Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2015 г. N 10АП-16660/14

г. Москва

26 февраля 2015 г.

Дело N А41-40711/14

Резолютивная часть постановления объявлена 24 февраля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 февраля 2015 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Немчиновой М.А.,

судей Игнахиной М.В., Шевченко Е.Е.,

при ведении протокола судебного заседания Леоновой И.В.,

при участии в заседании:

от Общества с ограниченной ответственностью "Луховицкий 1" - Севериненко К.В. представитель по доверенности от 30 июня 2014 года, Рахмилович А.В. - представитель по доверенности от 02 сентября 2014 года,

от Администрации Луховицкого муниципального района Московской области - Трубочкина И.Н. представитель по доверенности от 12 января 2015 года N 21, Локтева С.А. представитель по доверенности от 12 января 2015 года N 5,

от Прокуратуры Московской области - Корнилов П.С. (по удостоверению),

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Луховицкого муниципального района Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 18 ноября 2014 года по делу N А41-40711/14, принятое судьей Бирюковым Р.Ш., по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Луховицкий 1" к Администрации Луховицкого муниципального района Московской области об обжаловании действий, третье лицо - Прокуратура Московской области,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью ООО "Луховицкий 1" (далее - ООО "Луховицкий 1", общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением (с учетом уточнения, принятого судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) к Администрации Луховицкого муниципального района Московской области (далее - администрация) со следующими требованиями:

- признать незаконными действия Администрации Луховицкого муниципального района Московской области по проведению в период с 06 мая по 20 июня 2014 года плановой выездной проверки целевого использования земельных участков ООО "Луховицкий 1";

- признать недействительными и отменить результаты плановой выездной проверки, проведенной на основании распоряжения Администрации Луховицкого муниципального района Московской области о проведении плановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя от 17 июня 2014 года N 5 в период с 27 июня 2014 года по 30 июня 2014 года, содержащиеся в Акте проверки Администрацией Луховицкого муниципального района Московской области юридического лица, индивидуального предпринимателя от 30 июня 2014 года N 5;

- признать недействительным Акт проверки Администрации Луховицкого муниципального района Московской области от 30 июня 2014 года N 5в отношении юридического лица - ООО "Луховицкий 1".

Решением Арбитражного суда Московской области от 18 ноября 2014 года заявленные требования ООО "Луховицкий 1" удовлетворены частично. Результаты плановой выездной проверки, проведенной на основании распоряжения администрации, содержащиеся в акте проверки администрации от 30 июня 2014 года N 5 признаны недействительными и отменены. Производство по делу в части признания недействительным акта проверки от 30 июня 2014 года N 5 прекращено. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано (л.д. 60 т. 5).

Не согласившись с данным судебным актом, администрация обратилась в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представители администрации поддержали доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просили решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представители общества возражали по доводам апелляционной жалобы, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Прокуратуры Московской области поддержал доводы апелляционной жалобы заявителя, просил решение суда первой инстанции в обжалуемой части отменить, в удовлетворении требований общества отказать в полном объеме.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, обществу на праве собственности принадлежат земельные участки общей площадью 65906346 кв.м., расположенные в границах сельских поселений Газопроводское, Головачевское, Астаповское Луховицкого муниципального района Московской области, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного назначения" (в общей сложности 331 земельный участок).

Администрацией 17 июня 2014 года принято распоряжение о проведении плановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя N 5, в соответствии с которым было назначено проведение плановой выездной проверки надлежащего использования земельных участков, расположенных по адресу: Московская область, Луховицкий район, принадлежащих на праве собственности ООО "Луховицкий 1".

В соответствии с пунктом 5 данного распоряжения проверка проводится в соответствии с пунктом 13 Плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2014 год.

Из пункта 7 Распоряжения следует, что срок проведения проверки составляет 15 рабочих часов, срок начала проведения проверки - 27 июня 2014 года, срок окончания проведения проверки - 30 июня 2014 года.

Администрацией 17 июня 2014 года в адрес общества было направлено уведомление N 086, в котором сообщалось о том, что с 27 июня по 30 июня 2014 года будет проводиться плановая выездная документарная проверка по целевому использованию земельных участков, находящихся в собственности ООО "Луховицкий 1" и расположенных на территории Луховицкого района.

По результатам проверки администрацией был составлен акт проверки от 30 июня 2014 года N 5, из которого следует, что 27 июня 2014 года с 09 час. 00 мин. до 16 час. 00 мин., 30 июня 2014 года с 09 час. 00 мин. до 17 час. 00 мин. была проведена плановая выездная проверка ООО "Луховицкий-1", в результате которой были выявлены нарушения земельного законодательства при использовании земельных участков, а именно: установлено, что земельные участки не обрабатываются, покрыты плотной травяной растительностью естественного происхождения, с остатками травостоя прошлых лет (высохшая трава), следы агротехнической обработки почвы, других мелиоративных, фитосанитарных, противоорозийных и иных, предусмотренных законодательством мероприятий, отсутствуют.

При этом, из акта проверки следует, что материалы осмотра являются приложением к настоящему акту проверки, земельные участки осматривались в светлое время суток, осмотр проводился в границах земельных участков, принадлежащих ООО "Луховицкий 1".

На основании проверки в акте проверки содержатся выводы о том, что на земельных участках не производятся работы по обработке почвы, а общество не использует указанные земельные участки по целевому назначению для ведения сельскохозяйственного производства.

Материалы проверки были направлены в Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области.

Управлением Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области 10 июля 2014 года было отказано в возбуждении дела об административном правонарушении.

