Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 января 2015 г. N 16АП-4573/14

г. Ессентуки

14 января 2015 г.

Дело N А63-7215/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2015.

Полный текст постановления изготовлен 14 января 2015.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Параскевовой С.А. (судья-докладчик),

судей: Афанасьевой Л.В., Цигельникова И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Эдиевой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 13.10.2014 по делу N А63-7215/2014 (судья Русанова В.Г.)

по заявлению первого заместителя прокурора Ставропольского края Щербакова В.А. (с. Краснокумское, ИНН 2625033155, ОГРН 1072625000216),

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (г. Ставрополь, ОГРН 1022601989508),

о признании недействительными решения и предписания,

третьи лица:

общество с ограниченной ответственностью "СоюзДонСтрой" (г. Ростов-на-Дону, ОГРН 1076168004912),

администрация города Изобильного Изобильненского муниципального района Ставропольского края (г. Изобильный, ОГРН 1022600668452),

общество с ограниченной ответственностью "АвтоДорСервис" (г. Ставрополь, ОГРН 1082635023855),

общество с ограниченной ответственностью "Севкавгеопроектстрой" (г. Пятигорск, ОГРН 1092632002770),

при участии в судебном заседании:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - Золиной Г.В. по доверенности от 13.01.2015 N 02/71;

от общества с ограниченной ответственностью "АвтоДорСервис" - Жировой А.А. по доверенности от 09.01.2014 и Малинский В.Е. по доверенности от 09.01.2014.

УСТАНОВИЛ:

первый заместитель прокурора Ставропольского края Щербаков В.А. в интересах публично-правового образования (далее - заявитель, прокурор) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - заинтересованное лицо, управление) о признании недействительным решения от 30.05.2014 по делу N РЗ-841-2014, о признании недействительным предписания N 712 от 30.05.2014 по делу N РЗ-841-2014 (с учетом уточненных требований). В качестве соистца привлечено ООО "СоюзДонСтрой".

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 13.10.2014 требования прокурора и ООО "СоюзДонСтрой" удовлетворены в полном объеме. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что при формировании раздела 6 приложения 1 к техническому заданию конкурсной документации не принято во внимание наличие угроз незаконного вмешательства, в том числе от угроз террористической деятельности, в результате чего в требования к составу работ, содержанию и оформлению проектной документации не включены положения о необходимости представления в проектной документации дополнительных разделов, регламентирующих мероприятия по антитеррористической защищенности проектируемого объекта.

Не согласившись с решением, управление подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, вынести по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы апеллянт ссылается на то, что суд первой инстанции в решении указал на удовлетворение требований ООО "Севкавгеопроектстрой" который вообще не заявлял самостоятельных требований относительно предмета спора, кроме того прокурор не имел право обращаться в суд с иском. Суд не установил всех обстоятельств дела.

В отзыве на апелляционную жалобу ООО "АвтоДорСервис" просит отменить решение суда первой инстанции и отказать в удовлетворении требований прокурора и ООО "СоюзДонСтрой".

ООО "СоюзДонСтрой" (далее - общество) в своем отзыве просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Другие лица, участвующие в деле, о месте и времени проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, однако в судебное заседание не явились, представителей не направили.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при неявке в судебное заседание арбитражного суда лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствие.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в пределах доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, учитывая доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и отзывах на нее, выслушав лиц, участвующих в деле, изучив и оценив в совокупности материалы дела, приходит к выводу, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, администрацией распоряжением от 18.03.2014 N 78-р объявлено о проведении открытого конкурса на выполнение работ по разработке проектной документации на строительство путепровода тоннельного типа на пересечении ул. Железнодорожная-Бонивура с железной дорогой в г. Изобильном Изобильненского района Ставропольского края.

Согласно протоколу от 16.04.2014 рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе победителем в конкурсе признано общество, которому присвоен первый номер заявки, второй номер после победителя конкурса присвоен ООО "АвтоДорСервис".

Данный протокол опубликован на официальном сайте в сети интернет 17.04.2014.

В установленные Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) сроки (до 28.04.2014), общество не направило в адрес администрации подписанный со своей стороны контракт и обеспечение исполнения контракта, в связи с чем, руководствуясь положениями ч. 4 ст. 54 Закона N 44-ФЗ, администрация 12.05.2014 направила контракт для подписания в адрес ООО "АвтоДорСервис" - второму участнику.

