Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29 декабря 2014 г. N 02АП-9948/14

г. Киров

29 декабря 2014 г.

Дело N А31-565/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 23 декабря 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 декабря 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Костромской области:

представителей заявителя - Сухаревой Л.В., действующей на основании доверенности от 08.01.2014, Андреевой Л.Н., действующей на основании доверенности от 08.01.2014,

представителя ответчика - Тороповой Е.В., действующей на основании доверенности от 03.09.2014,

представителя третьего лица администрации города Костромы - Матвеевой Ю.А., действующей на основании доверенности от 09.01.2014,

представителя третьего лица муниципального казенного учреждения города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" - Суриковой Г.С., действующей на основании доверенности от 30.10.2014,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы администрации города Костромы, муниципального казенного учреждения города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству", Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области

на решение Арбитражного суда Костромской области от 29.09.2014 по делу N А31-565/2014, принятое судом в составе судьи Сизова А.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Фирма "М.О.М." (ИНН: 4442015787, ОГРН: 1024400527469)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (ИНН: 4401004867, ОГРН: 1024400537556),

третьи лица: администрация города Костромы (адрес: 156000, Костромская область, г. Кострома, ул. Советская, д. 1),

муниципальное казенное учреждение города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" (адрес: 156000, Костромская область, г. Кострома, пер. Кадыевский, д. 4),

о признании недействительным решения от 06.12.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 04-23/1133,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Фирма "М.О.М." (далее - заявитель, ООО "Фирма "М.О.М.", Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 06.12.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 04-23/1133, в соответствии с которым было прекращено рассмотрение названного дела, возбужденного в отношении администрации города Костромы по признакам нарушения частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены администрация города Костромы (далее - Администрация) и муниципальное казенное учреждение города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству" (далее - МКУ "СМЗ по ЖКХ", Учреждение).

Решением Арбитражного суда Костромской области от 29.09.2014 требования заявителя были удовлетворены, оспариваемое решение УФАС признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, антимонопольный орган, Администрация и МКУ "СМЗ по ЖКХ" обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Ссылаясь на положения Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Устава муниципального образования городского округа город Кострома, принятого решением Думы города Костромы от 26.05.2005 N 41, и Устава МКУ "СМЗ по ЖКХ", Управление отмечает, что наряду с определенной действующим законодательством правомочностью казенного учреждения осуществлять исполнение государственных и муниципальных функций в целях реализации соответствующих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления законодателем в статье 298 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрена и возможность осуществления казенным учреждением приносящей доход деятельности в соответствии с учредительными документами при одновременном бюджетном финансировании; при этом нормами указанных нормативных правовых актов также предусмотрено право органа местного самоуправления на создание казенного учреждения, которым будут выполняться его функции и полномочия, предоставленные органу местного самоуправления в соответствующих сферах деятельности. В рассматриваемом случае выполнение контрольно-распорядительных функций и полномочий органа местного самоуправления прописано в Уставе Учреждения, также учредительными документами предусмотрена возможность осуществления МКУ "СМЗ по ЖКХ" приносящей доход деятельности. Следовательно, по мнению УФАС, действия Администрации по наделению Учреждения функциями органа местного самоуправления не вступают в противоречие с нормами действующего законодательства, в том числе антимонопольного. Вывод суда первой инстанции об отнесении содержания мест захоронения к конкурентным видам деятельности, осуществление которых должно производиться через проведение торгов, ответчик считает необоснованным, противоречащим положениям пункта 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, предоставляющего органу местного самоуправления право реализации решения вопросов местного значения путем создания муниципальных предприятий и учреждений и осуществления финансового обеспечения их деятельности.

МКУ "СМЗ по ЖКХ" в своей апелляционной жалобе ссылается на аналогичные положения Закона N 131-ФЗ и Устава Учреждения, а также на нормы Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении и похоронном деле) и Бюджетного кодекса Российской Федерации и настаивает на правомерности наделения его функциями органа местного самоуправления в целях обеспечения последним реализации предусмотренных действующим законодательством полномочий, что подпадает под перечень исключений, поименованных в части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Вывод суда о том, что содержание кладбищ и мемориалов является конкурентным видом деятельности, Учреждение считает необоснованным; считает, что МКУ "СМЗ по ЖКХ" обладает исключительным правом на оказание всего комплекса ритуальных услуг, поскольку на него возложены функции по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению.

