права и соблюдение норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии со ст. 198, 201 АПК РФ для признания действий (бездействия) незаконными необходима совокупность двух условий: несоответствие их закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бремя доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для их совершения в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ возложена на орган или лицо, совершивших их.

Отношения, связанные с закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд, на момент проведения спорного аукциона подпадают под регулирование Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закона N 44-ФЗ), на что прямо указано в аукционной документации.

На основании ч. 1 ст. 2 Закона N 44-ФЗ законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 настоящего Федерального закона.

В соответствии со ст. 105 Закона N 44-ФЗ любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном настоящей главой (главой 6 Закона N 44-ФЗ), в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.

Обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего в порядке, установленном настоящей главой, допускается в любое время после размещения в единой информационной системе плана закупок, но не позднее чем через десять дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок, протокола запроса предложений, а в случае определения поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом с даты подписания соответствующего протокола. Жалоба на положения документации о закупке может быть подана любым участником закупки, общественным объединением, объединением юридических лиц до окончания установленного срока подачи заявок. По истечении указанных в настоящей части сроков обжалование соответствующих действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего осуществляется только в судебном порядке.

Пунктом 17 ст. 105 Закона N 44-ФЗ определено, что жалоба подается в орган федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации, муниципальных нужд.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 728 таким органом является ФАС России.

Согласно п. 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" ФАС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, Центральным банком Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Пунктом 7 ст. 105 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что участник закупки, общественное объединение и объединение юридических лиц подают жалобу в письменной форме.

Требования к содержанию жалобы определены в п. 8 ст. 105 Закона N 44-ФЗ.

Жалоба подписывается подающим ее лицом или его представителем. К жалобе, поданной представителем, должны быть приложены доверенность или иной подтверждающий его полномочия на подписание жалобы документ (п. 10 ст. 105 Закона N 44-ФЗ).

В силу п. 11 ст. 105 Закона N 44-ФЗ жалоба возвращается подавшему ее лицу без рассмотрения, в том числе в случае, если жалоба не соответствует требованиям, установленным настоящей статьей.

Решение о возвращении жалобы без рассмотрения принимается в течение двух рабочих дней с даты поступления жалобы; контрольный орган в сфере закупок в день принятия решения о возвращении жалобы сообщает в письменной форме лицу, подавшему жалобу, о принятом решении с указанием причин возвращения жалобы; решение о возвращении жалобы может быть обжаловано в судебном порядке (12, 13,14 ст. 105 Закона N 44-ФЗ).

Согласно п. 18 ст. 105 Закона N 44-ФЗ информация о жалобах, поданных в контрольные органы в сфере закупок, о решениях, принятых по результатам рассмотрения жалоб, включается в реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний.

Указанный реестр согласно п. 10 ч. 3 ст. 4 Закона N 44-ФЗ содержится в Единой информационной системе, которая создана и ведется в целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок; информация, содержащаяся в единой информационной системе, размещается на официальном сайте.

Действительно Закон N 44-ФЗ не содержит определения "письменной формы".

Данная форма определена для конкретного документа - жалобы, подаваемой в орган по контролю.

Апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции, что под письменной формой в рассматриваемом случае понимается не просто письменный документ, для которого достаточно изложение содержания в виде текста, а документ, к содержанию и оформлению которого установлены определенные требования, в том числе, требование о его подписании уполномоченным лицом. При этом, имеет значение не столько само по себе изложение содержания жалобы в тексте, а подтверждение того, что жалоба подписана уполномоченным на это лицом.

В этой связи, исследуя довод общества о возможности применения по аналогии положений ч. 1 ст. 160 ГК РФ, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что применению в данной конкретной ситуации, с учетом специфики рассматриваемых правоотношений, подлежит и п. 2 ст. 160 ГК РФ, в соответствии с которым использование при совершении сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронной подписи либо иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи" информация в электронной форме, подписанная квалифицированной подписью. Признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, кроме случая. Если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе.

Исходя из данных норм в совокупности верными являются выводы суда о том, что возможность использования аналогов собственноручной подписи уполномоченных лиц, равно как и возможность подачи жалобы путем ее направления посредством факсимильной или электронной связи должны быть прямо предусмотрены законом или иными правовыми актами.

Так, до 01.01.2014 подача жалобы на действия заказчика при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд посредством факсимильной связи была прямо предусмотрена ч. 4 ст. 57 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ.

Закон N 44-ФЗ такие положения не содержит.

При таких обстоятельствах жалоба, поданная посредством факсимильной связи, не соответствует требованиям ст. 105 Закона N 44-ФЗ и в силу п. 11 ст. 105 Закона N44-ФЗ подлежала возвращению подавшему ее лицу без рассмотрения.

Поскольку Законом N 44-ФЗ такой порядок документооборота не предусмотрен, положение 3.6 Административного регламента, противоречащий данному Закону применению не подлежит.

