Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 марта 2015 г. N 15АП-706/15

город Ростов-на-Дону

02 марта 2015 г.

дело N А32-22966/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 марта 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Соловьевой М.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Саркисяном Д.С.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель по доверенности от 20.11.2014 г. N 13756 Чеужева Н.С.; представитель по доверенности от 29.09.2014 г. N 11784 Жане А.А.; представитель по доверенности от 29.09.2014 г. N 11784 Нагарокова И.А.;

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 07.07.2014 г. Горб Д.А.; представитель по доверенности от 30.09.2014 г. Олейников О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства здравоохранения Республики Адыгея на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.11.2014 г. по делу N А32-22966/2014 по заявлению Министерства здравоохранения Республики Адыгея,

заинтересованное лицо: Межрегиональное территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае,

принятое в составе судьи Хмелевцевой А.С.,

УСТАНОВИЛ:

Министерство здравоохранения Республики Адыгея (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительными представления Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае (далее - управление) от 21.05.2014 г. N 18-01-12/2611 и акта проверки от 23.04.2014 г. (выводы раздела 2).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 28 ноября 2014 года в удовлетворении требования о признании недействительным представления Межрегионального территориального управления Федеральной службы Финансово-Бюджетного надзора в Краснодарском крае от 21.05.2014 г.

N 18-01-12/2621 отказано.

В отношении требования о признании недействительным раздела 2 акта проверки Межрегионального территориального управления Федеральной службы Финансово-Бюджетного надзора в Краснодарском крае от 23.04.2014 г. производство по делу прекращено.

Решение мотивировано законностью и обоснованностью оспариваемого представления. Суд также пришел к выводу о том, что оспариваемый министерством акт проверки от 23.04.2014 г. по своей сути не является ненормативным правовым актом, оспаривание которого подведомственно арбитражному суду, в связи с чем, прекратил производство по делу в указанной части.

Не согласившись с указанным судебным актом в части отказа в удовлетворении заявленных требований, Министерство здравоохранения Республики Адыгея обжаловало его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе министерство просит решение суда первой инстанции в обжалуемой части отменить, принять по делу новый судебный акт, сославшись на то, что в действиях министерства отсутствуют нарушения статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Как разъяснено в пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 г. N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", при применении части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации необходимо иметь в виду следующее: если заявителем подана жалоба на часть судебного акта, суд апелляционной инстанции в судебном заседании выясняет мнение присутствующих в заседании лиц относительно того, имеются ли у них возражения по проверке только части судебного акта, о чем делается отметка в протоколе судебного заседания.

Вместе с тем следует принимать во внимание, что при наличии в пояснениях к жалобе либо в возражениях на нее доводов, касающихся обжалования судебного акта в иной части, чем та, которая указана в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции осуществляет проверку судебного акта в пределах, определяемых апелляционной жалобой и доводами, содержащимися в пояснениях и возражениях на жалобу.

При этом суд апелляционной инстанции оценивает данные доводы наряду с доводами, приведенными в апелляционной жалобе ранее, соблюдая процессуальные гарантии лиц, участвующих в деле, для чего предоставляет лицам, участвующим в деле, необходимое время для подготовки возражений на новые доводы, а при наличии ходатайства вправе объявить перерыв или отложить рассмотрение апелляционной жалобы на требуемое время.

Учитывая, что представители заявителя и заинтересованного лица не возражали против проверки законности обжалуемого решения суда лишь в обжалуемой части, то обжалуемое решение суда первой инстанции пересматривается судом апелляционной инстанции в обжалуемой части. То есть законность решения суда первой инстанции в части прекращения производства по делу судом апелляционной инстанции не проверяется.

Представители заявителя в судебном заседании пояснили доводы апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции в обжалуемой части отменить, требования апелляционной жалобы удовлетворить.

Представители заинтересованного лица в судебном заседании возражали против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении требований апелляционной жалобы отказать.

