Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 февраля 2015 г. N 20АП-7471/14

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 21 мая 2015 г. N Ф10-1322/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

18 февраля 2015 г.

Дело N А09-8542/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 12.02.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 18.02.2015.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Федина К.А., судей Еремичевой Н.В. и Заикиной Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., при участии от заявителя - муниципального учреждения Глинищевская сельская администрация Брянского района Брянской области (Брянская область, с. Глинищево, ОГРН 1053233056535, ИНН 3245002346) - Федорова М.В. (доверенность от 06.08.2014), в отсутствие заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Брянской области (г. Брянск, ОГРН1023202746819, ИНН 3234034811), извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, рассмотрев апелляционную жалобу муниципального учреждения Глинищевская сельская администрация Брянского района Брянской области на решение Арбитражного суда Брянской области от 21.10.2014 по делу N А09-8542/2014 (судья Красильникова В.В.), установил следующее.

Муниципальное учреждение Глинищевская сельская администрация Брянского района Брянской области (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Брянской области (далее - ответчик, Брянское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительным решения по делу N 54 от 28.05.2014.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 21.10.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, администрация обратилась в Двадцатый арбитражный апелляционной с жалобой, в которой просит его отменить и принять новый судебный акт удовлетворении заявленных требований.

В обоснование жалобы администрация указывает, что им не было известно о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: Брянская область, Брянский район, с. Глинищево, ул. Садовая, д. 34.

Собственниками многоквартирного дома избран способ управления многоквартирным домом и с выбранной управляющей компанией заключен соответствующий договор, следовательно у администрации отсутствовали основания для проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления этими многоквартирным домом, что исключает вменение заявителю нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

В отзыве на апелляционную жалобу антимонопольный орган, опровергая доводы жалобы, считает, что судом первой инстанции сделаны правильные выводы, и просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать по основаниям, приведенным в отзыве.

Представители Брянского УФАС России в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что неявка представителей указанного лица не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы по имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, заслушав пояснения представителя администрации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд полагает, что оспариваемый судебный акт подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, дело о нарушении антимонопольного законодательства N 54 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции возбуждено антимонопольным органом в отношении Глинищевская сельская администрация Брянского района Брянской области на основании проверки.

В ходе рассмотрения данного дела комиссией УФАС установлено, что разрешением на ввод объекта в эксплуатацию N RU32502000-60, выданным администрацией Брянского района застройщику ЗАО "Брянскагропромстрой", жилой дом, расположенный по адресу: Брянская область, Брянский район, с. Глинищево, ул. Садовая, д. 34, введен в эксплуатацию 27.12.2012.

27.02.2013 собственниками помещений в названном многоквартирном доме в качестве способа управления домом на общем собрании выбрана управляющая организация ООО УК "УправДом" (протокол N 1 от 27.02.2013).

По данным, представленным в адрес Брянского УФАС России, конкурс по отбору управляющей организации для управления вышеуказанным домом не проводился.

Неисполнение органом местного самоуправления обязанности по проведению открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления данным домом послужило основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

28.05.2014 комиссия Брянского УФАС России по итогам рассмотрения материалов дела N 54 приняла решение, в соответствии с которым Глинищевская сельская администрация была признана нарушившая часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части бездействия в виде непроведения открытого конкурса по выбору управляющей организации по управлению многоквартирным домом. При этом отклонены доводы о реализации принятого 27.02.2013 собственниками помещений в многоквартирном доме решения о выборе ООО УК "УправДом" управляющей организацией вследствие фактического управления многоквартирным домом.

Не согласившись с принятым решением, администрация обратилась в суд с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции согласился с позицией антимонопольного органа, признал оспариваемое решение УФАС законным и обоснованным, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемого акта, решения, совершения действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В части 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В соответствии со статьей 16 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе организация содержания жилищного фонда (пункт 6 части 1).

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10.08.2009 N ГКПИ09-830 абзац 1 пункта 39 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 N 75 признан недействующим в части, позволяющей не проводить конкурс по отбору управляющей организации в случае, если до его проведения собственники помещений в многоквартирном доме выбрали способ управления этим домом, но не реализовали принятое решение о выборе способа управления многоквартирным домом.

Таким образом, открытый конкурс по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом не должен проводиться только при условии, что в течение года до дня его проведения собственники помещений в многоквартирном доме не только приняли, но и реализовали свое решение о выборе способа управления своим домом.

В соответствии с позицией, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из текста приведенного разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе.

Для соответствующей квалификации действий как нарушение антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и совершенными действиями и такими последствиями. Установленный частью 1 статьи 15 Закона запрет адресован органом, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Кроме того, для такой квалификации необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативным положениям и совершенные действия, которые приводят или могут привести к обозначенным последствиям для определенного товарного рынка (ввиду понятий, закрепленных в пунктах 1, 3, 4 и 7 статьи 4 Закона).

Согласно части 1 статьи 15 Закона о конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1 - 7 данной нормы и не является закрытым.

