Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 февраля 2015 г. N 16АП-4974/14

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 апреля 2015 г. N Ф08-2222/15 настоящее постановление изменено

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Ессентуки

9 февраля 2015 г.

Дело N А63-1280/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 02 февраля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 февраля 2015 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Цигельникова И.А.,

судей: Афанасьевой Л.В., Параскевовой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шрамко А.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 10.10.2014 по делу N А63-1280/2014 (судья Борозинец А.М.) по заявлению индивидуального предпринимателя Савостина Николая Николаевича (г. Светлоград, ОГРНИП 304264335900147, ИНН 261700123420) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (г. Ставрополь, ОГРН 1022601989508, ИНН 2634003887), третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: УФМС по Ставропольскому краю, ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России, ООО "Стандарт-СШ", г. Ставрополь, ИП Первищова О.Н., ИП Скобелев Д. К., о признании незаконным и отмене решения от 05.12.2013 по делу N 55 и предписания от 05.12.2013 N 54,

при участии в судебном заседании:

от индивидуального предпринимателя Савостина Н.Н. - лично Савостин Н.Н.;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - представитель Гритчин И.Н. по доверенности от 12.01.2015 N 03/54;

от ИП Первищовой О.Н. - представитель Мурзабеков М.Р. по доверенности от 20.06.2014,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Савостин Николай Николаевич (далее - Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - Управление) о признании незаконными и отмене решения от 05.12.2013 по делу N 55 и предписания от 05.12.2013 по делу N 54.

Решением суда от 10.10.2014 требования Предпринимателя удовлетворены, признаны незаконными и отменены оспариваемые постановление и предписание Управления.

Не согласившись с решением суда, Управление обжаловало его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе Управление просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований Предпринимателя.

В отзыве на апелляционную жалобу Предприниматель просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы Управления.

ФГУП "ПВС" ФМС России в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу Управления - без удовлетворения. Просит рассмотреть дело в отсутствие своего представителя.

ИП Первишова О.Н. в отзыве на апелляционную жалобу поддерживает позицию Управления.

От ООО "Стандарт-СШ" поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

В судебном заседании представитель Управления поддержали позицию, изложенную в апелляционной жалобе, просит суд решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Представитель ИП Первишовой О.Н. поддержал позицию представителя Управления и позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу.

Предприниматель в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Представители ФГУП "ПВС" ФМС России, ООО "Стандарт-СШ" в судебное заседание не явились.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие не явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав правовые позиции представителей сторон, апелляционный суд считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Из материалов дела следует, что в адрес Управления поступило обращение от ИП Первишовой О.Н. от 16.05.2013, с жалобой на нарушение антимонопольного законодательства при осуществлении согласованных действий Предпринимателем и Отделом Управления Федеральной миграционной службы в Шпаковском районе.

Из Прокуратуры Ставропольского края 26.06.2013 в адрес Управления поступило коллективное заявление от ООО "Стандарт-СШ", ИП Скоболева Д.К., ИП Лукиной М.Г. и ИП Первишовой О.Н. о нарушении законодательства при осуществлении деятельности Предпринимателем в рамках договора на представительство ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России.

Управлением по факту поступивших обращений проведена проверка, в ходе которой в адрес Предпринимателя, Федеральной миграционной службы России, УФМС по Ставропольскому краю, ОУФМС в Шпаковском районе Ставропольского края и ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России направлены с целью получения соответствующей информации.

На основании поступившей информации и документов Управлением установлено следующее.

Между ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России (принципал) и Предпринимателем (агент) заключен агентский договор от 28.02.2013 N 54-АД/26, согласно которому агент обязуется совершать от имени и за счет принципала юридические и иные действия, указанные в Приложении N 3 (наименование услуги и тариф), а принципал обязуется выплачивать агенту вознаграждение в соответствии с условиями договора.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 17.12.2013 по делу N А63-10895/2013 названный агентский договор от 28.02.2013 N 54-АД/26 признан незаключенным.

22.04.2013 между Улановым Г.Н. и Предпринимателем заключен договор аренды нежилого помещения общей площадью 50,3 кв.м, расположенного по адресу: г. Михайловск, ул. Гагарина, 364. Срок договора - с 22.04.2013 по 20.04.2014.

Указанный договор расторгнут 31.07.2013 в соответствии с дополнительным соглашением N 1 (т.2, л.д. 228- 233).

30.05.2013 между ФГУП "Паспортно-визовый сервис" и Предпринимателем заключен договор безвозмездного пользования помещением N 247/Д/99, согласно которому Предприниматель, выступая "ссудодателем", передал в безвозмездное пользование ФГУП "Паспортно-визовый сервис", "ссудополучателю", часть в нежилом помещении общей площадью 34,1 кв. м, расположенном по адресу: г. Михайловск, ул. Гагарина, 364.

