Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 ноября 2014 г. N 18АП-9838/14

г. Челябинск

06 ноября 2014 г.

Дело N А76-8552/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 28 октября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 ноября 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Кузнецова Ю.А., Малышевой И.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу страхового открытого акционерного общества "Военно-страховая компания" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 14 июля 2014 года по делу N А76-8552/2014 (судья Белякович Е.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

страхового открытого акционерного общества "Военно-страховая компания" - Евстифеев А.В. (паспорт, доверенность от 16.01.2014 N 1Д-21);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Долгополова К.А. (служебное удостоверение, доверенность N 31 от 11.04.2014).

Страховое открытое акционерное общество "Военно-страховая компания" (далее - заявитель, СОАО "ВСК", общество, страховая компания) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, УФАС, антимонопольный орган, управление) о признании недействительными решения и предписания от 03.04.2014 N 114-ж/2014 в части признания незаконным допуска общества к участию в торгах.

Определениями суда от 18.04.2014 и 20.05.2014 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору в Челябинской области (далее - Россельхознадзор), открытое акционерное общество "АльфаСтрахование" в лице Южно-Уральского филиала (далее - ОАО "АльфаСтрахование").

Решением суда от 14 июля 2014 года (резолютивная часть объявлена 07 июля 2014 года) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Страховая компания, не согласившись с таким решением, обжаловала его в апелляционном порядке - в жалобе просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, удовлетворив заявление общества.

В обоснование доводов жалобы заявитель сослался на ст. 43 Федерального закона от 04.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) и судебную практику по делу NА76-689/2012, из которых следует, что восполнение заявки недостающими документами (отсутствующими в момент подачи заявки) является не изменение, а дополнение заявки, законом не предусмотренным.

По мнению СОАО "ВСК" что суд не учел, что общество при подаче заявки уже приложило платежное поручение об обеспечении заявки, по которому денежные средства были перечислены на счет заказчика. Копия данного платежного поручения была заверена СОАО "ВСК" - оно являлось джействительным, оформленным в полном соответствии с Инструкцией Центрального Банка Российской Федерации о безналичных расчетах в Российской Федерации, поэтому было принято к исполнению Сбербанком России. Впоследствии страховая компания указанное платежное поручение заменила на точно такое же поручение, только заверенное самим банком.

Поскольку платежное поручение изначально было в составе заявки, замена данного платежного поручения на точно такое же платежное поручение, только заверенное не СОАО "ВСК", а Сбербанком России, является изменением заявки, а не дополнением ее новым ранее отсутствовавшим в ней документом.

Общество полагает, что управлению и суду аналогичным образом следовало расценивать изменение к заявке, содержащее справку о соответствии обязательным требованиям законодательства, с указанием идентификационных номерах налогоплательщика (далее - ИНН) - учредителей, членов коллегиального органа и генерального директора СОАО "ВСК". Указанная справка изначально была в составе заявки и содержала сведения о заявителе. Впоследствии эта справка была заменена на другую, в которой были добавлены сведения об ИНН учредителей, членов коллегиального органа и генерального директора СОАО "ВСК".

Поскольку справка о соответствии обязательным требованиям законодательства изначально была в составе заявки, ее замена на точно такую же справку, только с указанием ИНН учредителей, членов коллегиального органа и генерального директора СОАО "ВСК", ни при каких условиях не может являться дополнением заявки (восполнением заявки недостающими документами), а является изменением заявки, предусмотренным ст. 43 Закона N 44-ФЗ.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд не сослался ни на одну норму материального права, запрещающую СОАО "ВСК" вносить изменения в ранее имеющиеся в заявке документы.

По мнению страховой компании, суд не учел, что в ст. 43 Закона N 44-ФЗ не установлено абсолютно никаких исключений и изъятий из права участника закупки вносить изменения в заявку. Единственное условие, вытекающее из смысла данной статьи, и основанное на буквальном толковании понятия (изменение", связано с тем, что документ, в который вносится изменение, должен изначально присутствовать в заявке, то есть не быть новым. Иное толкование ст. 43 Закона N 44-ФЗ означало бы умаление и фактическое "сведение на нет" права участника закупки на изменение заявки. По логике антимонопольного органа, любое изменение заявки является ее дополнением, поскольку всегда содержит какую-то новую ранее отсутствующую информацию (иначе не было бы смысла вносить изменение в заявку).