При этом запрет касается актов, влекущих неблагоприятные последствия не для конкретных хозяйствующих субъектов, а для конкуренции в целом.

Таким образом, в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приведенного правила доказывания действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежит доказыванию антимонопольным органом.

В связи с этим констатация тех или иных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона.

При этом следует учитывать то, что недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции.

Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.

Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Согласно статьи 44 и части 1 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) органом управления многоквартирным домом является общее собрание собственником помещений в многоквартирном доме, к компетенции которого помимо прочего относится выбор способа управления многоквартирным домом и выбор управляющей организации.

Решение о выборе способа управления принимается большинством голосов присутствующих на общем собрании домовладельцев или их представителей и оформляется протоколом (статья 46 ЖК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 161 ЖК РФ управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.

В силу части 2 статьи 161 ЖК РФ собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом:

1) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме, количество квартир в котором составляет не более чем шестнадцать;

2) управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;

3) управление управляющей организацией

Способ управления многоквартирным домом выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть выбран и изменен в любое время на основании его решения. Решение общего собрания о выборе способа управления является обязательным для всех собственников помещений в многоквартирном доме (часть 3 статьи 161 ЖК РФ).

Частью 9 статьи 161 ЖК РФ предусмотрено, что многоквартирный дом может управляться только одной управляющей организацией.

В соответствии с частью 4 статьи 161 ЖК РФ орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано. Открытый конкурс проводится также в случае, если до окончания срока действия договора управления многоквартирным домом, заключенного по результатам открытого конкурса, не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано. Правила проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 N 75.

В соответствии с пунктом 3 указанных Правил конкурс проводится, если:

1) собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом, в том числе в следующих случаях: собственниками помещений в многоквартирном доме общее собрание по вопросу выбора способа управления многоквартирным домом не проводилось или решение о выборе способа управления многоквартирным домом не было принято; по истечении двух месяцев после вступления в законную силу решения суда о признании несостоявшимся общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме по вопросу выбора способа управления многоквартирным домом повторное общее собрание не проводилось или решение о выборе способа управления многоквартирным домом не было принято;

2) принятое собственниками помещений в многоквартирном доме решение о выборе способа управления домом не реализовано, в том числе в следующих случаях: большинство собственников помещений в многоквартирном доме не заключили договоры, предусмотренные статьей 164 Кодекса; собственники помещений в многоквартирном доме не направили в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти документы, необходимые для государственной регистрации товарищества собственников жилья либо жилищного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива; не заключены договоры управления многоквартирным домом, предусмотренные статьей 162 Кодекса;

3) до окончания срока действия договора управления многоквартирным домом, заключенного по результатам конкурса, не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано.

В силу части 1 статьи 162 ЖК РФ договор управления многоквартирным домом заключается с управляющей организацией, которой предоставлена лицензия на осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, в письменной форме или в электронной форме с использованием системы путем составления одного документа, подписанного сторонами. При выборе управляющей организации общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме с каждым собственником помещения в таком доме заключается договор управления на условиях, указанных в решении данного общего собрания. При этом собственники помещений в данном доме, обладающие более чем пятьюдесятью процентами голосов от общего числа голосов собственников помещений в данном доме, выступают в качестве одной стороны заключаемого договора.

Из материалов дела усматривается, что собственники многоквартирного дома N 34 по ул. Садовая с. Глинищево на общем собрании, состоявшимся 27.02.2013, выбрали способ управления домом - управление управляющей организацией (ООО УК "УправДом").

Воля собственников помещений многоквартирного дома в силу части 4 статьи 161 ЖК РФ применительно к рассматриваемому случаю должна определяться в приоритетном порядке, и только в случае неиспользования ими права выбора способа управления домом допускается проведение открытого конкурса по отбору управляющей организации в установленном законом порядке.

В силу части 5 статьи 46 ЖК РФ решение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, принятое в установленном Кодексом порядке по вопросам, отнесенным к компетенции такого собрания, является обязательным для всех собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе для тех собственников, которые не участвовали в голосовании. Согласно части 6 статьи 46 ЖК РФ собственник помещения в многоквартирном доме вправе обжаловать в суд решение, принятое общим собранием собственников помещений в данном доме с нарушением требований Кодекса, в случае, если он не принимал участия в этом собрании или голосовал против принятия такого решения и если таким решением нарушены его права и законные интересы. Заявление может быть подано в суд в течение шести месяцев со дня, когда собственник узнал или должен был узнать о принятом решении.

Решение общего собрания на дату рассмотрения спора никто из собственников жилых помещений в установленном порядке не оспорил, оно фактически реализовано. Доказательств обратного в материалы дела не представлено, равно как и доказательств неправомерности принятия решения общим собранием собственников помещений.

Кроме того, способ управления многоквартирным домом мог быть изменен собственниками помещений в любое время на основании его решения.