15.05.2014 прокурором внесен протест N 7-18-2014 на распоряжение администрации от 18.03.2014 N 78-р.

20.05.2014 на основании протеста прокурора администрацией вынесено распоряжение N 190-р об отмене открытого конкурса N 0121300008014000026.

В управление от ООО "АвтоДорСервис" поступила жалоба на действия администрации по факту определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) путем проведения открытого конкурса N 0121300008014000026 на выполнение работ по разработке проектной документации на строительство путепровода тоннельного типа на пересечении ул. Железнодорожная-Бонивура с железной дорогой в г. Изобильном, выразившиеся в нарушении порядка заключения контракта.

Указанная жалоба явилась основанием для возбуждения управлением дела N РЗ-841-2014.

Посчитав, что у администрации отсутствовали основания для незаключения со своей стороны контракта с ООО "АвтоДорСервис", управлением вынесено решение от 30.05.2014 по делу N РЗ-841-2014, которым жалоба ООО "АвтоДорСервис" на действия администрации признана обоснованной, администрация признана нарушившей ч. 4, 9 ст. 54 Закона N44-ФЗ.

Администрации выдано предписание N 712, которым управление обязало администрацию направить в адрес уполномоченного органа по контролю в сфере закупок сведения для включения в реестр недобросовестных поставщиков в отношении ООО "СоюзДонСтрой", уклонившегося от заключения контракта.

При этом управление в оспариваемом предписании указало на отсутствие оснований для заключения контракта в связи с отменой открытого конкурса.

Считая указанные правовые акты управления, вынесенные по результатам рассмотрения дела N РЗ-841-2014, прокурор и ООО "СоюзДонСтрой" обратились в суд с заявлением.

Разрешая заявленный спор при изложенных выше обстоятельствах, суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования прокурора и общества в связи со следующим.

Конституцией Российской Федерации права и свободы граждан признаны высшей ценностью, в связи с чем соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства.

В силу ст. 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектируемый объект (путепровод тоннельного типа под инфраструктурным объектом железнодорожного транспорта) относится к категории особо опасных, технических сложных, уникальных объектов.

В соответствии с п. 2 ст. 198 АПК РФ прокурор, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) установлено, что прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Согласно ст. 6 названного Закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.

При осуществлении своих служебных полномочий прокурор действует как представитель федеральной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Прокурор приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме (ст. 23 Закона о прокуратуре).

Статьей 2 Федерального закона N 35-ФЗ от 06.03.2006 "О противодействии терроризму" (далее - Закон N 35-ФЗ) закреплены основные принципы противодействия терроризму, в том числе обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности; приоритет мер предупреждения терроризма.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона N 68-ФЗ от 21.12.1994 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) к основным принципам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций относятся мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения.

Федеральным законом от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) и изданными в его развитие Указом Президента Российской Федерации от 31.03.2010 N 403 "О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте" (далее - Указ N 403) и распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.07.2010 N 1285-р "Об утверждении Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте" (далее - Распоряжение N 1285-р, Комплексная программа) определены основные угрозы населению на транспорте, к числу которых отнесены угрозы совершения актов незаконного вмешательства, в том числе террористической деятельности.

Целью обеспечения безопасности населения на транспорте определена защита от актов незаконного вмешательства, в том числе террористической деятельности, приоритетным направлением - повышение защищённости от указанных актов (раздел VI Комплексной программы).

Основными способами противодействия угрозам являются предупреждение и пресечение актов незаконного вмешательства, в том числе террористической деятельности, реализуемых через решение задач повышения защищённости, к числу которых относятся формирование и реализация комплекса технических мероприятий, оснащение объектов транспортной инфраструктуры инженерно-техническими средствами и системами обеспечения транспортной безопасности (раздел VI Комплексной программы).

Согласно ст. 7 Закона N 16-ФЗ и п. 1, 2 постановления Правительства Российской Федерации от 10.12.2008 N 940 "Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления)" (далее - Постановление N 940) закреплено постоянное действие 1-го уровня безопасности объектов транспортной инфраструктуры, обеспечивающего степень защищённости транспортного комплекса от потенциальных угроз, создающих опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса, если в установленном порядке не объявлен повышенный уровень безопасности.