Соответствующие доводы апеллятора несостоятельны.

Вопреки доводу ООО "Вектор-Фарм" суд апелляционной инстанции, как и суд первой инстанции, не усматривает, что из текста жалобы, направленной посредством факсимильной связи, следует, что она жалоба направлена антимонопольному органу также по почте. В ней указано на направление жалобы по факсу и почтовым отправлением лишь в адрес указанных в преамбуле к жалобе заинтересованных лиц, к числу которых антимонопольных орган, являющийся в силу специфики правоотношений контролирующим органом, уполномоченным на рассмотрение жалобы, не относится.

Возражения апеллятора по вопросу правильности исчисления судом сроков отклонены апелляционным судом, как основанные на неверном толковании положений ч. 12 ст. 105 Закона N 44-ФЗ.

Порядок исчисления предусмотренных Законом N 44-ФЗ сроков данным законом не определен, с учетом ч. 1 ст. 2 Закона N 44-ФЗ подлежит применению порядок, установленный ГК РФ.

Согласно ст. 191 ГК РФ течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало.

Жалоба поступила в УФАС по ПК 11.04.2014 (пятница), то есть началом течения срока на решение вопроса о возвращении жалобы является 14.04.2014, предусмотренный п. 12 ст. 105 Закона N 44-ФЗ срок истекает 15.04.2014.

Как следует из материалов дела, факсимильная копия жалобы поступила в УФАС по ПК 11.04.2014, решение о возврате жалобы принято антимонопольным органом 15.04.2014, о чем 15.04.2014 антимонопольным органом в соответствии с п. 18 ст. 105 Закона N 44-ФЗ на официальном сайте www.zakupki.gov/ru также была размещена информация о возвращении жалобы, то есть в пределах предусмотренного п. 12 ст. 105 Закона N 44-ФЗ срока - в течение двух рабочих дней. Решение направлено в адрес заявителя жалобы по почте и получено последним 27.05.2014.

При изложенных фактических обстоятельствах дела и правовом регулировании суды не усматривают, что антимонопольным органом допущено бездействие, напротив, материалами дела подтверждается принятие УФАС по ПК в установленный законом срок обоснованного решения о возвращении поданной с нарушением требований Закона N 44-ФЗ жалобы, направление его в адрес заявителя и принятие мер по информированию последнего иным предусмотренным законом способом.

Доводы заявителя о нарушении его прав и законных интересов со ссылками на утрату возможности принять участие в торгах в результате бездействия антимонопольного органа неосновательны.

Как следует из материалов дела, жалоба ООО "Вектор-Фарм", соответствующая требованиям Закона N 44-ФЗ, антимонопольным органом принята, рассмотрена и решением от 06.05.2014 признана обоснованной. Между тем, согласно названному решению предписание об устранении нарушений УФАС по ПК не выдавалось, поскольку выявленное нарушение Закона N 44-ФЗ не повлияло на результат закупки - все поступившие заявки были допущены к участию в электронном аукционе, то есть ни одному участнику не было отказано в допуске к участию в аукционе по спорному пункту Технического задания.

Заявитель участие в аукционе не принял. Доказательства невозможности принятия участия в аукционе исключительно по причине оспариваемого бездействия им не представлены.

С учетом даты размещения извещения о проведении электронного аукциона (07.04.2014), даты окончания срока подачи заявок (16.04.2014) заявитель имел возможность подать соответствующую требованиями Закона N 44-ФЗ жалобу, обратиться за разъяснением и изменением положений аукционной документации, однако, необходимые меры для этого не предпринял.

На основании изложенного, совокупность оснований, указанных в ст.ст. 198, 201 АПК РФ для признания действий (бездействия) незаконными арбитражными судами первой и апелляционной инстанций не установлена.

Судом первой инстанции при рассмотрении дела установлены и исследованы все существенные для принятия правильного решения обстоятельства, им дана надлежащая правовая оценка, выводы, изложенные в судебном акте, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Все доводы, изложенные в апелляционной жалобе, были предметом исследования суда первой инстанции, им в решении дана надлежащая правовая оценка, оснований для ее переоценки апелляционный суд не усматривает.

Несогласие заявителя с оценкой установленных судом обстоятельств по делу не свидетельствует о неисследованности материалов дела судом и не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Иных, влекущих отмену или изменение обжалуемого судебного акта доводов, апелляционная жалоба общества не содержит.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 АПК РФ, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

На основании вышеизложенного, решение суда первой инстанции подлежит оставлению в силе, а апелляционная жалоба оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 104, 110, 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 05 августа 2014 года по делу N А50-8367/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Вектор-Фарм" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Вектор-Фарм" из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1 000 (Одна тысяча) рублей, излишне уплаченную по платежному поручению N 261 от 19.08.2014.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

О.Г. Грибиниченко

Судьи

Л.Х. Риб Н.В. Варакса