Администрация, оспаривая правомерность решения суда первой инстанции, в своей апелляционной жалобе полагает, что при наделении МКУ "СМЗ по ЖКХ" полномочиями по содержанию мест захоронения не имело место наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, поскольку Учреждение не является хозяйствующим субъектом в силу закона; отмечает, что ООО "Фирма "М.О.М." не было лишено возможности участвовать в торгах по отбору подрядной организации, что исключает возможность нарушения его прав и законных интересов вследствие принятия антимонопольным органом оспариваемого решения; находит не подлежащими применению в рассматриваемом случае положения законодательства, определяющего полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела и регулирующего вопросы оказания гарантированного перечня услуг по погребению. Кроме того, считает неправомерным указание правовой позиции, изложенной в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 12027/07, от 18.05.2011 N 17206/10.

Названные апелляционные жалобы УФАС, МКУ "СМЗ по ЖКХ" и Администрации с учетом пункта 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" назначены к рассмотрению в одном судебном заседании.

ООО "Фирма М.О.М." представило письменные возражения на апелляционные жалобы Учреждения и антимонопольного органа, в которых опровергло доводы названных заявителей жалоб и настаивало на законности решения суда первой инстанции.

Доводы апелляционных жалоб поддержаны представителями УФАС, Учреждения и Администрации в судебном заседании апелляционного суда, проведенном в соответствии с положениями статьи 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Костромской области, в полном объеме. Представители заявителя опровергли доводы жалоб.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 19.02.2013 в УФАС поступило заявление ООО "Фирма "М.О.М." о проверке действий Администрации по наделению МКУ "СМЗ по ЖКХ" функциями органа местного самоуправления, а именно: функциями по выделению земельных участков для погребения тела (останков), ведению учета произведенных захоронений в базе данных, выдаче лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения после осуществления погребения умершего, содержанию мест погребения на территории города Костромы, иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, возложенных на Учреждение муниципальными актами города Костромы, на предмет нарушения антимонопольного законодательства.

Управлением в соответствии с полномочиями, установленными статьей 23 Закона о защите конкуренции, была проведена проверка и на основании приказа руководителя УФАС от 23.05.2013 N 61 было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 04-23/1133 по признакам нарушения Администрацией города Костромы частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в наделении МКУ "СМЗ по ЖКХ" функциями органа местного самоуправления в сфере похоронного дела, а также наделении исключительным правом производства работ по содержанию мест захоронений на муниципальных кладбищах города Костромы.

В ходе комиссионного рассмотрения названного дела было установлено, что МКУ "СМЗ по ЖКХ" было создано на основании постановления Администрации от 30.12.2012 N 3013; его учредителем является город Кострома; права и обязанности учредителя от имени города Костромы осуществляются Администрацией.

Согласно пункту 1.1 Устава Учреждение является некоммерческой организацией, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

В соответствии с подпунктом "д" пункта 2.1 Устава Учреждение в соответствии с определяемыми Уставом целями и видами деятельности обеспечивает исполнение администрацией города Костромы полномочий по решению вопросов местного значения города Костромы, в том числе организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Целями деятельности МКУ "СМЗ по ЖКХ" согласно пункта 2.2 Устава являются: а) создание надлежащих условий жизнедеятельности населения города Костромы; б) организация работ по благоустройству территории города Костромы; в) обеспечение оперативного реагирования коммунальных служб на факты ненадлежащего электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, и принятие мер к устранению аварий и неисправностей на объектах жилищно-коммунального хозяйства в возможно короткие сроки.

В соответствии с подпунктом "с" пункта 2.3 Устава предметом деятельности Учреждения среди прочих является осуществление следующих функций органа местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и захоронения умерших граждан в городе Костроме: выделение земельных участков для погребения тела (останков); ведение учета произведенных захоронений в базе данных; выдача лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения после осуществления погребения умершего; содержание мест погребения на территории города Костромы; иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, возложенных на Учреждение муниципальными правовыми актами города Костромы.