В судебном заседании, состоявшемся 20.02.2015 г., в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв до 15 час. 35 мин. 20.02.2015 г. О возможности получения такой информации лицам, участвующим в деле, было разъяснено в определении о принятии апелляционной жалобы к производству, полученном всеми участниками процесса. После перерыва судебное заседание продолжено в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом.

Как следует из материалов дела, Министерство здравоохранения Российской Федерации и Кабинет Министров Республики Адыгея в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 03.12.2012 г. N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" и Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2011 г. N 1164 "О финансовом обеспечении за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями" заключили "Соглашение о предоставлении в 2013 году субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Адыгея на софинансирование расходных обязательств Республики Адыгея, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями" от 08.11.2013 г. N 517/0-2013-1164 (далее - соглашение).

Предметом соглашения является предоставление в 2013 году субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Адыгея (далее - субъект) на софинансирование расходных обязательств субъекта, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями.

Субсидия выделена на основании предоставленных сведений о наличии в Республике Адыгея медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь по профилю "онкология", сведений о включении мероприятий в региональную программу развития здравоохранения, утвержденных органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (распоряжение Главы Республики Адыгея от 28.02.2013 N 31-РГ "О плане мероприятий ("дорожной карте") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения в Республике Адыгея"), принятия нормативного правового акта субъекта, устанавливающего расходное обязательство, на исполнение которого предоставляется субсидия.

В соответствии с Законом Республики Адыгея от 14.12.2012 г. N 140 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" за счет средств республиканского бюджета предусмотрено софинансирование мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в размере 40 300 000 рублей, что составляет девять процентов (при допустимом объеме софинансирования от 5 % до 95 %).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 г.

N 2540-р "О распределении в 2013 году субсидий, предоставляемых из федерального бюджета субъектам Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование оказания медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями" предусмотрено финансирование из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств Республики Адыгея, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование оказания медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями, в общей сумме 442 257 000 рублей.

Письмом Министра здравоохранения Республики Адыгея Министру финансов Республики Адыгея от 25.02.2013 г. N 1766 в целях реализации распоряжений Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 г. N 2540-р уточнены коды бюджетной классификации.

Управление на основании задания Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Российской Федерации от 16.01.2014 г.

N 01-05-25/254@, Плана контрольной работы Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае на 2014 год (раздел 1, пункт 7) и удостоверения от 04.04.2014 г. N 152 в период с 07.04.2014 г. по 23.04.2014 г. провело проверку правомерности использования субсидии, предоставленной из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, на мероприятия по совершенствованию медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в Министерстве здравоохранения Республики Адыгея за 2013 год. По результатам проверки составлен акт от 23.04.2014 г.

В акте проверки от 23.04.2014 г. зафиксировано, что согласно справки-уведомления от 04.03.2013 г. N 66 доведены лимиты бюджетных обязательств на общую сумму 442 257 000 рублей по следующим кодам классификации расходов бюджетов Российской Федерации:

Глава 802 - "Министерство здравоохранения Республики Адыгея";

Раздел 09 - "Здравоохранение";

Подраздел 01 - "Стационарная медицинская помощь";

Целевая статья 4851600 - "Мероприятия, направленные на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями";

Вид расходов 244 - "Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд";

Классификация операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ):

225 - "Работы, услуги по содержанию имущества" - 20 000 000 рублей;

310 - "Увеличение стоимости основных средств" - 422 257 000 рублей.

Перечисление субсидий осуществлено Министерством здравоохранения Российской Федерации на лицевой счет Министерства здравоохранения Республики Адыгея N 04762000020, открытый в Управлении Федерального казначейства по Республике Адыгея (Адыгея), платежным поручением от 12.12.2013 г. N 594 в сумме 442 257 000 рублей.