В силу пп. "в" п. 5 ст. 1 Закона N 16-ФЗ проектируемый объект (путепровод тоннельного типа под инфраструктурным объектом железнодорожного транспорта) относится к объектам транспортной инфраструктуры.

Из указанных норм закона, регламентирующих вопросы обеспечения безопасности от угроз террористической деятельности, и подпунктом "в" пункта 32 Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", в раздел 12 проектной документации "Иная документация в случаях, предусмотренных федеральными законами", наряду с перечнем мероприятий по обеспечению безопасности особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, администрацией не был включен перечень мероприятий по защите объекта транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства, в том числе террористической деятельности.

Согласно материалам дела, при изучении конкурсной документации прокурором установлено ее несоответствие требованием действующего законодательства Российской Федерации, в том числе требованиям Закона N 35-ФЗ и Закона N 68-ФЗ.

При формировании раздела 6 приложения 1 к техническому заданию конкурсной документации не принято во внимание наличие угроз незаконного вмешательства, в том числе от угроз террористической деятельности, в результате чего в требования к составу работ, содержанию и оформлению проектной документации не включены положения о необходимости представления в проектной документации дополнительных разделов, регламентирующих мероприятия по антитеррористической защищенности проектируемого объекта.

Разработанная конкурсная документация, утвержденная распоряжением администрации N 78-р от 18.03.2014, не соответствует требованиям указанных выше законодательных актов, что явилось основанием для внесения прокурором протеста от 15.05.2014.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что отсутствие данных требований к содержанию и оформлению проектной документации создает угрозу возможного незаконного вмешательства, в том числе террористической деятельности, что не позволит обеспечить гарантированные законом права граждан в сфере безопасности на транспорте и защиту населения от возможной террористической угрозы.

Протест прокурора от 15.05.2014 удовлетворен администрацией в полном объеме, в установленном законном порядке не обжалован, во исполнение требований прокурора распоряжение от 18.03.2014 N 78-р "О проведении открытого конкурса" отменено.

Обязанность подписания со вторым участником открытого конкурса - ООО "АвтоДорСервис" контракта в соответствии с нормами Закона о контрактной системе у администрации возникла 20.05.2014.

20.05.2014 администрация во исполнение протеста прокурора вынесла распоряжение об отмене распоряжения от 18.03.2014 N 78-р "О проведении открытого конкурса".

В связи с изложенным подлежат отклонению доводы жалобы об отсутствии у администрации законных оснований незаключения с ООО "АвтоДорСервис" муниципального контракта, как не основанные на положениях Закона о прокуратуре в силу обязательности протеста для исполнения всеми должностными лицами государственных и муниципальных рангов, в том числе и для управления.

Так же, управлением при вынесении оспариваемого решения не учтен тот факт, что протест прокурора от 15.05.2014 принесен ввиду выявления нарушений законодательства о противодействии терроризму, транспортной безопасности и иных нормативных правовых актов, в целях предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций, угрозы жизни и здоровью граждан, в связи с чем подлежит отклонению и довод жалобы о том, что прокурор не имел право приносить протест.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции в решении указал на удовлетворение требований ООО "Севкавгеопроектстрой" который вообще не заявлял самостоятельных требований относительно предмета спора, подлежит отклонению в связи со следующим.

Данная опечатка суда является технической и не является безусловным основанием для отмены судебного акта.

Кроме того, определением суда первой инстанции от 13.01.2015 данная техническая ошибка исправлена.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется, поэтому апелляционная жалоба управления не подлежит удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права при принятии обжалуемого судебного акта, являющихся безусловным основанием для его отмены, апелляционной инстанцией не установлено.

Вопрос о распределении судебных расходов, понесенных при подаче апелляционной жалобы управлением, не был предметом рассмотрения, поскольку апеллянт в соответствии со статьей 333.17 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 13.10.2014 по делу N А63-7215/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции при наличии процессуальных нарушений, предусмотренных частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.А. Параскевова

Судьи

Л.В. Афанасьева И.А. Цигельников