Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 19 января 2015 г. N 02АП-9820/14

г. Киров

19 января 2015 г.

Дело N А28-7321/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 января 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания

Сысолятиной К.А.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Стариковой Т.Е., действующей на основании доверенности от 12.01.2015,

представителя ответчика Михайлова И.А., действующего на основании доверенности от 12.01.2015,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности города Кирова Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 02.10.2014 по делу N А28-7321/2014, принятое судом в составе судьи Хлюпиной Н.П.,

по заявлению муниципального бюджетного учреждения "Архитектура" (ОГРН 1084345007185; ИНН 4345225620)

к Отделу надзорной деятельности города Кирова Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области,

третье лицо: Департамент культуры Кировской области,

о признании недействительным предписания от 26.03.2014 N 60/1/1,

установил:

муниципальное бюджетное учреждение "Архитектура" (далее - заявитель, Учреждение, МБУ "Архитектура") обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности города Кирова Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области (далее - Отдел надзорной деятельности, административный орган) от 26.03.2014 N 60/1/1.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 02.10.2014 заявленные Учреждением требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Отдел надзорной деятельности обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению административного органа, выводы суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам дела, судом допущено неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильно применены нормы материального права.

МБУ "Архитектура" в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов ответчика, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

Департамент культуры Кировской области (далее - Департамент) отзыв на апелляционную жалобу не представил.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей Департамента, извещенного о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 12.05.2009 зарегистрировано право оперативного управления МБУ "Архитектура" на здание, расположенное по адресу: г. Киров, ул. Степана Халтурина, д. 9.

Распоряжением Департамента от 16.11.2010 утвержден список выявленных объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории муниципального образования "Город Киров", в который включено здание по адресу: г. Киров, ул. Степана Халтурина, 9 - церковно-приходская школа при церкви Иоанна Предтечи, год постройки - 1901-1903, арх. И.А.Чарушин.

13.12.2012 МБУ "Архитектура" выдано охранное обязательство пользователя выявленного объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации. Согласно приложению N 2 к охранному обязательству предметом охраны являются все капитальные стены, а также участок перекрытия первого этажа, выполненный в виде сводов, лепное штукатурное убранство интерьеров (тянутые многообломные карнизы).

Отделом надзорной деятельности на основании распоряжения от 09.01.2014 N 60 проведена внеплановая выездная проверка МБУ "Архитектура" по месту фактического осуществления деятельности: г. Киров, ул. Пятницкая (Ст.Халтурина), 9, с целью контроля за исполнением ранее выданного предписания от 27.02.2013 N 144/1/1.

По результатам проверки составлен акт от 26.03.2014 в котором указано, что второй этаж здания не обеспечен вторым эвакуационным выходом в нарушение статьи 89 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), пункта 8.1.11 СП 1.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", пункта 6.13* "СНиП 21-01-97*. Пожарная безопасность зданий и сооружений", принятых и введенных в действие постановлением Минстроя Российской Федерации от 13.02.1997 N 18-7, лестничная клетка на 1, 2 этажах в месте соединения с поэтажными коридорами не имеет дверей с устройствами для самозакрывания и уплотнений в притворах в нарушение статьи 89 Закона N 123-ФЗ, пункта 4.2.7 СП 1.13130.2009, пункта 6.18* СНиП 21-01-97*.

26.03.2014 Учреждению выдано предписание N 60/1/1 об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности в срок до 01.05.2015.

Полагая, что данное предписание не соответствуют положениям пункта 1 статьи 33 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", а также возлагает на МБУ "Архитектура" не предусмотренные законом обязанности, заявитель обратился в Арбитражный суд Кировской области с соответствующим требованием.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 и ч. 3 ст. 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании ст. 65 АПК РФ обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 6 Закона N 69-ФЗ государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. При этом должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Согласно оспариваемому предписанию Отдела надзорной деятельности от 26.03.2014 N 60/1/1 на МБУ "Архитектура" возложена обязанность устранить в срок до 01.05.2015 нарушения п. 8.1.11 СП 1.13130.2009 и п. 6.13* СНиП 21-01-97* (второй этаж здания не обеспечен вторым эвакуационным выходом), а также п. 4.2.7 СП 1.13130.2009 и п. 6.18* СНиП 21-01-97* (лестничная клетка на 1, 2 этажах в месте соединения с поэтажными коридорами не имеет дверей с устройствами для самозакрывания и уплотнений в притворах) на объекте защиты - в здании по адресу: г. Киров, ул. Пятницкая (ранее ул. Степана Халтурина), 9.

