Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2014 г. N 16АП-2905/14

г. Ессентуки

27 октября 2014 г.

Дело N А63-12601/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 21 октября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 октября 2014 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Сомова Е.Г.,

судей: Бейтуганова З.А., Годило Н.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Днепровским А.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по правилам суда первой инстанции дело N А63-12601/2013

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Магнат" (г. Ставрополь, ОГРН 1072635025561)

к Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратуре Ставропольского края, Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Территориальное управление Росимущества в Ставропольском крае, государственное казенное учреждение "Ставропольское лесничество", федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая плата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Ставропольскому краю, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края,

о признании незаконными протеста прокурора Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратуры от 19.08.2013 N 7-14-2013/847 и приказа Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 29.08.2013 N 296,

при участии в судебном заседании:

от ООО "Магнат": Манучаровой А.Г. по доверенности от 20.10.2014,

от Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратуры Ставропольского края: Самойленко Е.В., в отсутствие иных надлежаще извещенных участвующих в деле лиц,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Магнат" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с иском к Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратуре Ставропольского края (далее - прокуратура) о признании протеста прокурора Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратуры от 19.08.2013 N 7-14-2013/847 на приказ министра природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 28.12.2012 N 587 "Об утверждении заключения экспертной комиссии" незаконным и отмене с момента вынесения, как противоречащего статье 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 7, 27, 96 Лесного Кодекса Российской Федерации, пунктам 4, 5, 8 статьи 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе", статье 4 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", пункту 2 статьи 21, статьям 22, 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", постановлению Губернатора Ставропольского края от 29.12.2008 N 1065 "Об утверждении лесного плана Ставропольского края"; взыскании расходов на оплату государственной пошлины.

В рамках дела N А63-610/2014 общество обратилось с требованием к Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края (далее - министерство) о признании приказа министерства от 29.08.2013 N 296 незаконным и отмене с момента вынесения, как противоречащего статье 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 7, 27, 96, 102 Лесного Кодекса Российской Федерации, пунктам 4, 5, 8 статьи 18 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", статье 4 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", пункту 3 статьи 1 Федерального закона от 24.06.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

Определением от 19.03.2014 дела N А63-610/2014 и N А63-12601/2013 объединены в одно производство для совместного рассмотрения, объединенному делу присвоен номер А63-12601/2013.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральное агентство по управлению государственным имуществом Территориальное управление Росимущества в Ставропольском крае, государственное казенное учреждение "Ставропольское лесничество".

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 07.07.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, общество обратилось в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просило решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

Согласно представленному отзыву министерство считает доводы жалобы необоснованными, просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В связи с допущенными судом первой инстанции нарушениями норм процессуального права, суд апелляционной инстанции определением от 17.09.2014 перешел к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции.

В связи с чем решение суда от 07.07.2014 в порядке пунктов 2 и 6 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит отмене.

Информация о времени и месте судебного заседания с соответствующим файлом размещена 18.09.2014 на сайте http://kad.arbitr.ru/ в соответствии положениями статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель общества требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении, заявил ходатайство о вызове в судебное заседание специалиста-исполнителя межевого плана государственного заказника краевого значения "Русский лес" 2012 года в целях установления факта расположения (нерасположения) арендуемого спорного участка ООО "Магнат" в границах государственного природного заказника.

В соответствии со статьей 87.1 АПК РФ в целях получения разъяснений, консультаций и выяснения профессионального мнения лиц, обладающих теоретическими и практическими познаниями по существу разрешаемого арбитражным судом спора, арбитражный суд может привлекать специалиста.

Необходимость разъяснения вопросов, возникающих при рассмотрении дела и требующих специальных познаний, определяется судом, разрешающим данный вопрос.

Суд апелляционной инстанции отказывает в удовлетворении ходатайства о вызове специалиста, так как необходимость привлечения к участию в деле специалиста при имеющихся в материалах дела письменных доказательствах отсутствует. Доказательств, представленных лицами, участвующими в деле, достаточно для определения наличия либо отсутствия оснований для удовлетворения заявленных требований.