Управлением представлен письменный отзыв на жалобу общества, по мотивам которого ее доводы отклонены. УФАС укало, что предоставление участником закупки документов и сведений, ранее отсутствовавших в заявке (в том числе документов, соответствующих требованиям конкурсной документации), под видом изменения заявки, не соответствует требованиям ст. 43 Закона N 44-ФЗ, поскольку является дополнением заявки на участие в конкурсе и одним из признаков злоупотребления участником закупки правом, предоставленным ст. 43 Закона N 44-ФЗ, препятствует развитию добросовестной конкуренции при проведении конкурса.

Россельхознадзором в материалы дела представлено письменное мнение по апелляционной жалобе страховой компании, из которого следует, что поскольку первоначальная заявка общества уже содержала документы, которые были изменены СОАО "ВСК" до истечения срока подачи заявок, следовательно изменения к заявке являются действительными в силу ст. 43 Закона N 44-ФЗ - на основании этого единой комиссией принято решение о соответствии заявки СОАО "ВСК" требованиям Закона N 44-ФЗ и конкурсной документации, и допуске заявителя к участию в конкурсе.

ОАО "АльфаСтрахование" отзыв на жалобу заявителя не представлен.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте - Россельхознадзор и ОАО "АльфаСтрахование" явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

С учетом мнения представителей заявителя и заинтересованного лица, в соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей третьих лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены апелляционным судом в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 28.02.2014 на сайте www.zakupki.gov.ru заказчиком (Россельхознадзор) размещено извещение N 0369100038314000002 о проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств для нужд Россельхознадзора в соответствии с Законом N 44-ФЗ (т. 2, л.д. 5-7).

На участие в конкурсе подано шесть заявок от участников конкурса, в том числе от СОАО "ВСК" и ОАО "АльфаСтрахование" (т. 6, л.д. 5).

По результатам рассмотрения и оценки заявок 26.03.2014 комиссия признала заявку участника СОАО "ВСК" соответствующей требованиям как Закона N 44-ФЗ, так и конкурсной документации, и допустила к участию в конкурсе; заявка ОАО "АльфаСтрахование" отклонена от участия в конкурсе в связи с несоответствием заявки требованиям Закона N 44-ФЗ и конкурсной документации на основании ч. 3 ст. 53 Закона N 44-ФЗ; победителем конкурса признано СОАО "ВСК", заявка которого поступила ранее других заявок на участие в конкурсе, что отражено в протоколе N 0369100038314000002-2К (т. 6, л.д. 10-19).

27 марта 2014 года в антимонопольный орган от ОАО "АльфаСтрахование" поступила жалоба на действия конкурсной комиссии при проведении конкурса, в которой указано, что конкурсная комиссия неправомерно отказала ему в участии в конкурсе, признав заявку несоответствующей требованиям конкурсной документации по основанию, указанному в протоколе от 26.03.2014, а также, что заявка СОАО "ВСК" неправомерно признана решением конкурсной комиссии соответствующей требованиям конкурсной документации (т. 1, л.д. 131-133).

По результатам рассмотрения жалобы ОАО "АльфаСтрахование" антимонопольным органом принято решение N 114-ж/2014 от 03.04.2014, которым жалоба ОАО "АльфаСтрахование" на действия конкурсной комиссии в части отказа в допуске ОАО "АльфаСтрахование" к участию в конкурсе признана необоснованной, а в части допуска СОАО "ВСК" к участию в конкурсе - обоснованной (т. 1, л.д. 26-31).

Предписанием N 114-ж/2014 от 03.04.2014 предписано устранить нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе (т. 1, л.д. 32-33).