Пунктом 3.1 Устава предусмотрено, что для достижения целей деятельности Учреждения и осуществления возложенных на него функций МКУ "СМЗ по ЖКХ" имеет право: а) самостоятельно планировать, определять содержание и конкретные формы своей деятельности в соответствии с целями, предметами и видами деятельности, определенными Уставом; б) заключать с юридическими и физическими лицами договоры, не противоречащие законодательству Российской Федерации, а также целям деятельности Учреждения; в) исполнять в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; г) вносить в Комитет городского хозяйства администрации города Костромы (главному распорядителю бюджетных средств) предложения по изменению бюджетной росписи; д) определять размеры и условия оплаты труда работников Учреждения в соответствии с муниципальными правовыми актами города Костромы в пределах утвержденного фонда оплаты труда и предельной штатной численности; е) определять структуру Учреждения, кроме решения вопросов создания обособленных подразделений Учреждения; ж) вносить предложения учредителю по вопросам совершенствования деятельности Учреждения через Управление жилищно-коммунального хозяйства и капитального строительства администрации города Костромы; з) принимать участие в разработке документов в соответствии с предметами деятельности Учреждения, а также в разработке муниципальных целевых программ города Костромы; и) в установленном порядке предоставлять в аренду движимое имущество, закрепленное за ним на праве оперативного управления.

Пунктом 3.2 Устава регламентировано, что Учреждение в соответствии с законодательством Российской Федерации на основании возмездных договоров, заключенных с юридическими и физическими лицами вправе осуществлять виды приносящей доход деятельности, классифицированных в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, указанных в пункте 2.2 Устава.

Согласно главе V Устава финансовое обеспечение выполнения функций Учреждения является расходным обязательством города Костромы. МКУ "СМЗ по ЖКХ" является получателем средств бюджета города Костромы, предусмотренных на обеспечение выполнения его функций, и осуществляет соответствующие бюджетные полномочия, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Доходы, полученные от осуществления Учреждением приносящей доход деятельности, поступают в бюджет города Костромы. Тарифы на услуги, предоставляемые Учреждением, устанавливаются постановлением администрации города Костромы.

Ответчиком было также установлено, что все работы, выполняемые как самостоятельно силами Учреждения, так и с привлечением подрядных организаций, отобранных по результатам проведения публичных процедур в соответствии с частью 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, относятся к вопросам местного значения в сфере ритуальных услуг и содержания мест захоронения. Кроме того, МКУ "СМЗ по ЖКХ" оказывает платные услуги физическим лицам по сбору, транспортировке твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от граждан-потребителей, проживающих в домах, расположенных в частном секторе города Костромы.

Управлением был сделан вывод о том, что Учреждение по смыслу определения, данного в пункте 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, является хозяйствующим субъектом, поскольку осуществляет приносящую доход деятельность; Администрация, включив в Устав МКУ "СМЗ по ЖКХ" положения, в соответствии с которыми Учреждение получило возможность осуществлять деятельность в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений, своей волей наделила хозяйствующего субъекта - МКУ "СМЗ по ЖКХ" - функциями органа местного самоуправления. Вместе с тем, проанализировав положения пункта 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, части 4 статьи 298 ГК РФ, комиссия Управления отметила, что законодателем установлено право органа местного самоуправления по созданию казенного учреждения, которым будут выполняться его функции и полномочия, предоставленные органу местного самоуправления действующим законодательством в соответствующих сферах деятельности. В этой связи также сделан вывод об отсутствии в действиях Администрации, выразившихся в наделении МКУ "СМЗ по ЖКХ" функциями органа местного самоуправления в сфере похоронного дела, а также наделении его исключительным правом производства работ по содержанию мест захоронений на муниципальных кладбищах города Костромы, нарушения требований частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

22.11.2013 антимонопольным органом принято решение по делу N 04-23/1133 (в полном объеме изготовлено 06.12.2013), в соответствии с которым рассмотрение названного дела было прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ (том 1 л.д. 11-14).