По данным бухгалтерского учета заявителя за 2013 год кассовое исполнение не производилось. Остаток средств субсидии на лицевом счете Министерства здравоохранения Республики Адыгея по состоянию на 01.01.2014 составил 442 257 000 рублей. Указанный остаток согласно уведомлению по расчетам между бюджетами от 15.01.2014 г. N 19 и заявки на возврат от 17.01.2014 г. N 00049 возвращен на счета главного распорядителя бюджетных средств (Министерство здравоохранения Российской Федерации).

Приказом Минздравсоцразвития России от 18.05.2012 г. N 588н "Об утверждении формы и порядка составления и предоставления отчета об осуществлении расходов бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями" утверждены формы отчетов, предусмотренные пунктом "е" Соглашения, предусмотрено ежеквартальное предоставление отчетов об осуществлении расходов бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субсидия и до 01.02.2014 г. предоставление отчета о достижении значений показателей результативности предоставления субсидии (пункт 2 Порядка составления и представления отчета об осуществлении расходов бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями).

Ежеквартальные отчеты по форме 0532134 "Об осуществлении расходов бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субсидия на софинансирование мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями" (далее - отчет по форме 0532134) на 01.04.2013 г., 01.07.2013 г., 01.10.2013 г. не составлены, проверке представлен указанный отчет по состоянию на 01.01.2014 г. за четвертый квартал 2013 года, в котором указано следующее:

Раздел I "Движение средств, источником финансового обеспечения которых является субсидия":

- поступило средств из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации - 442 257 000 рублей;

- израсходовано средств бюджета субъекта Российской Федерации (кассовый расход) - нет;

- остаток средств на конец отчетного квартала (года), в том числе подлежащих возврату в федеральный бюджет - 442 257 000 рублей;

Раздел II "Сведения о реализации мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями":

- оснащение медицинским оборудованием и проведение капитального ремонта - нет.

В связи с этим, управление пришло к выводу о том, что средства субсидии, предоставленной из федерального бюджета субъекту Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование оказания медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в 2013 году, не освоены в полном объеме.

Согласно раздела IV Соглашения для оценки результативности предоставления субсидии используются следующие показатели:

- смертность от новообразований, в том числе от злокачественных 205,8 случаев на 100 000 человек;

- снижение смертности от новообразований, в том числе от злокачественных в Республике Адыгея 6,8 процентов.

В соответствии с отчетом о достижении значений показателей результативности предоставления субсидии за 2013 год фактическая смертность от новообразований (в том числе от злокачественных) на 100 000 человек составила 223,5 случаев, при плане 205,8 случаев; на 2013 год предусмотрено снижение смертности от новообразований (в том числе от злокачественных) на 6,8 процентов, фактически смертность возросла на 1,6 процент.

В соответствии с письмом Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Адыгея от 22.04.2014 г. в 2013 году фактическая смертность от новообразований (в том числе от злокачественных) на 100 000 человек составила 223,5 случаев.

С учетом изложенного, управление сделало выводы о том, что в нарушение пункта 15 постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.2011 N 1164 при освоении (использовании) субсидии не достигнута эффективность (результативность) по итогам отчетного года, а именно:

- необходимое медицинское оборудование на предусмотренную субсидией сумму в размере 422 257 000 рублей не закуплено;

- предусмотренное субсидией проведение ремонта помещений в сумме 20 000 000 рублей не произведено;

- значения показателей смертности от новообразований в субъекте не уменьшено, а увеличено.

По итогам проверки управление констатировало следующее: недостаточное соблюдение условий выделения субсидии Министерством здравоохранения Республики Адыгея, в связи с недостижением оценки результативности предоставления субсидии, предусмотренной разделом IV "Особые условия" соглашения, заключенного между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Кабинетом Министров Республики Адыгея, и неосвоением в 2013 году (в размере ста процентов от предоставленной в 2013 году) суммы субсидии, в нарушение требований статей 34 и 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации привело к неэффективному использованию средств федерального бюджета в сумме 442 257 000 рублей.