Полагая, что решение и предписание антимонопольного органа в части признания незаконным допуска СОАО "ВСК" к участию в торгах не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что поскольку требования закона и конкурсной документации, предъявляемые к документу, подтверждающему внесение обеспечения заявки на участие в открытом конкурсе, и полноте информацию об участнике открытого конкурса, при подаче заявки на участие в открытом конкурсе СОАО "ВСК" не соблюдены, заявка не может быть признана соответствующей требованиям Закона N 44-ФЗ, конкурсной документации и, как следствие, надлежащей.

По смыслу действующего законодательства о контрактной системе участникам конкурса не предоставлено право вносить изменения в ненадлежащую заявку в целях восполнения изначально имеющих место быть недостатков и таким образом приводить заявку на участие в конкурсе в соответствие с требованиями Закона N 44-ФЗ и конкурсной документации.

Изначальное представление обществом копии платежного поручения, заверенной Челябинским филиалом СОАО "ВСК", без отметок банка, и справки о соответствии обязательным требованиям законодательства, в которой отсутствовали сведения, предусмотренные подп. "а" п. 1 ч. 2 ст. 51 Закона N 44-ФЗ, а в последующем представление платежного поручения с отметками банка о проведении платежа и справки о соответствии обязательным требованиям законодательства, в которую добавлен пункт 10, содержащий сведения, предусмотренные подп. "а" п. 1 ч. 2 ст. 51 Закона N 44-ФЗ, свидетельствует о том, что СОАО "ВСК" представило новые (дополнительные) документы, ранее отсутствовавшие в заявке.

При установленных в рамках настоящего дела конкретных обстоятельствах дополнительно поданные документы не приобретали статус изменения заявки, поскольку первоначальная заявка не содержала всех требуемых законом документов, то есть была оформлена ненадлежащим образом и не могла быть допущена к участию в конкурсе.

Процедура дополнения комплекта документов, прилагаемых к заявке на участие в конкурсе (восполнения недостающих документов), законом не предусмотрена.

Оценив в порядке ст. 71, 198, 200, 201 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения, постановления и (или) действий (бездействия) государственного органа необходимо наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 6 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок (ч. 1 ст. 8 Закона N 44-ФЗ).

В ст. 24 Закона N 44-ФЗ среди прочих конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) назван открытый конкурс, под которым понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования. Для проведения открытого конкурса заказчик разрабатывает и утверждает конкурсную документацию (ч. 1, 3 ст. 48 Закона N 44-ФЗ).

Положениями ст. 51 Закона N 44-ФЗ предусмотрен порядок подачи заявок на участие в открытом конкурсе, согласно ч. 2 которой участник открытого конкурса подает в письменной форме заявку на участие в открытом конкурсе в запечатанном конверте, не позволяющем просматривать содержание заявки до вскрытия, или в форме электронного документа (если такая форма подачи заявки допускается конкурсной документацией).

Заявка на участие в открытом конкурсе должна содержать всю указанную заказчиком в конкурсной документации информацию, в том числе ИНН учредителей, членов коллегиального исполнительного органа, лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа участника открытого конкурса (подп. "а" п. 1 ч. 2 ст. 51 Закона N 44-ФЗ), а также документы, подтверждающие внесение обеспечения заявки на участие в открытом конкурсе (платежное поручение, подтверждающее перечисление денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в открытом конкурсе с отметкой банка, или заверенная банком копия этого платежного поручения) (п. 5 ч. 2 ст. 51 Закона N 44-ФЗ).

Аналогичные требования к заявке на участие в открытом конкурсе предусмотрены п. 3.4.1.1, 3.4.1.4, 4.3.6 конкурсной документации (т. 2, л.д. 14, 15, 17).

Антимонопольным органом установлено и подтверждается материалами дела, что первоначально поданная СОАО "ВСК" заявка содержала копию платежного поручения от 03.03.2014 N 661, заверенная Челябинским филиалом СОАО "ВСК", а не Дальневосточным банком ОАО Сбербанк России, и без отметки указанного банка (т. 2, л.д. 123), а также справку о соответствии обязательным требованиям законодательства, в которой отсутствовали сведения об ИНН - учредителей, членов коллегиального исполнительного органа, лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа участника открытого конкурса (т. 2, л.д. 124).

