Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 7 ноября 2014 г. N 01АП-3813/14

7 ноября 2014 г.

А79-9274/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Протасова Ю.В., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Белах О.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Строительная фирма "Союз" (ИНН 2130092158, ОГРН 1112130011179, г. Чебоксары, ул. Гаражный проезд, д. 4)

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 21.04.2014

по делу N А79-9274/2013

принятое судьей Щетинкиным А.В.,

по заявлению администрации города Чебоксары

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 15.10.2013 по делу N 28/05-АМЗ-2013,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Строительная фирма "Союз" - Даниловой О.Г. по доверенности от 29.07.2014 (участвовала в судебном заседании 29.10.2014),

и установил:

администрация города Чебоксары (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 15.10.2013 по делу N 28/05-АМЗ-2013.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, к участию в деле привлечены общество с ограниченной ответственностью "Строительная фирма "Союз" (далее - ООО "СФ "Союз", Общество) и Прохоров Владимир Леонидович (далее - Прохоров В.Л.).

Решением от 21.04.2014 Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии частично удовлетворил требование администрации и признал недействительным решение антимонопольного органа в части нарушения администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). В удовлетворении остальной части требований администрации отказано.

ООО "СФ "Союз" не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в части неудовлетворенных администрации требований в связи с нарушением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Общества в судебном заседании 29.10.2014 поддержал доводы апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу поддержала позицию Общества, просила решение суда первой инстанции в обжалуемой части отменить и принять по делу новый судебный акт.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просило оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения, а также заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в его отсутствие.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 29.10.2014 объявлялся перерыв до 11 час. 30 мин. 31.10.2014.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 21.04.2014 в обжалуемой части проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя ООО "СФ "Союз", суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как усматривается из материалов дела и установил суд первой инстанции, на основании обращения Прохорова В.Л. о нарушении администрацией порядка предоставления ООО "СФ "Союз" для строительства многоквартирного дома земельного участка с кадастровым номером 21:01:010206:153, расположенного в г. Чебоксары по ул. Водопроводная, Управление приказом от 27.05.2013 N 178 возбудило в отношении администрации дело N 28/05-АМЗ-2013 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения данного дела Управление установило, что распоряжением от 29.02.2012 N 736-р "О внесении изменения в распоряжение от 13.02.2006 N 340-р" ООО СПФ "Стромос" предоставлен земельный участок с кадастровым номером 21:01:010206:153, расположенный в г. Чебоксары по ул. Водопроводная, для завершения строительства 5-7 этажного жилого дома со встроенными предприятиями обслуживания (поз.4).

12.04.2012 между администрацией и ООО СПФ "Стромос" заключен договор аренды вышеуказанного земельного участка N 85/4573-М, сроком до 31.12.2012.

На основании договора передачи прав и обязанностей от 01.10.2012 и согласия администрации на передачу таких прав (письмо от 07.08.2012) ООО СПФ "Стромос" передало ООО "СФ "Союз" права и обязанности по договору аренды земельного участка от 12.04.2012 N 85/4573-М. Между сторонами составлен акт приема-передачи земельного участка с кадастровым номером 21:01:010206:153.

Постановлением администрации от 11.02.2013 N 355 ООО "СФ "Союз" продлен срок аренды земельного участка с кадастровым номером 21:01:010206:153 для завершения строительства 5-7 этажного жилого дома со встроенными предприятиями обслуживания (поз.4) по 28.12.2013.

18.03.2013 между администрацией и ООО "СФ "Союз" заключен договор аренды N 60/5618-М земельного участка с кадастровым номером 21:01:010206:153 для завершения строительства 5-7 этажного жилого дома со встроенными предприятиями обслуживания (поз.4).

Решением от 15.10.2013 по делу N 28/05-АМЗ-2013 комиссия Управления признала действия администрации, выразившиеся в несоблюдении порядка предоставления земельного участка с кадастровым номером 21:01:010206:153 и предоставлении ООО "СФ "Союз" муниципальной преференции на рынке инвестиционно-строительных работ (услуг), нарушением части 1 статьи 15 и пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, администрации выдано предписание от 15.10.2013 об устранении нарушения антимонопольного законодательства, которым ей предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем принятия мер по возврату муниципального земельного участка с кадастровым номером 21:01:010206:153 в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона.