Указанный договор расторгнут 30.07.2013.

31.05.2013 ФГУП "Паспортно-визовый сервис" и УФМС по Ставропольскому краю заключен договор безвозмездного пользования частью нежилого помещения N 248 -Д/26 - 329 ФМ общей площадью 34,1 кв. м, расположенного по адресу: г. Михайловск, ул. Гагарина, 364. Срок договора с 31.05.2013 по 20.04.2014.

Указанный договор расторгнут по распоряжению Федеральной миграционной службы России от 11.07.2013 ЗКр-1\4-218 (т.2, л.д.,69-72), по Акту приема-передачи "части в нежилом помещении" от 21.07.2013 (т. 1,л.д. 145) и на основании уведомления "об отказе от договора безвозмездного пользования" от 23.07.2013.

06.08.2013 по результатам рассмотрения обращений приказом заместителя Управления N 846 в отношении Предпринимателя, ФГУП "Паспортно-визовый сервис" и Управления Федеральной миграционной службы по Ставропольскому краю возбуждено дело N 55 по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N135-ФЗ).

05.12.2013 Управлением принято решение по делу N 55, согласно которому Управление Федеральной миграционной службы по Ставропольскому краю, ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России и Предприниматель признаны нарушившими пункт 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ.

По мнению Управления, нарушение выразилось в размещении в одном помещении структурных подразделений Управления Федеральной миграционной службы по Ставропольскому краю в помещениях, принадлежащих ФГУГ "Паспортно-визовый сервис" ФМС России и Предпринимателю. ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России и Предприниматель признаны нарушившими часть 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ. Нарушение выразилось в заключении агентского договора от 28.02.2013 N 54-АД/26 между ФГУП "Паспортно-визовые сервис" ФМС России и Предпринимателем.

ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России и Предпринимателю выдано предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства: в течение одного месяца со дня получения решения принять меры по расторжению агентского договора от 28.02.2013 N 54-АД/26, заключенного между ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России и Предпринимателем.

Не согласившись с постановлением и предписанием Управления, Предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования Предпринимателя, исходил из того, что выводы, изложенные в оспариваемом решении Управления по делу N 55, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, основаны на недопустимых доказательствах, добыты с грубыми нарушениями процессуальных норм, без проведения всестороннего, объективного расследования и беспристрастной оценки имеющихся доказательств.

Из текста решения по делу N 55 усматривается, что для целей объективного и всестороннего рассмотрения заявлений предпринимателей Скобелева Д.К., Лукиной М.Г. и юридического лица ООО "Стандарт СШ" в адрес Предпринимателя, Федеральной миграционной службы России, УФМС по Ставропольскому краю, ОУФМС в Шпаковском районе Ставропольского края и ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России направлены запросы с целью получения соответствующей информации.

Управление, определяя цели - объективного и всестороннего исследования обстоятельств, изложенных в обращениях заявителей (Скобелева Д.К., Лукиной М.Г., ООО "Стандарт СШ"), определил ненадлежащие средства для их достижения (направление запросов и получение ответов).

Из текста обращений усматривается, что Предпринимателем, Федеральной миграционной службой России, УФМС по Ставропольскому краю, ОУФМС в Шпаковском районе Ставропольского края и ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России создана группа, объединенная рядом заключенных соглашений либо действующая совместно, результатом действий которой является угроза или ограничение конкуренции.

Таким образом, Управление должно предполагать, что ответы на запросы не будут представлять объективной информации, а полученная информация не будет отвечать требованиям объективности и всесторонности.

По мнению суда первой инстанции, для достижения поставленных целей Управлению необходимо провести внеплановую проверку деятельности указанных лиц.

При возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства Управлением не назначено и не проведено расследование.

Ограничившись полученными ответами на запросы и копиями договоров об аренде помещений в доме по адресу г. Михайловск, ул. Гагарина, 364, представленными участниками этих сделок, Управление на их основе делает вывод о наличии в действиях ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России и Предпринимателя нарушений требований части 1 статьи 11 и пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ.

Выводы Управления не подтверждаются доказательствами по делу.

Согласно заявлению УФМС по Ставропольскому краю от 21.08.2013 N 2\9010 каких-либо договорных и иных отношений, в том числе об информационном обмене с ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России и другими коммерческими организациями, чья деятельность связана с оказанием услуг населению по заполнению бланочной продукции, не имеется.

Договор безвозмездного пользования помещением от 31.05.2013 N 248-Д\26-329ФМ расторгнут, и помещения освобождены 23.07.2013, то есть до возбуждения дела ФМС России расторгло договор аренды помещений арендуемых у ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что Управление не исследовало документы, полученные по результатам запросов, не оценило их, не произвело процессуальных действий в соответствии с поставленными целями объективности и всесторонности, не произвело осмотр помещений и документов с целью установления фактов осуществления размещения и выполнения дактилоскопирования граждан должностными лицами УФМС по Ставропольскому краю.

Вывод Управления о том, что в одном помещении находились одновременно Предприниматель ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России и УФМС по Ставропольскому краю не нашел своего подтверждения.

Согласно договору N 248-Д\26-329ФМ и плану помещений 1 этажа здания по ул. Гагарина, 364 (т.2, л.д.54,59) с правой стороны первого этажа находились помещения, занимаемые ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России, общей площадью 34,1 кв. м, они имеют отдельный вход через лестничную клетку, с правой стороны фасада здания. Помещения, занимаемые Предпринимателем, имеют отдельный вход с левой стороны фасада здания.

Указанные доказательства находились в распоряжении Управления в материалах дела N 55 с 22.08.2013, что подтверждается оттиском входящего штампа N 8802 и датой принятия документов сотрудником Управления.

Выявленные противоречия не исследовались Управлением и им не дана соответствующая оценка. Управление не произвело процессуальных действий для получения доказательств объективно подтверждающих указанные выше выводы.

Таким образом, выводы Управления о том, что Предприниматель, ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России и УФМС по Ставропольскому краю находились либо могли находиться в одних помещениях и могли обмениваться информацией, отсекать любые предложения других субъектов рынка, представляя преимущество Предпринимателю, создавая дискриминационные условия для иных субъектов рынка, являются необоснованными и не соответствующими фактическим обстоятельствам дела.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что Управление, признавая Предпринимателя, ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России и УФМС по Ставропольскому краю нарушившими часть 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, исходило из самого факта заключения договоров аренды помещений и агентского договора, называя действия по исполнению обязательств по этим договорам "согласованными действиями", при отсутствии фактов ограничения конкуренции и не исследовав сами термины "договор - соглашение", "согласие - согласованные действия".

Вместе с тем исходя из толкования подпунктов 14 и 18 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, из фактического содержания данных норм права не следует, что "согласование" и "соглашение" являются идентичными понятиями. Под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме. При осуществлении согласованных действий (закон ограничивает действия только экономической деятельностью) и только действий результатом которых будет исключительно ограничение конкуренции. Соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

По смыслу приведенной нормы для квалификации действий как не соответствующих статье 16 Закона N 135-ФЗ антимонопольному органу необходимо установить, что в действиях лиц имеется соглашение или согласованные действия, которые повлекли наступление (либо возможность наступления) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции вследствие этого соглашения или согласованных действий. Действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции и наличие причинной связи между определенными соглашением и (или) согласованными действиями и такими последствиями имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Из содержания агентского договора от 28.02.2013 N 54-АД26 не усматривается, что он принимался с участием УФМС России по Ставропольскому краю, не усматривается, что его участники используют возможности УФМС по Ставропольскому краю, не усматривается, что УФМС по Ставропольскому краю координирует деятельность сторон по договору.

Кроме того, договор аренды помещений от 31.05.2013 N 248-д26-329ФМ заключался без участия Предпринимателя.

Таким образом, отсутствуют основания для выводов о том, что УФМС по Ставропольскому краю своими действиями создает преимущества (в любом виде отсекая конкурентов, создание дискриминационных условий, ограничении равного доступа) Предпринимателю непосредственно либо опосредовано через ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России.

В нарушение пункта 2 части 3 ст. 41 и пункта 3 части 4 ст. 45 Закона N 135-ФЗ выводы Управления носят противоречивый характер и основаны на положениях Агентского договора, признанного судом незаключенным.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о недоказанности Управлением обстоятельств достижения соглашения и согласованных действий между ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России, УФМС по Ставропольскому краю и Предпринимателем, которые могли повлечь (создали угрозу) или повлекли ограничение конкуренции на рынке оказания услуг в сфере миграции.

Таким образом, решение Управления от 05.12.2013 по делу N 55 о признании Предпринимателя, ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России и УФМС по Ставропольскому краю нарушившими часть 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, о признании Предпринимателя и ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ФМС России нарушившими часть 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ и выданное на его основе предписание от 05.12.2014 N 54 о расторжении агентского договора от 28.02.2013 N 54-АД/26 правомерно признаны судом первой инстанции незаконными и подлежащими отмене.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции не рассматривался, поскольку в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 10.10.2014 по делу N А63-1280/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.А. Цигельников

Судьи

Л.В. Афанасьева С.А. Параскевова