21 марта 2014 года общество подало изменения к заявке, содержащие, в том числе, платежное поручение от 03.03.2014 N 661 с отметкой банка (т. 6, л.д. 26) и справку о соответствии обязательным требованиям законодательства с указанием ИНН учредителей, членов коллегиального исполнительного органа, лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа участника открытого конкурса (т. 2, л.д. 129, 130).

Антимонопольный орган расценил данные обстоятельства не в качестве изменения участником конкурса СОАО "ВСК" заявки, а как дополнение заявки сведениями и надлежащими документами (платежное поручение с отметкой банка), ранее отсутствовавшими в заявке, что не соответствует ст. 43 Закона N 44-ФЗ, в соответствии с которой участник конкурса вправе изменить свою заявку до истечения срока подачи заявок с учетом положений названного Закона.

Доводы подателя апелляционной жалобы несостоятельны в связи со следующим.

В соответствии с ч. 2 ст. 53 Закона N 44-ФЗ заявка на участие в конкурсе признается надлежащей, если она соответствует требованиям названного Закона, извещению об осуществлении закупки или приглашению принять участие в закрытом конкурсе и конкурсной документации, а участник закупки, подавший такую заявку, соответствует требованиям, которые предъявляются к участнику закупки и указаны в конкурсной документации.

В силу ч. 3 ст. 53 Закона N 44-ФЗ конкурсная комиссия отклоняет заявку на участие в конкурсе, если участник конкурса, подавший ее, не соответствует требованиям к участнику конкурса, указанным в конкурсной документации, или такая заявка признана не соответствующей требованиям, указанным в конкурсной документации.

Из дела видно, что заявка СОАО "ВСК" на участие в открытом конкурсе не содержала всю указанную в подп. "а" п. 1 ч. 2 ст. 51 Закона N 44-ФЗ и заказчиком в п. 3.4.1.1, 3.4.1.4 конкурсной документации информацию, в том числе ИНН учредителей, членов коллегиального исполнительного органа, лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа участника открытого конкурса, а также указанную в п. 5 ч. 2 ст. 51 Закона N 44-ФЗ и п. 4.3.6 конкурсной документации информацию, подтверждающую внесение обеспечения заявки на участие в открытом конкурсе (платежное поручение, подтверждающее перечисление денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в открытом конкурсе с отметкой банка, или заверенная банком копия этого платежного поручения).

В рассматриваемой ситуации апелляционный суд полагает, что если поданные документы не соответствуют требованиям Закона N 44-ФЗ и конкурсной документации, в том числе не содержат обязательных сведений, информации, реквизитов, то такие документы не могут считаться поданными, а значит отсутствуют в составе заявки на участие в открытом конкурсе. Следовательно, последующее представление таких документов, оформленных надлежащим образом, является не изменением такой заявки, а ее дополнением ранее отсутствовавшими (не представленными с заявкой) в составе заявки на участие в открытом конкурсе документами.

К такому толкованию указанных требований Закона N 44-ФЗ и конкурсной документации обоснованно пришли антимонопольный орган и суд в своих решениях.

Следовательно, суд сделал правильные выводы о том, что, поскольку требования закона и конкурсной документации, предъявляемые к документу, подтверждающему внесение обеспечения заявки на участие в открытом конкурсе, и полноте информацию об участнике открытого конкурса, при подаче заявки на участие в открытом конкурсе СОАО "ВСК" не соблюдены, заявка не может быть признана соответствующей требованиям Закона N 44-ФЗ, конкурсной документации и, как следствие, надлежащей.

По смыслу действующего законодательства о контрактной системе участникам конкурса не предоставлено право вносить изменения в ненадлежащую заявку в целях восполнения изначально имеющих место быть недостатков и таким образом приводить заявку на участие в конкурсе в соответствие с требованиями Закона N 44-ФЗ и конкурсной документации.