Не согласившись с решением Управления, ООО "Фирма М.О.М." обратилось в Арбитражный суд Костромской области с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции отметил, что понятие "содержание кладбищ и мемориалов" включает в себя хозяйственные работы по уборке территории кладбищ и мемориалов, вывозу мусора, соблюдению чистоты дорог и проездов и прочие подобные работы, оплата за которые производится из средств местного бюджета; такие работы не относятся к перечню безвозмездно оказываемых при погребении услуг, предусмотренных в перечне, установленном статьей 9 Закона о погребении и похоронном деле, а являются самостоятельным видом подрядных работ; соответственно, такой вид хозяйственной деятельности является конкурентным, предполагает ее осуществление путем получения муниципального контракта через проведение торгов; передача хозяйствующему субъекту функций органа местного самоуправления контрольно-распорядительного характера сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности соответствующего хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же товарном рынке; возможность наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе по выполнению обустройства и содержанию мест захоронения, действующим законодательством не предусмотрена. Действия Администрации были признаны нарушающими запреты, установленные частями 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, ввиду чего требования Общества были удовлетворены, а оспариваемое решение УФАС признано недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и письменных отзывов ООО "Фирма М.О.М.", заслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что он распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

По смыслу статьи 15 Закона N 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Под хозяйствующим субъектом в силу пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

Как установлено частью 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что антимонопольный орган не доказал законность и обоснованность принятого решения о прекращении рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства с позиции его полноты и достаточности исследованных доказательств.

Функциями антимонопольного органа в силу статьи 22 Закона о защите конкуренции являются, в частности, обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами власти, выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.

В силу части 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции созданная антимонопольным органом комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии).

Вместе с тем необходимо учитывать, что для принятия решения о прекращении производства по делу о нарушении законодательства о защите конкуренции по указанному основанию антимонопольный орган должен располагать достаточными доказательствами соответствия действий (актов) лица, в отношении которого проводится проверка, требованиям антимонопольного законодательства.

При этом антимонопольный орган не вправе ограничиваться формальной констатацией соответствия конкретного действия (принятого акта) определенной норме права, а обязан оценить соответствующие действия (акты) в контексте правоотношений в целом, установить действительную правовую природу издаваемых актов и совершаемых действий, цель их совершения (принятия) и принять итоговое решение с учетом всех фактических обстоятельств и конечного результата совершения определенных действий (актов).

Таким образом, при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, в решении, принятом по его результатам, комиссия должна отразить мотивированные выводы относительно рассмотренного состава правонарушения и его наличия либо отсутствия в действиях конкретного лица (хозяйствующего субъекта либо государственного органа).

В нарушение приведенных норм вывод антимонопольного органа по результатам рассмотрения дела N 04-23/1133 о наличии оснований для прекращения рассмотрения дела в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции сделан без учета всех фактических обстоятельств, которые установлены при неполной оценке доказательств. В связи с чем суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требование заявителя и признал решение УФАС недействительным.

Подтверждая итоговый вывод суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Дело о нарушении антимонопольного законодательства было возбуждено по признакам нарушения Администрацией частей 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

МКУ "СМЗ по ЖКХ" было создано на основании постановления Администрации от 30.12.2012 N 3013; его учредителем является город Кострома; права и обязанности учредителя от имени города Костромы осуществляются Администрацией.

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса казенное учреждение представляет собой государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и/или исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

В соответствии с пунктом 3 статьи 161 Бюджетного кодекса казенное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе.

При этом необходимо учитывать, что в пунктах 1, 4 статьи 18 Закона о погребении о похоронном деле установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. Согласно пункту 2 статьи 25 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Апелляционный суд находит обоснованными ссылки суда первой инстанции на правовую позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлениях от 23.09.2008 N 12027/07 и от 18.05.2011 N 17206/10, согласно которой возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения (в рассматриваемом случае выделение земельных участков для погребения тела (останков); ведение учета произведенных захоронений в базе данных; выдача лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения после осуществления погребения умершего; содержание мест погребения на территории города Костромы; иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг) не предусмотрена и прямо противоречит законодательству.

Действительно, в силу пункта 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

Применив указанную норму права, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу, что законодательно установлено право органа местного самоуправления по созданию казенного учреждения, которым будут выполняться его функции и полномочия, предоставленные органу местного самоуправления действующим законодательством в соответствующих сферах деятельности.

Вместе с тем, реализация указанных правомочий должна осуществляться с соблюдением запретов, императивно установленных статьей 15 Закона N 135-ФЗ. При этом диспозицией части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, рассмотренной антимонопольным органом в решении, охватываются два самостоятельных запрета - на совмещение функций органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов (из данного запрета исключения могут быть установлены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации), а также запрета на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов (иное может быть установлено только двумя законами, на которые имеется прямая ссылка в части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ).