Управление 21.05.2014 г. направило в адрес министерства представление N 18-01-12/2611 для рассмотрения и принятия мер по недопущению впредь выявленных нарушений.

Не согласившись с актом от 23.04.2014 г. и представлением от 21.05.2014 г.

N 18-01-12/2611 управления, министерство обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с соответствующим заявлением.

Повторно исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 г. N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 г. N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в сфере финансового контроля за использование бюджетных средств всех трех уровней и средств государственных внебюджетных фондов, в том числе:

осуществляет контроль и надзор:

- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Кроме того, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право:

- проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

- осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.

В соответствии с пунктом 5.1.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 г. N 89н, территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор, в том числе за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Согласно пункту 5.14.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право, в том числе проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Орган бюджетного надзора вынес представление, действуя в рамках своих полномочий по контролю за использованием денежных средств, источником которых является субсидия из федерального бюджета на мероприятия, направленные на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в Республике Адыгея. В представлении содержатся выводы о нарушении Министерством здравоохранения Республики Адыгея финансового законодательства, а также требования, обязывающие министерство принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.

Таким образом, проверка проведена уполномоченным органом по вопросам, контроль за которыми входит в его компетенцию; акт проверки 23.04.2014 г. и представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 21.05.2014 г. N 18-01-12/2621 вынесены управлением в пределах предоставленных полномочий.

Согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципе результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Согласно положениям статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации определены бюджетные полномочия получателя бюджетных средств, к которым относится, в том числе обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных получателю бюджетных средств ассигнований.

В ходе проверки Управление Росфиннадзора пришло к выводу о том, что заявитель неэффективно использовал бюджетные средства, выразившиеся в не достижении показателей результативности и не освоении бюджетных средств в сумме 442257000,0 рублей, выделенных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 1164 "О финансовом обеспечении за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями".

Между тем указанный вывод управления, который поддержал суд первой инстанции, является ошибочным.

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (действующим и обязательным для применения арбитражными судами Российской Федерации) разъяснено, что, оценивая соблюдение, участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим, конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Согласно подпункту "б" пункта 7 постановления Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года N 1092 объектами контроля являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

В силу части 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами, и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 1164 "О финансовом обеспечении за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями" субсидии предоставляются на основании заключенного Министерством здравоохранения Российской Федерации с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации соглашения о предоставлении субсидий, которым регламентируются условия предоставления субсидии; сведения о размере предоставляемой субсидии и размере бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на реализацию мероприятий; целевое назначение субсидии; порядок и сроки перечисления субсидии; значения показателей результативности предоставления субсидии; порядок и сроки представления отчетности об осуществлении расходов бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субсидия; последствия не достижения субъектом Российской Федерации установленных соглашением значений показателей результативности предоставления субсидии.

С учетом изложенного, правовым основанием для возникновения бюджетных правоотношений по использованию средств федерального бюджета, направленных на софинансирование расходных обязательств Республики Адыгея, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическим заболеваниями, является соглашение между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Кабинетом Министров Республики Адыгея, заключенное 8 ноября 2013 года за N 517/0-2013-1164, содержащее применительно к Республике Адыгея персонифицированные элементы соглашения, указанного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 1164.

С указанной даты (8 ноября 2013 года) у Республики Адыгея возникли обусловленные постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 1164 и соглашением расходные обязательства, реализация которых подлежала осуществлению с соблюдением процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ.

Согласно статьям 6 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства, из соответствующего бюджета.

Согласно статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств относится принятие и (или) исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетное обязательства.

При этом применение принципа эффективности использования бюджетных средств, определенного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации как обязанности участника бюджетного процесса в рамках установленных ему бюджетных полномочий при исполнении бюджета исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата, с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности), должно основываться на понимании "исполнение бюджета" как процесса получения доходов и осуществления расходов.

В рассматриваемом случае результаты и объемы доведены Республике Адыгея 08 ноября 2013 года.

