Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 ноября 2014 г. N 09АП-40821/14

г.Москва

20 ноября 2014 г.

Дело N А40-13370/12

Резолютивная часть постановления объявлена 11 ноября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 ноября 2014 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи: Веклича Б.С.,

судей: Лепихина Д.Е., Яковлевой Л.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Жильцовой М.П.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Москвы, Департамента городского имущества г.Москвы

на решение Арбитражного суда г.Москвы от 22.07.2014 по делу N А40-13370/12, принятое судьей Ласкиным Л.В. (130-123)

по заявлению Межрегионального общественного фонда поддержки борьбы с преступлениями в сфере экономики и финансов

к Правительству Москвы, Департаменту городского имущества г.Москвы

третьи лица: Префектура ЦАО г.Москвы, ООО "Аметиста", ГУВД г.Москвы, Министерство культуры РФ, ФБУ "Кадастровая палата" по г.Москве

о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии решения о предоставлении либо об отказе в предоставлении в аренду без проведения торгов земельных участков и возложении обязанности устранить допущенные нарушения

при участии:

от заявителя: Гавриков С.В. по доверенности N 4 от 17.04.2014, Алмаева Л.Р. по доверенности N 6 от 17.04.2014;

от ответчика: Васина К.А. по доверенности N 4-14-368/2 от 10.05.2014, Клюков Е.В. по доверенностям N 4-47-730/3-1 от 27.12.2013, N 33-д-954/13 от 27.12.2013;

от третьих лиц: от ГУВД Москвы - Алипов Ю.К. по доверенности N 1/25 от 22.04.2014, Малышев В.В. по доверенности N 1/24 от 22.04.2014, от остальных - не явились, извещены,

УСТАНОВИЛ:

Дело рассмотрено после отмены судебных актов нижестоящих инстанций и направления на новое рассмотрения в суд первой инстанции Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, который в своем постановлении от 03.12.1013 N 10318/13 дал указание привлечь к участию в деле арендатора земельного участка с кадастровым номером 77:01:0002009:53 - Главное управление внутренних дел города Москвы.

При новом рассмотрении дела заявитель уточнил требования, просил признать незаконными бездействия ответчиков, выразившееся в непринятии решения о предоставлении и непредоставлении Межрегиональному общественному фонду поддержки борьбы с преступлениями в сфере экономики и финансов земельных участков, расположенных по адресу: г.Москва, ул. Б. Полянка, вл.29/32, стр.6; вл.31/38, стр.1, Старомонетный пер., д.36, стр.1 для проектирования и реконструкции за счет средств Межрегионального общественного фонда поддержки борьбы с преступлениями в сфере экономики и финансов комплекса административных зданий и подземным паркингом и по адресу: г.Москва, ул. Б. Полянка, вл.33/41, стр.4, 5, 7 для проектирования и строительства за счет средств Межрегионального общественного фонда поддержки борьбы с преступлениями в сфере экономики и финансов ОВД "Якиманка" в аренду без проведения торгов. В порядке устранения допущенных нарушений заявитель просит обязать ответчиков в течение месяца со дня вступления решения в законную силу совершить необходимые действия по обращению в установленном порядке в орган кадастрового учета ФБУ "Кадастровая палата по Москве" с заявлением о постановке на кадастровый учет земельного участка по адресу: г.Москва, ул. Б. Полянка, вл.29/32, стр.6; вл.31/38, стр.1, Старомонетный пер., д.36, стр.1 в границах, утвержденных Распоряжением Департамента земельных ресурсов города Москвы от 19.07.2010 N 2704 с последующим принятием решения о предоставлении спорных земельных участков в аренду без проведения торгов сроком на 5 лет на период проектирования и реконструкции строительства согласованных объектов с установлением арендной платы согласно ставкам, утвержденным соответствующими нормативными документами Правительства Москвы.

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 22.07.2014 требования удовлетворены.

Ответчики не согласились с решением суда и обратились с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, неправильное применение судом норм материального и процессуального права. Представили дополнение к жалобе и письменные пояснения.

Заявитель возражает против доводов жалобы, просит отказать в ее удовлетворении. Представил письменный отзыв.

Третье лицо - ГУВД Москвы поддержало позицию заявителя.

Дело рассмотрено судом в порядке ст.ст.123, 156 АПК РФ в отсутствие представителей третьих лиц - Префектуры ЦАО г.Москвы, ООО "Аметиста", Министерства культуры РФ, ФБУ "Кадастровая палата" по г.Москве, извещенных надлежащим образом о месте и времени судебного заседания.

Законность и обоснованность решения суда проверены в порядке ст.ст.266, 268 АПК РФ.

Согласно ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 ст.200 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, Правительство Москвы и АОЗТ "Полянка Центр" 07.04.1993 заключили контракт о реализации инвестиционного проекта на территории района Якиманка в целях создания торгово-выставочного и жилого комплексов.

Постановлением Правительства Москвы от 19.06.2001 N 552-ПП "О реконструкции зданий в квартале 405А на территории Центрального административного округа" Префектуре ЦАО г.Москвы поручено расторгнуть указанный контракт и передать АОЗТ "Полянка Центр" в аренду с правом выкупа нежилые здания по адресам: ул.Большая Полянка, д.29/32, стр.6 площадью 390,8 кв.м; ул.Большая Полянка, д.31/38, стр.1 площадью 869,4 кв.м; Старомонетный пер., д.36, стр.1 площадью 210,5 кв.м.

Соглашением от 11.05.2002 Правительство Москвы и АОЗТ "Полянка Центр" расторгли контракт от 07.04.1993.

Пунктом 1.3 приложения 1 к Постановлению Правительства от 11.06.2002 N 440-ПП "Об утверждении перечней объектов ГУВД по городу Москве, подлежащих новому строительству и реконструкции" предусмотрено строительство ОВД района Якиманка.

20.03.2007 Правительством Москвы принято Постановление N 177-ПП "О разработке градостроительной и предпроектной документации на реконструкцию и строительство комплекса зданий по ул. Б. Полянка, д.33/41, стр.4, 5, 7, д.29/32, стр.6, д.31/38, стр.1 и Старомонетному пер., д.36, стр.1 с размещением ОВД района Якиманка", пунктами 1 и 3 которого Межрегиональному общественному фонду поддержки борьбы с преступлениями в сфере экономики и финансов разрешено осуществить разработку градостроительной документации, включая акт разрешенного использования территории градостроительного объекта и иной предпроектной документации с последующей реконструкцией и строительством в 2006-2008 годах комплекса зданий по адресу: ул. Большая Полянка, д.33/41, стр.4, 5, 7 (занимаемый ОВД района Якиманка), общей площадью не более 7 040 кв. метров. На фонд возложены функции инвестора и заказчика-застройщика по реализации данного инвестиционного проекта.

Пунктом 2 Постановления Правительством Москвы от 20.03.2007 N 177-ПП фонду и ООО "Аметиста" разрешено осуществить разработку такой же предпроектной документации с последующей реконструкцией в 2006-2008 годах в равных долях административного комплекса зданий по адресам: ул. Большая Полянка, д.29/32, стр.6, дом 31/38, стр.1 и по Старомонетному пер., д.36, стр.1 общей площадью наземной части не более 4 800 кв. метров. Функции инвестора и заказчика-застройщика по реализации данного инвестиционного проекта возложены на фонд и ООО "Аметиста" в равных долях.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда города Москвы от 04.02.2008 по делу N А40-29549/07-92-186 отказано в удовлетворении заявления ЗАО "Полянка Центр" к Правительству Москвы о признании недействительным Постановления от 20.03.2007 N 177-ПП. В судебных актах по делу N А40-29549/07-92-186 суды пришли к выводам о том, что Постановление от 20.03.2007 N 177-ПП принято Правительством Москвы в рамках его компетенции по вопросам градостроительства, регулирует порядок формирования земельного участка и предусматривает не новое строительство, а реконструкцию и строительство комплекса зданий с размещением ОВД района Якиманка, что исключает возможность осуществления строительства без согласования места размещения объекта.

В октябре и ноябре 2010 года заявитель обращался к ответчикам с заявлениями о подготовке соответствующего распорядительного документа, предусматривающего оформление в аренду спорного земельного участка на время проектирования и строительства.

Письмами Первого заместителя Мэра в Правительстве Москвы от 26.10.2010 N 25-08-150/7-0-59 и Исполняющего обязанности Мэра Москвы от 24.11.2010 N 25-08-150/7-0-(0)-60 Департаменту земельных ресурсов города Москвы и Префектуре ЦАО г.Москвы даны поручения рассмотреть и подготовить проект соответствующего распорядительного документа.

06.10.2011 на заседании Градостроительно-земельной комиссии города Москвы принято решение о прекращении реализации инвестиционного проекта по адресу: ул.Б.Полянка, 33/41, стр.4, 5, 7, д.29/32, стр.6, д.31/38, стр.1 и Старомонетному пер., д.36, стр.1 в связи с нецелесообразностью дальнейшей реализации инвестиционного проекта и признанием утратившим силу Постановления Правительства Москвы от20.03.2007 N 177-ПП.

Правительством Москвы 21.12.2011 принято Постановление N 600-ПП "О признании утратившими силу правовых актов (отдельных положений правовых актов) города Москвы", которым признаны утратившими силу, в том числе: п.1.3 приложения 1 к Постановлению Правительства Москвы N 440-ПП, Постановления Правительства Москвы от 20.03.2007 N 177-ПП, от 29.07.2008 N 666-ПП.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда города Москвы от 13.08.2012 по делу N А40-46691/12-119-445 в удовлетворении заявления фонда о признании недействительным постановления N 600-ПП отказано.

Фонд, посчитав, что им соблюдена процедура предварительного согласования места размещения объектов строительства и реконструкции, а ответчики уклоняются от предоставления земельных участков в аренду, обратился в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что места размещения объектов строительства и реконструкции были предварительно согласованы в порядке ст.31 Земельного кодекса, в связи с чем оспариваемое бездействие ответчиков нарушает права и законные интересы заявителей.

Между тем, суд не учел следующее.

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта урегулирован статьями 30, 31, 32 Земельного кодекса РФ.

Нормами п.5 ст.30, статей 31, 32 Земельного кодекса РФ детально регламентирована последовательность действий уполномоченного публичного органа, который по заявлению заинтересованного лица:

- обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (п.2 ст.31 Земельного кодекса РФ);

- информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (п.3 ст.31 Земельного кодекса РФ);

- оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (п.5 ст.31 Земельного кодекса РФ);

- принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (п.6 ст.31 Земельного кодекса РФ);

- в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (п.8 ст.31 Земельного кодекса РФ).

Выполнение в отношении участка кадастровых работ и постановка его на кадастровый учет осуществляются на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта за счет лиц, заинтересованных в предоставлении участка для строительства (п.5 ст.30, п.1 ст.32 Земельного кодекса РФ).

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд (п.9 ст.31 Земельного кодекса РФ).

В рассматриваемом случае акты о выборе земельных участков для строительства в порядке п.5 ст.31 Земельного кодекса РФ не оформлялись.

Пунктом 5 ст.31 Земельного кодекса РФ установлено, что к акту выбора земельного участка прилагаются утвержденные уполномоченным органом схемы расположения каждого участка на кадастровом плане или кадастровой карте территории и расчеты убытков собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов в случае предполагаемого изъятия земли для государственных нужд.

Между тем, из п.2 ст.31 Земельного кодекса РФ следует, что выбор земельного участка для строительства осуществляется на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.

Таким образом, в п.2 ст.31 Земельного кодекса РФ предусмотрен перечень документов, на основании которых осуществляется выбор земельного участка для строительства и информация, необходимая для рассмотрения вопроса о возможности использования земельного участка в целях, указанных в заявлении заинтересованного лица.

В п.5 ст.31 Земельного кодекса РФ прямо предусмотрено, что результаты выбора участка для строительства оформляются актом о выборе.

Из системного толкования пунктов 2 и 5 ст.31 Земельного кодекса РФ следует, что акт выбора должен содержать сведения, предусмотренные п.2 ст.31 Земельного кодекса РФ и вывод о возможности выбора земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора для строительства конкретного объекта недвижимости или невозможности такого выбора. Оформление такого акта является обязательным.

Из п.6 ст.31 Земельного кодекса РФ следует, что после оформления акта о выборе публичный орган принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Таким образом, наличие решения уполномоченного органа об утверждении акта о выборе земельного участка для строительства и о предварительном согласовании места размещения объекта также является обязательным.

Между тем, такие решения в отношении спорных земельных участков уполномоченным органом не принимались.

Постановления Правительства Москвы, переписка заявителя с различными публичными органами города Москвы, их положительные заключения, а также резолюции должностных лиц этих органов о подготовке документов для предоставления заявителю земельных участков, в отсутствие актов о выборе и решений уполномоченного органа об утверждении этих актов, не свидетельствуют о соблюдении процедуры предварительного согласования места размещения объектов.

Кроме того, после определения участка(ков), подходящих для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, пункт 3 ст.31 Земельного кодекса РФ обязывает органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

По смыслу данного положения оно призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 п.1 ст.1 Земельного кодекса РФ).

Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Исходя из системного толкования предусмотренных ст.31 Земельного кодекса РФ стадий и условий выбора земельного участка под строительство акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Данная правовая позиция сформулирована в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10.

Отклоняя доводы ответчиков о несоблюдении процедуры публичного информирования населения, суд первой инстанции указал, что в период с 16.07.2009 по 16.10.2009 проведены публичные слушания по вопросу утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки г.Москвы. Оповещение и информация о проведении публичных слушаний были опубликованы в газете "Тверская, 13" от 16.07.2009 N 87-88, на официальном сайте Правительства Москвы, соответствующая информация также была размещена в районных и окружных газетах и на сайтах Префектур округов г.Москвы, проведены экспозиции по материалам. По результатам таких слушаний заявителем были учтены пожелания населения и внесены корректировки в предпроектные предложения. По результатам публичных слушаний были утверждены Заключение по результатам публичных слушаний от 15.09.2009 с Приложением N 11 к нему, утвержден Протокол публичных слушаний.

По мнению апелляционной коллегии, судом первой инстанции не принято во внимание, что при организации публичных слушаний по вопросу утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки города Москвы могла лишь быть учтена возможность строительства того или иного объекта в определенной функциональной зоне с учетом требований градостроительных регламентов. При этом Генеральный план Москвы не содержит сведений о намерении собственника земельного участка (город Москва) предоставить такой участок по процедуре предварительного согласования места размещения объекта. Соответственно, при проведении публичных слушаний по вопросу утверждения Генерального плана иные заинтересованные лица лишены возможности подать документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или другого назначения.

Таким образом, процедура по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении спорных земельных участков для строительства соблюдена не была, поскольку публичные слушания проводились по иным причинам - в целях утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки г.Москвы.

Информация же о возможном или предстоящем предоставлении именно спорных земельных участков по адресам: г.Москва, ул.Б.Полянка, 33/41, стр.4, 5, 7, д.29/32, стр.6, д.31/38, стр.1 и Старомонетному пер., д.36, стр.1 для строительства и реконструкции ни в каком доступном для населения источнике информации в нарушение требований закона не размещалась.

Между тем, суд первой инстанции обязал ответчиков предоставить земельные участки в аренду без проведения торгов при отсутствии акта выбора земельного участка и утверждающего его решения о предварительном согласовании места размещения объекта, при отсутствии доказательств информирования населения о предстоящем предоставлении земельных участков для строительства, что не соответствует нормам пунктов 2, 3, 5, 6, 8 ст.31 Земельного кодекса РФ.

Следует также отметить что, на спорных земельных участках расположены строения, которые Постановлением Правительством Москвы от 20.03.2007 N 177-ПП были предназначены для реконструкции.

Из положений статей 30, 31, 32 Земельного кодекса РФ следует, что процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта предусмотрена для строительства объектов недвижимого имущества на свободных от застройки земельных участках.

Понятия строительства и реконструкции даны в пунктах 13, 14 ст.1 Градостроительного кодекса в соответствии с которыми строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства); реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

Земельный кодекс РФ не содержит норм права, позволяющих сделать вывод о возможности предоставления земельных участков по процедуре предварительного согласования места размещения объекта не для нового строительства, а с целью реконструкции расположенных на них объектов недвижимости.

При этом реконструкция недвижимых зданий, строений, сооружений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, возможна по договору с собственником этих объектов, заключенному в соответствии с действующим гражданским законодательством, и оформлением земельных отношений в зависимости от вида договора.

Из материалов дела следует, что заявитель не является стороной какой-либо гражданско-правовой сделки, предметом которой является реконструкция расположенных на спорных земельных участках принадлежащих городу Москве зданий, строений, сооружений (подряд, простое товарищество, иные договоры).

Учитывая изложенное, решение суда подлежит отмене по основанию, предусмотренному п.3, 4 ч.1 ст.270 АПК РФ.

Руководствуясь ст.ст.110, 176, 266, 268, 269, 270, 271 АПК РФ суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 22.07.2014 по делу N А40-13370/12 отменить.

В удовлетворении заявленных Межрегиональным общественным фондом поддержки борьбы с преступлениями в сфере экономики и финансов требований отказать в полном объеме.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Б.С. Веклич

Судьи

Д.Е. Лепихин Л.Г. Яковлева