Как следует из материалов дела данное здание, эксплуатируемое Учреждением, является объектом культурного наследия "Церковно-приходская школа при церкви Иоанна Предтечи, 1901-1903 гг., арх. И.А.Чарушин" (л.д. 21). В этой связи здание должно эксплуатироваться с учетом особенностей, предусмотренных специальным федеральным законодательством об охране объектов культурного наследия. В состав указанного законодательства входит базовый федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 33 Закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Главой 7 Закона N 73-ФЗ регламентированы виды работ по сохранению объекта культурного наследия.

Согласно части 1 статьи 40 названного Закона под сохранением объекта культурного наследия понимаются работы, направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

В силу частей 1 и 4 статьи 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с данным органом. Работы по сохранению объекта культурного наследия, а значит и работы, направленные на обеспечение соблюдения действующих требований пожарной безопасности, проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия и строительные нормы и правила применяются при проведении таких работ только в случаях, не противоречащих интересам сохранения указанного объекта.

Статьей 46 Закона N 73-ФЗ установлено, что физические и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с данным законом.

Таким образом, системное толкование приведенных выше норм Закона N 73-ФЗ позволяет сделать следующие выводы.

1. Владелец объекта культурного наследия (памятника истории и культуры), в том числе здания, обязан использовать его таким образом, чтобы не причинять вред этому объекту, в том числе не изменять его внешний облик.

2. Владельцу памятника истории и культуры запрещается проектирование и проведение строительных и иных работ на территории памятника, за исключением работ по сохранению этого памятника. По смыслу данной нормы владелец соответствующего объекта не вправе проводить в пределах его территории (здания, помещений) никакие строительные, ремонтные и иные работы, необходимые, в том числе в целях обеспечения требований пожарной безопасности. Какого-либо исключения из указанного общего запрета в части возможности проведения на объекте культурного наследия работ, направленных на обеспечение требований пожарной безопасности, Закон N 73-ФЗ не предусматривает.

3. Владелец памятника истории и культуры обязан согласовывать проведение на территории данного памятника работ по сохранению памятника, включающих, в том числе работы по обеспечению соблюдения на объекте современных требований пожарной безопасности, с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и получать от него разрешение на проведение указанных работ.

4. При проведении на территории памятника истории и культуры работ по его сохранению, включающих в том числе, работы по приведению системы обеспечения пожарной безопасности на объекте культурного наследия в соответствие с современными, действующими требованиями, его владелец вправе применять строительные нормы и правила (СНиП) только в случаях, не противоречащих интересам сохранения данного памятника.

С учетом изложенного, исполнение владельцем памятника истории и культуры выданного ему органом государственного пожарного надзора предписания об устранении нарушений современных, действующих требований пожарной безопасности, обнаруженных указанным органом на территории данного памятника, посредством проведения соответствующих строительных и иных работ возможно только при условии соблюдения им перечисленных выше положений Закона N 73-ФЗ. В этой связи, выдавая Учреждению оспариваемое предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97* и СП 1.13130.2009, одним из способов исполнения которого является проведение необходимых работ в здании памятника истории и культуры, Отдел надзорной деятельности должен был учесть указанные выше требования Закона N 73-ФЗ и возможность их соблюдения в ходе исполнения предписания владельцем названного объекта культурного наследия. В частности, до выдачи указанного предписания Отделу надзорной деятельности следовало совместно с компетентным органом охраны объектов культурного наследия установить наличие возможности выполнения на объекте культурного наследия, эксплуатируемом Учреждением, работ, направленных на обеспечение соблюдения требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97* и СП 1.13130.2009, без нарушения при этом названных выше норм Закона N 73-ФЗ, имеющих в данном случае приоритет перед нормами законодательства о пожарной безопасности. Однако, ответчиком в нарушение указанных выше норм Закона N 73-ФЗ, регулирующих специальные правоотношения в сфере использования и охраны объектов культурного наследия, этого сделано не было.

Вместе с тем в материалы дела представлено письмо Департамента культуры Кировской области от 16.04.2014 (т. 1, л.д. 132), в котором приведены доводы о том, что выполнение требований оспариваемого предписания приведет к изменению как внутреннего, так и внешнего исторического облика объекта культурного наследия. Доказательств обратного Отделом надзорной деятельности не представлено.

В этой связи выданное заявителю предписание, возможность законного исполнения которого в отношении объекта культурного наследия предварительно не определена, не отвечает требованию реальной исполнимости предписания способами, не противоречащими закону.

Кроме того СНиП 21-01-97* не предусматривалось распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. И даже в этом случае соответствующие требования СНиП 21-01-97* по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения" подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Довод апелляционной жалобы об изменении функционального назначения объекта на существо дела не влияет, так как СНиП 21-01-97* в силу пункт 8.5 СНиП 10-01-94, действовавшего до 01.10.2003, на который имеется ссылка в пункте 1.7* СНиП 21-01-97*, и в этом случае не подлежат применению к зданию, построенному в 1901-1903 годах вплоть до его капитального ремонта и реконструкции. Согласно материалам дела реконструкция и капитальный ремонт здания не проводились, обязанность по их проведению может быть возложена лишь на собственника здания.

В отношении выявленных Отделом надзорной деятельности нарушений СП 1.13130.2009 на проверяемом объекте суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить следующее. СП 1.13130.2009 введен в действие с 01.05.2009 и приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 01.06.2019 N 2079 включен перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее- Закон N 384-ФЗ), определяющего, в том числе минимально необходимые требования в области пожарной безопасности зданий и сооружений (ч. 6 ст. 3, ст. 8). СП 1.13130.2009 в силу ч. 2 ст. 5 Закона N 384-ФЗ приняты на основе и во исполнение данного закона и подлежит применению в соответствии с предусмотренными им требованиями.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 42 Закона N 384-ФЗ требования к зданиям и сооружениям, а также к связанным со зданиями и сооружениями процессам эксплуатации, в том числе в области обеспечения пожарной безопасности, установленные данным законом, не применяются в отношении зданий и сооружений, введенных в эксплуатацию до вступления в силу таких требований, вплоть до реконструкции или капитального ремонта здания или сооружения.

Таким образом, СП 1.13130.2009, введенный в действие с 01.05.2009 не подлежат применению в отношении эксплуатируемого Обществом здания 1903 года постройки вплоть до проведения его реконструкции или капитального ремонта после введения в действие указанных СП.

Доводы Отдела надзорной деятельности о возможности исполнения оспариваемого предписания посредством иных способов, в частности путем расчета пожарного риска, разработки специальных технических условий, исключения параметров при которых непосредственно возникают нарушения требований пожарной безопасности, выполнения компенсирующих мероприятий, также не могут быть приняты во внимание, поскольку не обоснованы соответствующими доказательствами и не подтверждают исполнимость предписания. Кроме того из содержания предписания однозначно следует, что нарушение требований пожарной безопасности заключается в отсутствии второго эвакуационного выхода со второго этажа здания и дверей с устройствами для самозакрывания и уплотнений в притворах на лестничной клетке 1 и 2 этажей в месте соединения с поэтажными коридорами, что предполагает необходимость их устройства. Обязанность совершения Учреждением иных действий, не связанных с устройством указанных элементов здания из предписания не вытекает.

В этой связи суд первой инстанции на основании ч. 2 ст. 201 АПК РФ обоснованно удовлетворил заявленные ТУ Росимущества требования, поскольку предписание от 26.03.2014 N 60/1/1не соответствует приведенным выше положениям нормативных правовых актов и возлагает на заявителя не предусмотренные Законом обязанности.

Доводы, приведенные ответчиком в апелляционной жалобе, не опровергают обстоятельств, установленных арбитражным судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права и, соответственно не влияют на законность принятого судом решения.

В силу изложенного решение Арбитражного суда Кировской области от 02.10.2014 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации административный орган освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 02.10.2014 по делу N А28-7321/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности города Кирова Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Буторина Г.Г. Ившина