Перечисление субсидий осуществлено Министерством здравоохранения Российской Федерации 12 декабря 2013 года (т. 1 л.д. 115).

В силу части 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не использованные в текущем финансовом году межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, имеющие целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были предоставлены.

В соответствии с решением главного администратора бюджетных средств о наличии потребности в межбюджетных трансфертах, полученных в форме субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое, назначение, не использованных в текущем финансовом году, средства в объеме, не превышающем остатка указанных межбюджетных трансфертов, могут быть возвращены в очередном финансовом году в доход бюджета, которому они были ранее предоставлены, для финансового обеспечения расходов бюджета, соответствующих целям предоставления указанных межбюджетных трансфертов.

Министерством здравоохранения Республики Адыгея были соблюдены указанные требования Бюджетного кодекса Российской Федерации, о чем в акте проверки от 23 апреля 2014 года имеются сведения (т. 1 л.д. 115-116)

Учитывая соблюдение Министерством здравоохранения Республики Адыгея бюджетного законодательства по возврату неиспользованных средств в доход федерального бюджета, меры взыскания неиспользованных межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, имеющих целевое назначение, не применялись.

Используемое в представлении в качестве содержания бюджетного законодательства понятие "неэффективное использование средств субсидии, выразившееся в не освоении средств" отсутствует в Бюджетном кодексе Российской Федерации и не соотносится ни с одним видом бюджетных нарушений, предусмотренных главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так согласно статье 306.1. Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 названного Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В соответствии с частью 2 статьи 306.2. Бюджетного кодекса Российской Федерации к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:

бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрены следующие виды бюджетных нарушений: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита; нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Таким образом, само по себе неосвоение бюджетных средств не может быть рассмотрено как бюджетное нарушение (в том числе как нецелевое использование бюджетных средств), с целью устранения которого может быть выдано представление.

Указанное обстоятельство само по себе свидетельствует об отсутствии оснований для выдачи управлением представления.

Ненеосвоение бюджетных средств в рассматрвиемом случае также нельзя расценить как неэффективное использование денежных средств по следующим основаниям.

Как было указано выше, фактически денежные средства поступили в министерство 12.12.2013 г. Управление не доказало, что у министерства была реальная возможность израсходовать поступившие денежные средства по целевому назначению до конца отчетного 2013 года за такой короткий промежуток времени, если даже исходить из даты заключения соглашения - 08.11.2013 г.

Доводы управления по этому вопросу являются надуманными и объективно ничем не обоснованы.

В данном случае судебная коллегия соглашается с доводами министерства относительно того, что изложенное в представлении требование о принятии мер по его исполнению в 30-дневный срок, по сути является требованием нарушить Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ, регламентирующий порядок реализации контрактной системы закупок за счет средств бюджета.

Судом первой инстанции неправильно истолкована норма о принципе эффективности использования бюджетных средств, определенного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так неэффективным расходованием бюджетных средств может быть признана конкретная расходная операция, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Однако расходных операций в проверяемый период 2013 года произведено не было. Соответственно выводы о неэффективности средств не могут вытекать в отсутствие расходных операций.

Указанная правовая позиция выражена в постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 г. N 23, Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.09.2011 г.

N ВАС-11976/11, постановлении Федерального арбитражного суда Северо-западного округа от 25.06.2012 г. N A66-7509/2011, Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 15.02.2011 г. N А57-6538/2010.

Обязанность доказывания неэффективного использования бюджетных средств силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возложена на управление.

В целях исполнения постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 1164 "О финансовом обеспечении за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями" заявитель провел процедуру размещения государственного заказа в соответствии с Федеральным законом ют 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В силу статьи 516 Гражданского кодекса Российской Федерации покупатель оплачивает поставляемые товары с соблюдением порядка и формы расчетов, предусмотренных договором поставки.