Преференции могут быть предоставлены исключительно в целях, поименованных в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции, с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа (за исключением случаев, перечисленных в части 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции), с соблюдением процедуры, регламентированной статьей 20 Закона о защите конкуренции.

Под государственными или муниципальными преференциями в силу пункта 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Для квалификации действий субъекта права по статье 15 Закона о защите конкуренции необходимо установить запрещенные законом и совершенные им действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров). При этом не требуется доказывания факта наступления неблагоприятных последствий, достаточно наличия угрозы их наступления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса (статья 29 ЗК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 30.1 ЗК РФ продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса.

Порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства определяется статьей 38.1 ЗК РФ, из содержания которой следует, что договор аренды земельного участка для жилищного строительства заключается с победителем торгов, либо в случае, если аукцион признан не состоявшимся (по причине участия в нем менее двух участников) - с единственным участником аукциона по начальной цене аукциона.

Из приведенных норм следует, что ЗК РФ не предусматривает возможность заключения договора аренды земельного участка для жилищного строительства с лицом, не участвовавшим в аукционе.

В соответствии с частью 5 статьи 22 ЗК РФ арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. При этом заключение нового договора аренды земельного участка не требуется.

ООО "СФ "Союз" и администрация полагают, что ими соблюдены положения указанных норм и проведения торгов не требуется, поскольку передача прав и обязанностей по договору аренды от 12.04.2012 N 85/4573-М произошла 01.10.2012, то есть до истечения срока аренды (31.12.2012).

Вместе с тем такую позицию суд апелляционной инстанции признает ошибочной, основанной на неправильном толковании действующих норм и противоречащей фактическим обстоятельствам дела.

Исходя из рекомендации Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 31 Информационного письма от 11.01.2002 N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой", договор аренды, заключенный в соответствии с пунктом 1 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации на новый срок, является новым договором аренды.

В рассматриваемом случае администрация в распоряжении от 11.02.2013 N 355 признала договор аренды от 12.04.2012 N 85/4573-М прекращенным в связи с истечением срока действия и заключила с ООО "СФ "Союз" договор аренды от 18.03.2013 N 60/5618-М. При этом из содержания указанного договора следует, что он заключен на срок с 31.12.2012 по 28.12.2013.

При этих условиях договор аренды от 18.03.2013 N 60/5618-М обоснованно квалифицирован Управлением как новый договор.

Проведение аукциона отвечает принципам эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков, установленных ЗК РФ.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Таким образом, предоставив ООО "СФ "Союз" в нарушение требований ЗК РФ земельный участок для жилищного строительства без проведения аукциона на право заключения договора аренды, администрация не обеспечила конкуренцию и равный доступ строительных организаций к получению права на земельный участок, предназначенный для возведения на нем жилого дома.

При отсутствии процедуры аукциона потенциальные арендаторы не могли знать о выделении земельного участка и заявить свои притязания на него, в связи с чем действия администрации по заключению договора аренды спорного земельного участке без проведения публичной процедуры могут привести к недопущению, ограничению либо устранению конкуренции.

С учетом изложенного антимонопольный орган обоснованно указал, что данные обстоятельства свидетельствуют о создании администрацией для ООО "СФ "Союз" возможности в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения на рынке инвестиционно-строительных работ (услуг) и недопущении конкуренции на данном рынке в пределах границ отведенного земельного участка.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В силу части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства, выдают обязательные для исполнения предписания.

Антимонопольным органом и судом первой инстанции действия администрации правильно квалифицированы как нарушающие пункт 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводам ООО "СФ "Союз" о наличии ранее сложившихся арендных отношений и решения Московского районного суда г. Чебоксары от 09.08.2013 суд дал правильную правовую оценку.

Предписание Управлением выдано в рамках предоставленных Законом о защите конкуренции полномочий, носит исполнимый характер и направлено на устранение нарушений антимонопольного законодательства.

В соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа в части признания в действиях администрации нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции принято в пределах его компетенции, соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное ООО "СФ "Союз" не доказало.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

Основания для отмены решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии в обжалуемой части отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба ООО "СФ "Союз" по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 21.04.2014 по делу N А79-9274/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Строительная фирма "Союз" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Строительная фирма "Союз" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 2000 (две тысячи) рублей, ошибочно уплаченную по платежному поручению от 20.05.2014 N 7.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Строительная фирма "Союз" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1000 (одна тысяча) рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 20.06.2014 N 7.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Ю.В. Протасов В.Н. Урлеков