Изначальное представление обществом копии платежного поручения, заверенной Челябинским филиалом СОАО "ВСК", без отметок банка, и справки о соответствии обязательным требованиям законодательства, в которой отсутствовали сведения, предусмотренные подп. "а" п. 1 ч. 2 ст. 51 Закона N 44-ФЗ, а в последующем представление платежного поручения с отметками банка о проведении платежа и справки о соответствии обязательным требованиям законодательства, в которую добавлен пункт 10, содержащий сведения, предусмотренные подп. "а" п. 1 ч. 2 ст. 51 Закона N 44-ФЗ, свидетельствует о том, что СОАО "ВСК" представило новые (дополнительные) документы, ранее отсутствовавшие в заявке.

При установленных в рамках настоящего дела конкретных обстоятельствах дополнительно поданные документы не приобретали статус изменения заявки, поскольку первоначальная заявка не содержала всех требуемых законом документов, то есть была оформлена ненадлежащим образом и не могла быть допущена к участию в конкурсе.

Довод СОАО "ВСК" о том, что такое представление документов соответствует ст. 43 Закона N 44-ФЗ и является изменение заявки, а не ее дополнением, апелляционным судом, как и судом первой инстанции, не принимается, так как такое толкование закона противоречит буквальному содержанию ч. 2 ст. 51 Закона N 44-ФЗ, предусматривающей включение всех необходимых для участия в конкурсе документов в состав подаваемой участником конкурса заявки (то есть устанавливающей одновременное представление всего комплекта документов, необходимого для участия в конкурсе).

Процедура дополнения комплекта документов, прилагаемых к заявке на участие в конкурсе (восполнения недостающих документов), законом не предусмотрена.

Изложенная правовая позиция не противоречит судебной практике по делу N А76-689/2012, сложившейся по применению Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), в связи со следующим.

В соответствии с ч. 2 ст. 51 Закона N 44-ФЗ заявка на участие в открытом конкурсе должна содержать всю указанную заказчиком в конкурсной документации информацию.

Поэтому, с учетом требований ст. 43, ч. 2 ст. 51 Закона N 44-ФЗ, изменить можно только ту информацию, которая уже ранее содержалась в составе первоначально поданной заявки на участие в конкурсе (вне зависимости от формы ее выражения: документ, сведения или порядок заверения копий документов).

Принципиальное отличие подп. "а" п. 3 ч. 3 ст. 25 Закона N 94-ФЗ от п. 5 ч. 2 ст. 51 Закона N 44-ФЗ состоит в том, что Закона N 44-ФЗ предъявляет дополнительное требование к документу, подтверждающему внесение обеспечения заявки на участие в открытом конкурсе, а именно: платежное поручение должно быть с отметкой банка (фактически оригинал платежного поручения) или заверенная банком копия этого платежного поручения либо включенная в реестр банковских гарантий банковская гарантия.

Следовательно, СОАО "ВСК" при подаче заявки на участие в конкурсе (до внесения изменений) не представлен документ, подтверждающий внесение обеспечения заявки на участие в открытом конкурсе, предусмотренный ч. 2 ст. 51 Закона N 44-ФЗ, и содержащий отметку банка или сведения о заверении копии платежного поручения.

Информация об ИНН учредителей, членов коллегиального исполнительного органа, лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа участника открытого конкурса в заявке, поданной обществом в первоначальной заявке, отсутствовали и были дополнены участником закупки путем представления документа, поименованного как изменение к заявке.

Учитывая вышеизложенное, суд правомерно посчитал решение и предписание антимонопольного органа от 03.04.2014 N 114-ж/2014 в соответствующей части не противоречащими действующему законодательству и не нарушающими права и законные интересы заявителя в соответствующей сфере деятельности.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушения либо неправильного применения норм материального права не допущено.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 АПК РФ не имеется.

Нарушений норм процессуального права в силу ч. 3 и 4 ст. 270 АПК РФ, являющихся основанием для отмены судебного акта, не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба СОАО "ВСК" удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 14 июля 2014 года по делу N А76-8552/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу страхового открытого акционерного общества "Военно-страховая компания" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.Б. Тимохин

Судьи

Ю.А. Кузнецов И.А. Малышева