Общество полагая, что при проведении проверки администрацией были нарушены требования действующего законодательства, обратилось в суд с вышеуказанными требованиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемых решений и действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решения и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Проводимые в соответствии с положениями Федерального закона N 294-ФЗ проверки делятся на плановые и внеплановые.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

В силу части 11 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года (часть 2).

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (часть 3).

Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня окончания проведения последней плановой проверки юридического лица (пункт 2 части 8).

Согласно части 12 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

В силу части 2 статьи 12 Федерального закона N 294-ФЗ выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 12 Федерального закона N 294-ФЗ выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:

1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Частью 1 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора). Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в соответствующем распоряжении или приказе.

В силу части 1 статьи 16 Федерального закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.

Согласно пункту 3 статьи 18 Федерального закона N 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны: проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением.

В соответствии с частью 3 статьи 16 Федерального закона N 294-ФЗ к акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Согласно статье 15 Федерального закона N 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Как следует из материалов дела, распоряжение от 17 июня 2014 года N 5 о проведении плановой выездной проверки юридического лица ООО "Луховицкий" с целью проверки соблюдения требований земельного законодательства было принято 17 июня 2014 года. Сроки плановой выездной проверки установлены с 27 июня 2014 года по 30 июня 2014 года.

Вместе с тем, из акта проверки Администрацией Луховицкого муниципального района Московской области юридического лица, индивидуального предпринимателя от 30 июня 2014 года N 5 следует, что осмотр земельных участков, принадлежащих на праве собственности заявителю, в рамках данной проверки проводился до издания распоряжения о проведении плановой выездной проверки в период с 06 мая 2014 года по 20 июня 2014 года, что подтверждается Актами обследования земельных участков, которые являются неотъемлемой частью Акта проверки.

Фактически осмотр территории проводился вне рамок проверки, без извещения ООО "Луховицкий 1" и без участия представителя юридического лица, в отношении которого осуществлялась в дальнейшем проверка, а в период проверки с 27 июня 2014 года по 30 июня 2014 года никакой выездной проверки не осуществлялось.

Доказательств обратного администрацией в материалы дела не представлено.

В силу части 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Согласно части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных:

- частью 12 статьи 9 и частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона;

-частью 2 статьи 13 настоящего Федерального закона (в части нарушения сроков и времени проведения плановых выездных проверок в отношении субъектов малого предпринимательства);

- частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля).

Принимая во внимание, что в основу результатов проверки, проведенной в период с 27 июня 2014 года по 30 июня 2014 года, были положены результаты осмотров земельных участков, которые были проведены в период с 06 мая 2014 года по 20 июня 2014 года вне рамок плановой выездной проверки, проведенные без извещения и участия представителей юридического лица - ООО "Луховицкий 1", а в период назначения проверки фактически никакой плановой выездной проверки не осуществлялось, суд считает, что требования общества о признании недействительными и отмене результатов плановой выездной проверки, проведенной на основании распоряжения Администрации Луховицкого муниципального района Московской области о проведении плановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя от 17 июня 2014 года N 5 в период с 27 июня 2014 года по 30 июня 2014 года, содержащихся в Акте проверки администрацией Луховицкого муниципального района Московской области юридического лица, индивидуального предпринимателя от 30 июня 2014 года N 5, подлежат удовлетворению.

В удовлетворении требований общества о признании незаконными действий администрации по проведению в период с 06 мая по 20 июня 2014 года плановой выездной проверки целевого использования земельных участков ООО "Луховицкий 1" следует отказать, поскольку указанные требования не подлежат удовлетворению, так как в указанный период времени плановая выездная проверка, в соответствии с терминологией и обязательными атрибутами плановой выездной проверки, содержащимися в Законе N 294-ФЗ, не осуществлялась.

Заявитель также просит признать недействительным Акт проверки Администрации Луховицкого муниципального района Московской области N 5 от 30 июня 2014 года в отношении юридического лица - ООО "Луховицкий 1".

Согласно с пунктом 3 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В рассматриваемом случае заявитель, ссылаясь на нормы Главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в качестве способа защиты нарушенного права избрал признание недействительным акта проверки, полагая, что данный документ является ненормативным правовым актом, при рассмотрении настоящего спора суд должен руководствоваться указанной главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, устанавливающей порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, и прежде всего установить, является ли обжалуемый документ ненормативном правовым актом.

При этом ненормативным актом является индивидуальный акт, вынесенный уполномоченным должностным лицом органа, осуществляющего публичные полномочия, адресованный определенному лицу (кругу лиц), и содержащий обязательные для этого лица предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия.

Тот факт, что в акте указано на нарушение учреждением норм земельного законодательства, не свидетельствует, что данный документ носит характер ненормативного правового акта, принимая во внимание, что акт по своей сути является документом, фиксирующим результаты проведенной проверки, и являющимся основанием для принятия решения по результатам проверки, которое и будет являться ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Сам же по себе акт проверки не влечет для учреждения юридических последствий и не содержит обязательных предписаний, не является ненормативным актом законность которого может быть проверена в судебном порядке.

В силу пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Данная правовая позиция согласовывается с правовой позицией, изложенной в постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 28 июня 2013 года по делу N А40-114155/12, от 24 июля 2014 года по делу N А40-158356/13, от 6 августа 2014 г. по делу N А41-43638/13.

Доводы апелляционной жалобы проверены апелляционным судом и отклонены, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и не могут повлиять на законность и обоснованность принятого решения суда первой инстанции.

Судом первой инстанции дана надлежащая оценка всем имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 18 ноября 2014 года по делу N А41-40711/14 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

М.А. Немчинова

Судьи

М.В. Игнахина Е.Е. Шевченко