Однако, полагая, что пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ установлено исключение из действия части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ на совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, антимонопольный орган ограничивается констатацией данного обстоятельства без всесторонней оценки.

Вывод об отсутствии нарушения, выразившегося в наделении МКУ "СМЗ по ЖКХ" функциями органа местного самоуправления, сделан в решении УФАС без соответствующего обоснования. Каких-либо исключений, предусмотренных законом, из императивного запрета на наделение хозяйствующего субъекта функциями и правами органов местного самоуправления в рассматриваемом случае УФАС не установлено.

Анализ части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в оспариваемом решении УФАС отсутствует, выводы об отсутствии данного нарушения, по признакам которого также было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства, являются голословными. В данной общей императивной норме содержится не исчерпывающий запрет на принятие любых актов и (или) осуществление любых действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Антимонопольный орган в решении от 06.12.2013 признал МКУ "СМЗ по ЖКХ" хозяйствующим субъектом, а также констатировал закрепление в его Уставе наделение хозяйствующего субъекта функциями органов местного самоуправления, а также закрепление таких предметов деятельности, как осуществление функций органа местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и захоронения умерших граждан в городе Костроме (приведен перечень в подпункте "с" пункта 2.3 Устава), при этом данный перечень исчерпывающим не является, поскольку указанным подпунктом предусмотрено право осуществления иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, возложенных на Учреждение муниципальными правовыми актами города Костромы, а пунктом 3.1 Устава предусмотрено, что для достижения целей деятельности Учреждения и осуществления возложенных на него функций МКУ "СМЗ по ЖКХ" имеет право заключать с юридическими и физическими лицами договоры, не противоречащие законодательству Российской Федерации, а также целям деятельности Учреждения.

Вместе с тем в решении УФАС отсутствует анализ правомерности соответствующих положений Устава учреждения с позиции соответствия части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и возможности влияния на конкуренцию.

ФАС России в письме от 30.09.2009 N АК/34001 "О разъяснении применения антимонопольного законодательства" разъяснила территориальным органам ФАС России, что с целью реализации функций, закрепленных за органами местного самоуправления в сфере похоронного дела, органами местного самоуправления могут быть созданы муниципальные бюджетные учреждения, которые не будут осуществлять деятельность, приносящую им доход, то есть не будут являться хозяйствующими субъектами в понимании пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

В данном случае, рассматривая дело о нарушении антимонопольного законодательства, комиссия Управления пришла к выводу о том, что МКУ "СМЗ по ЖКХ" наделено функциями органа местного самоуправления и осуществляет функции хозяйствующего субъекта в смысле, придаваемом этому понятию пунктом 5 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, так как положениями Устава Учреждения предусмотрено его право заключать от собственного имени возмездные договоры, а нормы ГК РФ закрепляют его право осуществлять приносящую доход деятельность; кроме того, установлено, что МКУ "СМЗ по ЖКХ" оказывало платные услуги физическим лицам по сбору, транспортировке твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора. Выводов о том, что Учреждение не осуществляет возмездной деятельности на рынке оказания ритуальных услуг, решение УФАС не содержит, в то же время данное обстоятельство является юридически значимым для доказанности наличия (отсутствия) вменяемого нарушения.

Антимонопольным органом не дано оценки тому обстоятельству, что в пункте 2.3 Устава Учреждения предусмотрено право МКУ "СМЗ по ЖКХ" осуществлять функции органов местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и иные функции в области похоронного дела и оказания похоронных услуг, а не в сфере организации ритуальных услуг, как это отнесено к вопросам местного значения статьей 16 Закона N 131-ФЗ.

Антимонопольный орган в решении от 06.12.2013 (абзац 2 лист 5) указывает, что все работы, выполняемые как самостоятельно силами Учреждения, так и с привлечением подрядных организаций, отобранных по результатам проведения публичных процедур, в соответствии с частью 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ относятся к вопросам местного значения в сфере ритуальных услуг. При этом опять же антимонопольный орган не учитывает, что в силу приведенной нормы к вопросам местного значения относится организация ритуальных услуг, а не их оказание.