Компетенция органов местного самоуправления в области жилищных отношений установлена в части 1 статьи 14 ЖК РФ, в соответствии с которой обязанности Глянищевской сельской администрации как структурного подразделения администрации муниципального образования Брянского района не входит проверка сведений, содержащихся в протоколах общих собраний собственников в многоквартирных домах.

Установление для органов местного самоуправления каких-либо прав и обязанностей по контролю за реализацией другими собственниками прав по управлению жилым домом законодательство не допускает.

Принимая во внимание обстоятельства данного конкретного дела, учитывая выбор собственниками жилых помещений многоквартирного дома способа управления домом и управляющей компании, оформленной протоколом N 1 от 27.02.2013, который не был оспорен в судебном порядке никем из заинтересованных лиц, заключение договора управления многоквартирным домом выбранной собственниками управляющей компанией (ООО УК "УправДом") с некоторыми собственниками помещений до рассмотрения дела комиссией УФАС, а также то, что на сегодняшний день договор управления подписан с более чем 50% собственников помещений, следует признать, что управляющая компания собственников помещений была выбрана и приступила к исполнению обязанностей по управлению многоквартирным домом.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что не любое нарушение жилищного законодательства с неизбежностью свидетельствует о нарушении Закона о защите конкуренции.

Действительно, в силу положений статьи 15 Закона о защите конкуренции не требуется установление фактов недопущения, ограничения, устранения конкуренции, а достаточно подтверждения возможности их наступления.

При этом в соответствии с вышеприведенным разъяснениям, изложенным в абзаце 2 пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 именно антимонопольным органом должно быть доказано, что акты, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Формальное указание в решение УФАС, что бездействие администрации могло привести к ограничению конкуренции на товарном рынке услуг по управлению многоквартирным домом, сделано без учета того обстоятельства, что ООО УК "УправДом" оказывало услуги по управлению спорным многоквартирным домом в рамках принятого собственниками решения общего собрания, обязательного для всех собственников помещений и на основании заключенного с некоторыми собственниками договора управления.

При таких обстоятельствах антимонопольный орган не доказал, какое влияние на конкуренцию могло оказать не проведение конкурса в рассматриваемых условиях.

Антимонопольный орган не учел, каким образом при таком подходе могут быть гарантированы права лиц, подписавших договор управления с ООО УК "УправДом" в рамках принятого на собрании обязательного для всех собственников решения о выборе управляющей компании.

Способ управления многоквартирным домом выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть выбран и изменен в любое время на основании его решения. Решение общего собрания о выборе способа управления является обязательным для всех собственников помещений в многоквартирном доме (часть 3 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации).

В части 9 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что многоквартирный дом может управляться только одной управляющей организацией.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что решение собственников помещений многоквартирного дома, расположенного по адресу: Брянская область, Брянский район, с. Глинищево, ул. Садовая, д. 34, о выборе способа управления и управляющей компании были оспорены либо оспариваются иными заинтересованными лицами, имеющими право на обжалование этих решений.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что управление не доказало наличие в рассматриваемом случае правовых оснований для признания бездействия Глинищевской сельской администрации, выразившееся в непроведении обязательного открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления вновь возведенным многоквартирным домом, расположенным по адресу: Брянская область, Брянский район, с. Глинищево, ул. Садовая, д. 34, введенным в эксплуатацию 27.12.2012, нарушающим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Возложение обязанности на Глинищевскую сельскую администрацию по проведению открытого конкурса по отбору управляющей организации по управлению многоквартирным домом является неверным, поскольку при наличии уже реализованного собственниками помещений права о выборе способа управления многоквартирным домом Глинищевская сельская администрация не имеет юридических оснований для проведения конкурса.

С учетом изложенного у суда первой инстанции не было достаточных правовых оснований для признания решения управления законным.

Таким образом, апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, а решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации если оспариваемый ненормативный акт государственного органа не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного акта недействительным.

В связи с чем суд апелляционной инстанции полагает требования Глинищевской сельской администрации удовлетворить, признать недействительным решение Брянского УФАС России N 54 от 28.05.2014 о признании бездействия Глинищевской сельской администрации, выразившееся в непроведении обязательного открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления вновь возведенным многоквартирным домом, расположенным по адресу: Брянская область, Брянский район, с. Глинищево, ул. Садовая, д. 34, введенным в эксплуатацию 27.12.2012, нарушающим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 21.10.2014 по делу N А09-8542/2014 отменить.

Признать незаконным решение Брянского УФАС России N 54 от 28.05.2014 о признании бездействия МУ Глинищевской сельской администрации, выразившееся в непроведении обязательного открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления вновь возведенным многоквартирным домом, расположенным по адресу: Брянская область, Брянский район, с. Глинищево, ул. Садовая, д. 34, введенным в эксплуатацию 27.12.2012, нарушающим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135 - ФЗ "О защите конкуренции".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме посредством направления кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

К.А. Федин

Судьи

Н.В. Заикина Н.В. Еремичева