Представитель природоохранной прокуратуры возражал против удовлетворения требований общества по основаниям, изложенным в отзыве.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. От министерства поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя. При таких обстоятельствах, суд в порядке ст. 156 АПК РФ рассматривает дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела и оценив в совокупности представленные доказательства, апелляционный суд приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, 29.12.2009 общество и министерство заключили договор аренды лесного участка площадью 1,0 га, условный номер 26:258:12:0143, внесенного в государственный лесной реестр, являющегося частью земельного участка с кадастровым номером 26:11:0:0028, в пределах земель лесного фонда в квартале 55, выделе 12 Ставропольского участкового лесничества государственного учреждения "Ставропольское лесничество" Ставропольского края Шпаковского муниципального района, находящегося в федеральной собственности, для осуществления рекреационной деятельности, сроком на 49 лет.

Приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 28.12.2012 N 587 утверждено положительное заключение N 08-332 экспертной комиссии государственной экспертизы проекта освоения лесов по "Проекту освоения лесов для осуществления рекреационной деятельности ООО "Магнат" на арендуемом лесном участке площадью 1,0 га в квартале N 55, выделе 12 Ставропольского участкового лесничества государственного казенного учреждения "Ставропольское лесничество".

19.08.2013 прокурором Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратуры вынесен министерству протест N 7-14-2013/847, в котором указано на незаконность приказа министерства в связи с его несоответствием постановлению губернатора Ставропольского края от 26.08.1997 N 547 "Об образовании государственных природных заказников краевого значения", которым территория площадью 7 558 га, находящаяся в пользовании Ставропольского лесхоза в г. Ставрополе и в Шпаковском районе, объявлена государственным природным заказником краевого значения "Русский лес".

Приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края N 296 от 29.08.2013 признан утратившим силу приказ министерства от 28.12.2012 N 587.

Считая протест прокурора и приказ министерства от 29.08.2013 N 296 незаконными, общество обратилось с заявлением в суд.

Суд апелляционной инстанции считает, что производство по требованию о признании незаконным протеста прокурора подлежит прекращению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для обращения в арбитражный суд является предполагаемое несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной деятельности, либо создание препятствий в ее осуществлении.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, органа местного самоуправления или иного органа понимается документ властно-распорядительного характера, принятый уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, порождающий гражданские права и обязанности, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан судом недействительным.

Вместе с тем оспариваемый протест прокурора не относится к ненормативным правовым актам, содержащим властные предписания и затрагивающим права и законные интересы заинтересованных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Оспариваемый протест прокурора является актом прокурорского реагирования на принятие министерством незаконного ненормативного правового акта, носит характер предложения (рекомендации) министерству устранить допущенные нарушения закона, не содержит обязательных для выполнения обществом предписаний, правовых последствий, в том числе и в случае оставления его без удовлетворения, не порождает. Закон о прокуратуре лишь обязывает лиц, которым направлен протест, рассмотреть его и сообщить о результатах рассмотрения прокурору (часть 2 статьи 23 Закона о прокуратуре).

Таким образом, протест прокурора не затрагивает прав и законных интересов ООО "Магнат" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора.

Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в Определении от 24.02.2005 N 84-О, проверка законности и обоснованности решения прокурора является прерогативой вышестоящих прокуроров и судов общей юрисдикции.

С учетом изложенного апелляционный суд приходит к выводу о том, что требование о признании незаконным протеста прокурора неподведомственно арбитражному суду, в связи с чем производство по делу в данной части подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Указанный вывод соответствует правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 21.10.2008 N 9455/08 и от 29.05.2007 N 1865/07.

Рассмотрев требование общества о признании незаконным приказа министерства от 29.08.2013 N 296, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим удовлетворению в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, необходима совокупность двух обстоятельств (условий): несоответствие ненормативного правового акта требованиям закона и иных нормативных правовых актов, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в результате принятия оспариваемого акта.

Статья 41 Лесного кодекса Российской Федерации устанавливает, что леса могут использоваться для осуществления рекреационной деятельности в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности (часть 1). При осуществлении рекреационной деятельности в лесах допускается возведение временных построек на лесных участках и осуществление их благоустройства (часть 2).

В соответствии с пунктом 7 Правил лица, использующие леса для осуществления рекреационной деятельности, имеют право:

- осуществлять использование лесов в соответствии с документами о предоставлении лесного участка, в том числе договором аренды лесного участка, решением о предоставлении лесного участка в постоянное (бессрочное) пользование;

- создавать согласно части 1 статьи 13 Лесного кодекса лесную инфраструктуру (лесные дороги, лесные склады и другое);

- возводить согласно части 2 статьи 41 и части 7 статьи 21 Лесного кодекса временные постройки на лесных участках и осуществлять их благоустройство;

- возводить физкультурно-оздоровительные, спортивные и спортивно-технические сооружения на соответствующих лесных участках, если в плане освоения лесов на территории субъекта Российской Федерации (лесном плане субъекта Российской Федерации) определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых предусматриваются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов для осуществления рекреационной деятельности;

- пользоваться другими правами, если их реализация не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации.

После того, как отпадет надобность в объектах лесной инфраструктуры, они подлежат сносу, а земли, на которых они располагались, - рекультивации (часть 2 статьи 13 Лесного кодекса).

В соответствии со статьей 1 Лесного кодекса Российской Федерации лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на таких принципах, как сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду (часть 2), использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека (часть 8).

Частями 1, 3 и 5 статьи 24 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.

Согласно статье 95 Земельного кодекса Российской Федерации земли государственных природных заказников относятся к землям особо охраняемых природных территорий. На землях государственных природных заказников, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается. На землях особо охраняемых природных территорий федерального назначения запрещается движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий.

Постановлением Губернатора Ставропольского края от 26.08.1997 N 547 "Об образовании государственных природных заказников краевого значения" территория площадью 7 558 га, находящаяся в пользовании Ставропольского лесхоза (лесной фонд) в г. Ставрополе и в Шпаковском районе, объявлена государственным природным заказником краевого значения "Русский лес".

Постановлением правительства Ставропольского края от 12.09.2005 N 114-п утверждено Положение о государственном природном заказнике краевого значения "Русский лес", согласно которому заказник расположен в кварталах 1 - 63 и 69 Михайловского лесничества Ставропольского лесхоза.

Таким образом, предоставленный ООО "Магнат" в аренду лесной участок на основании договора аренды лесного участка от 29.12.2009 N 234 находится на территории земель лесного фонда, объявленных заказником краевого значения.

В соответствии с частью 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества.

По условиям договора аренды лесного участка от 29.12.2009 N 234 на общество возложена обязанность использовать предоставленный для осуществления рекреационной деятельности лесной участок способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека (пункт 3.4.9 договора); сохранять на лесном участке природные ландшафты, объекты животного и растительного мира (пункт 3.4.10 договора).

Как следует из Проекта освоения лесов для осуществления рекреационной деятельности ООО "Магнат" на лесном участке в квартале 55 выделе 12 Ставропольского участкового лесничества ГКУ "Ставропольское лесничество" (пункт 7.1.3, таблица 17), на лесном участке произрастают 540 деревьев, территорию участка может захватывать ареал обитания животных, находящихся под охраной и занесенных в Красную книгу России и Ставропольского края (пункт 6.3).

В тоже время в Проекте указано на отсутствие на арендуемом обществом лесном участке лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях (пункт 2.2), запроектировано строительство на лесном участке, входящем в территорию заказника, временных построек (туалетов, беседок, площадок для размещения лесопарковой мебели с плиточным покрытием, устройство кострищ, дорожно-тропиночной сети с плиточным покрытием (пункт 4.1), что не соответствует режиму использования заказника "Русский лес", который расположен на территории лесного участка.

Таким образом, в Проекте освоения лесов на арендуемом обществом лесном участке не отражено нахождение лесного участка на особо охраняемой природной территории - на территории государственного природного заказника краевого значения "Русский лес". Разработка проектных решений по использованию лесного участка осуществлена без учета его расположения на территории заказника, что при реализации данного Проекта приведет к нарушению требований пунктов 4, 5, 6 Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности, статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 24 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", Положения о государственном природном заказнике краевого значения "Русский лес" в части соблюдения режима заказника.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 89 Лесного кодекса Российской Федерации проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Государственная экспертиза проектов освоения лесов проводится уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, установленных частями 3 и 4 настоящей статьи.

Частью 3 статьи 89 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что государственная экспертиза проектов освоения лесов, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, указанных в части 2 статьи 83 Кодекса, а также проектов освоения лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Порядок государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов утвержден приказом Рослесхоза от 22.12.2011 N 545. В соответствии с пунктами 3, 4 данного Порядка целью экспертизы является оценка соответствия проекта освоения лесов лесохозяйственному регламенту лесничества, лесному плану субъекта т Российской Федерации, а также принципам рационального использования и сохранения биологического разнообразия лесов и законодательству Российской Федерации.

В нарушение требований части 3 статьи 89 Лесного кодекса Российской Федерации, пункта 3 Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов, государственная экспертиза Проекта освоения лесов на арендуемом обществом лесном участке, расположенном на территории заказника "Русский лес", проведена экспертной комиссией министерства, то есть неполномочного органа государственной власти. Положительное заключение государственной экспертизы не соответствует принципам рационального использования и сохранения биологического разнообразия лесов и законодательству Российской Федерации, в том числе законодательству об особо охраняемых природных территориях.

При указанных обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о том, что приказ министерства от 28.12.2012 N 587 является незаконным и правомерно отменен приказом министерства от 29.08.2013 N 296, принятие которого обусловлено соблюдением требований действующего законодательства и устранением допущенных нарушений.

Доводы общества о расположении используемого им лесного участка за пределами государственного природного заказника "Русский лес" не подтверждены документально.

Подлежит отклонению довод общества о неустановленности границ государственного природного заказника "Русский лес", поскольку правовой статус заказника закреплен соответствующими нормативными актами, его местоположение определено в этих актах путем указания конкретных кварталов лесничества, на территории которого образован заказник. При этом местоположение лесного участка, используемого обществом, также определено путем привязки, в том числе, к конкретному кварталу того же лесничества.

Ненадлежащее исполнение теми или иными органами исполнительно власти, государственными учреждениями своих функций, повлекшее несвоевременность внесения в государственный кадастр сведений о границах особо охраняемых природных территорий, не может являться основанием для несоблюдения правового режима использования таких территорий.

Согласно ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Госпошлина по заявлению и апелляционной жалобе относится на истца.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации подлежит возврату из федерального бюджета обществу государственная пошлина в размере 2 000 руб., уплаченная платежным поручением N 15 от 18.10.2013 по требованию о признании незаконным протеста прокурора.

Руководствуясь статьями 150, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

в удовлетворении ходатайства общества с ограниченной ответственностью "Магнат" о вызове в судебное заседание специалиста отказать.

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 07.07.2014 по делу N А63-12601/2013 отменить.

Производство по делу в части требований о признании незаконным протеста прокурора Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратуры от 19.08.2013 N 7-14-2013/847 на приказ министра природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 28.12.2012 N 587 "Об утверждении заключения экспертной комиссии" прекратить.

В удовлетворении требования о признании незаконным приказа Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 29.08.2013 N 296 отказать.

Возвратить из федерального бюджета обществу с ограниченной ответственностью "Магнат" 2 000 руб. госпошлины по заявлению, уплаченной платежным поручением N 15 от 18.10.2013.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.Г. Сомов

Судьи

З.А. Бейтуганов Н.Н. Годило