При таких формулировках в решении УФАС представляется недоказанным то обстоятельство, что Учреждение, признанное антимонопольным органом хозяйствующим субъектом, не осуществляет деятельность на рынке оказания ритуальных услуг. Доводы апелляционной жалобы Администрации относительно того, что антимонопольным органом МКУ "СМЗ по ЖКХ" признано хозяйствующим субъектом только в рамках сферы деятельности по сбору, транспортировке ТБО и крупногабаритного мусора, не основаны на содержании оспариваемого решения УФАС. Данные обстоятельства должны быть исследованы и оценены именно при принятии решения антимонопольного органа, а не при судебном обжаловании данного решения.

Более того, в апелляционной жалобе МКУ "СМЗ по ЖКХ" указывает, что обладает исключительным правом на оказание всего комплекса ритуальных услуг, что дополнительно подтверждает недостаточную исследованность данного обстоятельства антимонопольным органом.

Применительно к части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ нарушающим требования антимонопольного законодательства является факт совмещения функций хозяйствующего субъекта по осуществлению деятельности, приносящей доход на соответствующем рынке, с функциями регулятора этого же самого рынка, то есть с полномочиями органа местного самоуправления и правами органа государственного контроля и надзора. В этом случае осуществление Учреждением полномочий органа местного самоуправления наряду с деятельностью, приносящей доход, на товарных рынках, указанных в Уставе (оказание ритуальных услуг), поставит данное учреждение в преимущественное положение перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на данных товарных рынках, так как иные хозяйствующие субъекты такими полномочиями не обладают и не имеют возможности для привлечения административного ресурса в ходе осуществления своей деятельности.

При рассмотрении дела ответчику необходимо было установить и отразить в решении обстоятельства разграничения или совмещения функций казенного учреждения, выполняемых им в качестве хозяйствующего субъекта, предусмотренных Уставом, с полномочиями органа местного самоуправления в указанной сфере деятельности. Содержание оспариваемого решения не позволяет сделать вывод об оценке ответчиком данных обстоятельств, подтверждающих или опровергающих осуществление иных видов платной деятельности. Ссылка в решении УФАС, что заключение и оплата Учреждением муниципальных контрактов, которые подлежали оплате за счет бюджетных средств, производились от имени муниципального образования, не устраняет вышеназванные недоработки, поскольку касается только заключения муниципальных контрактов без оценки наличия (отсутствия) иных видов договоров и самостоятельной деятельности.

Таким образом, оспариваемое решение УФАС принято без достаточного исследования обстоятельств дела, в силу чего обоснованно признано судом первой инстанции недействительным.

При этом суд со своей стороны не подменяет антимонопольный орган при установлении признаков нарушения и обосновании отраженной в оспариваемом ненормативном акте позиции, а проверяет лишь обоснованность сделанных антимонопольным органом в таком решении выводов. Право суда дать оценку представленным в материалы дела доказательствам не должно влечь за собой возложение на суд компетенции антимонопольного органа по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку именно УФАС при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с положениями Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 N 339, обладает полномочиями по исследованию и оценке доказательств, признанию тех или иных действий нарушающими требования антимонопольного законодательства.

С учетом вышеизложенного суд апелляционной инстанции считает, что антимонопольный орган должен исследовать доказательства, оценить обозначенные обстоятельства и принять обоснованное и мотивированное решение по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 04-23/1133, суть которого и конечный результат судом не предрешается, однако такое решение должно быть мотивированным. Вывод о наличии (отсутствии) нарушения антимонопольного законодательства должен быть подтвержден надлежащими и достаточными доказательствами.

Доводы апелляционных жалоб по существу вмененного нарушения судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку решение антимонопольного органа признано недействительным в результате неполного исследования доказательств и недостаточного обоснования установленных обстоятельств. Выводы о наличии (отсутствии) нарушения антимонопольного законодательства должны быть сделаны антимонопольным органом при всестороннем исследовании доказательств.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционных жалоб, однако они не опровергают выводов суда, в связи с чем признаются судом несостоятельными. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Костромской области от 29.09.2014 следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы УФАС, Учреждения и Администрации - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 29.09.2014 по делу N А31-565/2014 оставить без изменения, а апелляционные жалобы администрации города Костромы, муниципального казенного учреждения города Костромы "Служба муниципального заказа по жилищно-коммунальному хозяйству", Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева