Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 декабря 2014 г. N 18АП-12433/14

г. Челябинск

02 декабря 2014 г.

Дело N А07-9714/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 25 ноября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 декабря 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Толкунова В.М.,

судей Арямова А.А., Баканова В.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым Е.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации городского поселения город Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.09.2014 по делу N А07-9714/2014 (судья Галимова Н.Г.).

В заседании приняли участие представители:

Администрации городского поселения город Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан - Исанов С.Н. (доверенность от 14.05.2014 N 07);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - Гирфанов А.М. (доверенность от 30.01.2014 N 25) (до перерыва), Ишмиярова Ю.Р. (доверенность от 16.01.2014 N 14) (после перерыва);

открытого акционерного общества "Бирский элеватор" - Мингазетдинов А.А. (доверенность от 14.11.2014 N 40-14) (до перерыва), Мансуров А.Р. (доверенность от 14.11.2014 N40-14) (после перерыва);

Бирской межрайонной прокуратуры - Кашапова Р.М. (удостоверение N 182040).

Администрация городского поселения город Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - антимонопольный орган, УФАС) о признании недействительными решения от 11.04.2014 по делу N А-238/15-13 и предписания от 11.04.2014 N 86.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Электрические сети" (далее - ООО "Электрические сети"), открытое акционерное общество "Бирский элеватор" (далее - ОАО "Бирский элеватор"), общество с ограниченной ответственностью НПО "БиоБирск" (далее - ООО НПО "БиоБирск"), Бирская межрайонная прокуратура (далее - прокуратура).

Решением суда от 16.09.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением суда, заявитель обратился в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы и требование апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям.

Как указывает заявитель, муниципальные образования вправе участвовать в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий на решение вопросов местного значения, администрация действовала в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Администрация ссылается на то, что из материалов дела не следует отсутствие информационного обеспечения спорной приватизации и наличие у каких-либо участников гражданского оборота заинтересованности приобрести спорное имущество, в связи с чем вывод суда о нарушении принципа публичности и открытости при приватизации имущества не обоснован.

По мнению администрации, каких-либо льгот и преимуществ вследствие передачи 100% доли уставного капитала ООО "Электрические сети" в уставный капитал ОАО "Бирский элеватор" хозяйствующие субъекты не получили, ограничения или устранения конкуренции на рынках не произошло, требования статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) не нарушены.

Администрация также отмечает, что поскольку в рассматриваемом деле муниципальная преференция не предоставлялась, УФАС было не вправе выдавать предписание о принятии администрацией мер по возврату имущества.

К апелляционной жалобе администрацией было приложено дополнительное доказательство - копия страницы газеты "Победа" от 24.11.2012.

С учетом части 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), разъяснений, данных в пункте 26 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", апелляционным судом не установлено уважительных (объективно не зависящих от заявителя) причин невозможности получения и представления указанного документа в суд первой инстанции, в связи с чем отказано в его приобщении на стадии апелляционного производства.

Представитель УФАС в судебном заседании возразил против доводов и требования апелляционной жалобы по мотивам представленных письменных пояснений, просил оставить решение суда без изменения, считая его законным и обоснованным.

Представитель прокуратуры представил письменное пояснение на апелляционную жалобу, в котором опроверг доводы апеллянта и указал на то, что суд вынес правомерное решение.

ОАО "Бирский элеватор" представило отзыв на апелляционную жалобу и копию первого листа газеты "Победа", поддержал позицию апеллянта, просил отменить решение суда и удовлетворить апелляционную жалобу администрации.

ООО "Электрические сети", ООО НПО "БиоБирск", надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, ООО "Электрические сети" просило рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие своих представителей. С учетом мнения явившихся представителей сторон и третьих лиц, в соответствии со статьями 123, 156, 159 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие представителей ООО "Электрические сети", ООО НПО "БиоБирск".

В судебном заседании в порядке статьи 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 18.11.2014 по 25.11.2014.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее и письменных пояснений, заслушав объяснения явившихся представителей сторон и третьих лиц, не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, на основании материалов проверки прокуратуры о нарушении порядка приватизации муниципального имущества УФАС в отношении администрации возбуждено дело N А-238/15-13 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения дела УФАС принято решение от 11.04.2014, согласно пункту 1 которого действия администрации признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Нарушением антимонопольного законодательства признаны действия заявителя по внесению муниципального имущества в уставный капитал ОАО "Бирский элеватор" с нарушением принципов публичности и открытости процедуры предоставления муниципального имущества хозяйствующему субъекту, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с пунктом 2 указанного решения администрации выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, обеспечив возврат муниципального имущества, внесенного в уставный капитала ОАО "Бисркий элеватор".

Не согласившись с указанными решением и предписанием, администрация обратилась в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, обоснованно исходил из следующего.

В соответствии со статьей 3 Закона N 135-ФЗ положения этого закона распространяются на отношения, связанные с защитой конкуренции.

Обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков регулируются Законом о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействий).

Закрепленный данной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Таким образом, статья 15 Закона о защите конкуренции прямо указывает, что органам власти, в том числе органам местного самоуправления, запрещено принимать акты и совершать действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В статье 4 Закона N 135-ФЗ определено, что конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Государственным и муниципальным органам власти запрещается принимать какие-либо акты, а равно и совершать действия, в результате которых могут наступить отрицательные последствия для состояния конкуренции.

Как отмечено выше, по смыслу статьи 15 Закона N 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

При этом следует учитывать, что под недопущением конкуренции следует понимать и такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции.

Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Пределы конкурентно-правовых отношений гораздо шире, чем описанные в Законе о защите конкуренции, институт антимонопольного права является комплексным, межотраслевым, и его нормы содержатся в различных законодательных актах, начиная от Конституции Российской Федерации и ГК РФ, заканчивая законодательством о приватизации и проведении публичных торгов (конкурсов).

Согласно статье 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

При этом, исходя из норм Федерального закона от 21.11.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон N178-ФЗ, Закон о приватизации), приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества, а также открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Из пункта 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ следует, что действия хозяйствующего субъекта с предложением органу местного самоуправления совместно участвовать в создании хозяйственного общества не подразумевают предоставления ему органом власти конкурентного преимущества перед иными хозяйствующими субъектами, в то же время посредством передачи муниципального имущества без проведения публичных процедур, основываясь на своем субъективном мнении в предпочтении определенной организации, органом власти ущемляются либо могут ущемляться интересы иных хозяйствующих субъектов.

Публичность и открытость процедуры предоставления муниципального имущества органом местного самоуправления хозяйствующему субъекту являются одними из признаков добросовестной конкуренции, предупреждая и пресекая тем самым монополистическую и недобросовестную конкуренцию хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на рынке.

При этом в настоящем случае, при вменении нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции не требуется проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (пункт 1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220) (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 02.08.2010 N 18026).

С учетом требований пункта 5 статьи 13 Закона N 178-ФЗ приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется

только способами, предусмотренными настоящим Федеральным законом.

В соответствии с пунктом 9 статьи 13 Закона N 178-ФЗ в качестве одного из способов приватизации предусмотрено внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

Согласно статье 2 данного закона приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Согласно пункту 2 данной статьи государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество).

Исходя из требований пункта 3 статьи 2 закона, приватизация муниципального имущества должна осуществляться органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.

Одним из обязательных требований данного закона является информационное обеспечение приватизации государственного или муниципального имущества (статья 15 закона).

Согласно пункту 1 данной статьи закона под информационным обеспечением приватизации государственного или муниципального имущества понимаются мероприятия, направленные на создание возможности свободного доступа неограниченного круга лиц к информации о приватизации и включающие в себя опубликование в средствах массовой информации, размещение в информационных системах общего пользования, в том числе информационно-телекоммуникационных сетях, прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, ежегодных отчетов о результатах приватизации федерального имущества, актов планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, муниципального имущества, решений об условиях приватизации соответственно государственного и муниципального имущества, информационных сообщений о продаже указанного имущества и об итогах его продажи.

Информация о приватизации государственного или муниципального имущества, указанная в настоящем пункте, подлежит опубликованию в официальных печатных изданиях и размещению на официальных сайтах в сети "Интернет", определенных уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

С учетом положений пункта 6 статьи 15 Закона о приватизации по решению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации в информационном сообщении о продаже государственного или муниципального имущества указываются дополнительные сведения о подлежащем приватизации имуществе.

Согласно пункту 8 вышеуказанной статьи с момента включения в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, акты планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, муниципального имущества открытых акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и государственных или муниципальных унитарных предприятий, они обязаны раскрывать информацию в порядке и в форме, которые утверждаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно пункту 10 статьи 15 Закона о приватизации информация о результатах сделок приватизации государственного или муниципального имущества подлежит опубликованию в официальном печатном издании, размещению на сайтах в сети "Интернет" в течение тридцати дней со дня совершения указанных сделок.

Статьей 25 данного закона предусмотрено внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ на основании решения органа местного самоуправления.

Таким образом, исходя из вышеизложенных норм законодательства о приватизации, решение об условиях приватизации подлежит обязательному опубликованию в официальных изданиях.

Закон прямо не регламентирует, какие сведения подлежат опубликованию и, соответственно, должны содержаться в решении о приватизации и ее условиях, если способом приватизации избрана не продажа имущества или акций, а внесение имущества в уставный капитал открытого акционерного общества.

В то же время из смысла закона при приватизации путем внесения имущества в уставной капитал создаваемого открытого акционерного общества действуют те же правила, поскольку обязанность по опубликованию сведений, названных в статье 15 Закона, подчинена соблюдению одного из основных принципов приватизации - открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при осуществлении процедур приватизации.

Иное толкование означало бы формальный подход к применению закона, не обеспечивающий соблюдение названных в нем принципов.

Из материалов дела следует, что администрация приняла участие в учреждении ОАО "Бирский элеватор" путем внесения 100% доли уставного капитала ООО "Электрические сети" в уставный капитал ОАО "Бирский элеватор".

До этого главе администрации городского поселения город Бирск муниципального района Бирский район поступило предложение от ООО НПО "БиоБирск" (исх.N 33-10/2012) о рассмотрении вопроса о создании ОАО "Бирский элеватор" совместно с городским поселением г. Бирск и ООО НПО "БиоБирск". В данном письме указано, что вклад в уставный капитал может быть произведен как денежными средствами, так и имуществом городского поселения г. Бирск.

Решением Совета городского поселения г. Бирск муниципального района Бирский район от 22.11.2012 N 379 было принято предложение ООО НПО "БиоБирск" об учреждении ОАО "Бирский элеватор" с участием городского поселения город Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан. Указанным решением Совета городского поселения также внесены изменения в Прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества на 2012 г., а именно: включен раздел 5 "Перечень иного имущества, которое планируется приватизировать в 2012 году": доля в уставном капитале ООО "Электрические сети" (100%)".

16.03.2013 между ООО НПО "БиоБирск" и администрацией заключен договор о создании ОАО "Бирский элеватор", по условиям которого ООО НПО "БиоБирск" приобретает 51 % долю в уставном капитале (63 029 755 руб. обыкновенных акций), а городское поселение г. Бирск муниципального района Бирский район приобретает 49% долю в уставном капитале (60 558 000 руб. обыкновенных акций) и производит оплату акций - имуществом: 100% долей уставного капитала ООО "Электрические сети".

Передача имущества в уставный капитал ОАО "Бирский элеватор" произведена на основании акта приема-передачи на баланс общества имущества учредителя, вносимого в оплату акций, распределенных среди учредителей при учреждений ОАО "Бирский элеватор" от 05.02.2013.

Согласно указанному акту переданное имущество становится собственностью общества - ОАО "Бирский элеватор", а учредитель утрачивает права на имущество с момента подписания данного акта.

На основании вышеназванных документов в Единый государственный реестр юридических лиц внесены изменения за основным государственным регистрационным номером 1130280004579 в части изменения учредителей ООО "Электрические сети" с администрации на ОАО "Бирский элеватор".

Таким образом, в качестве оплаты акций ОАО "Бирский элеватор", размещенных между учредителями при его учреждении, администрацией внесено по акту приема-передачи 100% доли уставного капитала ООО "Электрические сети".

В свою очередь, ООО "Электрические сети" было образовано из МУП "Электрические сети".

В соответствии с выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц от 03.09.2012 в уставном капитале ООО "Электрические сети" 100 % доля принадлежала городскому поселению г. Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан.

Указанная 100% доля в уставном капитале ООО "Электрические сети" была передана администрацией в уставной капитал ОАО "Бирский элеватор" в соответствии с договором о создании ОАО "Бирский элеватор" от 16.03.2013.

Ссылка апеллянта на публикацию в газете "Победа" от 24.11.2012 неосновательна, поскольку о примененной конкретной форме и процедуре приватизации, причем именно рассматриваемого имущества, в ней не сообщалось, согласно информации в газете сообщено о заседании Совета городского поселения г.Бирск, на котором среди иных вопросов было рассмотрено учреждение ОАО "Бирский элеватор".

Внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставной капитал ОАО "Бирский элеватор" (не являющегося к тому же предприятием, созданным в процессе приватизации) произведено без надлежащего соблюдения публичных и конкурсных процедур приватизации муниципального имущества, чем могут быть нарушены права иных потенциальных участников рынка.

Хотя, данные действия администрации не являются муниципальной преференцией, предусмотренной статьей 19 Закона о защите конкуренции, поскольку основаны на решении Совета городского поселения г.Бирск о приватизации муниципального имущества на 2012 г., однако фактически влекут либо могут влечь предоставление преимущества отдельному хозяйствующему субъекту в нарушение антимонопольного законодательства. В конкретном случае действия администрации направлены к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку лишь при публичных процедурах могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Следует отметить, что администрацией совершены противоречащие действующему антимонопольному законодательству действия с фактической целью прекращения права муниципальной собственности на имущество, оказавшие негативное влияние на конкуренцию.

Анализ собранных УФАС доказательств в их совокупности подтверждает вывод о действительной цели действий администрации, которые фактически представляли собой "скрытые" сделки по приватизации муниципального имущества без проведения торгов.

При таких обстоятельствах совокупности условий для признания решения антимонопольного органа недействительным (одновременное несоответствие закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в экономической деятельности) не имеется.

В связи с тем, что выводы антимонопольного органа в оспариваемом решении являются правомерными, предписание, выданное антимонопольным органом, также является обоснованным.

Антимонопольный орган, установив, что орган местного самоуправления, иной осуществляющий функции указанного органа орган, своими действиями, изданием того или иного ненормативного акта, нарушил положения Закона о защите конкуренции, вправе на основании подпунктов "а", "в" и "г" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции выдать ему предписание об отмене или изменении этого акта, о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Выданное предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства не является административным взысканием, направлено на восстановление существовавшего до совершения нарушения антимонопольного законодательства положения. Предписание было выдано исходя из сложившейся ситуации, в связи с действиями по внесению муниципального имущества в уставный капитал ОАО "Бирский элеватор" и в отсутствие общих запретов направленно на реальное восстановление первоначального положения.

С учетом изложенного судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено. Доводы апелляционной жалобы отклоняются как неосновательные по приведенным выше мотивам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного решение суда следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

На основании статьи 110 АПК РФ судебные расходы заявителя по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на его счет.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.09.2014 по делу N А07-9714/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации городского поселения город Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Республики Башкортостан.

Председательствующий судья

В.М. Толкунов

Судьи

А.А. Арямов В.В. Баканов