При этом в акте проверки правомерности использования средств субсидии, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов в Российской Федерации на мероприятия по совершенствованию медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями за 2013 год от 23.04.2014 в Республике Адыгея, не указаны нарушения, на основании которых можно прийти к выводу о неэффективности использования бюджетных средств. Несмотря на это, управление Росфиннадзора приходит к выводу о неэффективном использовании бюджетных средств, выразившемся в недостижении показателей результативности и неосвоении бюджетных средств в сумме 442257000 рублей.

В соответствии с пунктом 4 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.

При этом судебная коллегия исходит из того, что сами по себе действия по не освоению предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 1164 "О финансовом обеспечении за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями" денежных средств в полном объеме, отсутствие авансовых платежей организациям предусмотренных государственным контрактом, за не поставленные товары, не может рассматриваться как неэффективное использование средств федерального бюджета.

Государственными контрактами, заключенными Министерством здравоохранения Республики Адыгея и поставщиками, установлено, что оплата осуществляется за фактически поставленные товары, что в рассматриваемом случае и имело место.

В обжалуемом решении суд первой инстанции также отмечает, что одним из условий получения субсидии явилось выполнение условий Соглашения о наличии помещений и в материалах дела имеется копия документа, согласно которому министерство отчиталось о выполнении условия для получения субсидии, в котором указано о наличии в субъекте медицинской организации ГБУЗ РА "Адыгейский республиканский клинический онкологический диспансер" - 140 коек.

Однако, данные выводы, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела.

Так, согласно письму Министерства здравоохранения Республики Адыгея от 14.11.2013 г. N 12657 о выполнении условий, предусмотренных подпунктами "а", "б", "в" пункта 3 Соглашения следует, что Министерство здравоохранения Республики Адыгея направило в Министерство здравоохранения Российской Федерации в установленный срок сведения о выполнении условий о предоставлении в 2013 году субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Адыгея на софинансирование расходных обязательств, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями от 8 ноября 2013 г.

N 517/0-2013-1164.

В пункте 6 сведений указывается информация о выделении в учреждении здравоохранения помещений, необходимых для оказания медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями, и проведение в указанных помещениях при необходимости текущего и капитального ремонта следующего содержания.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заявителя пояснили, что в целях подготовки помещений для размещения оборудования, приобретаемого в соответствии с Порядком оказания медицинской помощи населению по профилю "онкология", утвержденным приказом Министерства от 15 ноября 2012 г. N 915н, и приведения в соответствие с санитарными нормами и правилами помещений существующего одноэтажного здания (1972 год постройки), необходимых для оказания медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями, требуется проведение реконструкции (в том числе капитального ремонта). Реконструкция здания радиологического отделения государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Адыгея "Адыгейский республиканский клинический онкологический диспансер" предусмотрена Республиканской целевой программой "Развитие здравоохранения" на 2008 - 2013 годы, утвержденной постановлением Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея от 29 октября 2008 г. N 966-ГС, и будет проводиться в соответствии с приказом государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Адыгея "Адыгейский республиканский клинический онкологический диспансер", от 20.05.2013 г. N 188 "Об утверждении проектно-сметной документации". К моменту поставки медицинского оборудования помещения будут готовы.

Следовательно, в представленных и одобренных Министерством здравоохранения Российской Федерации сведениях речь идет о готовности помещений к моменту поставки медицинского оборудования со сроком поставки оборудования в 1 и 2 кварталах 2014 года.

Кроме того, в материалах дела имеется справка о порядке формирования документации о конкурсе и открытом аукционе в электронной форме и схема размещения заказа и формирования документации о конкурсе и открытом аукционе в электронной форме, обосновывающие подготовительную работу Министерства здравоохранения Республики Адыгея по поставке медицинского оборудования, в том числе высокотехнологичного оборудования, требующего (осуществления строительства новых помещений, реконструкцию и ремонта необходимых для этого помещений в максимально короткие сроки.

В силу части 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 68 постановления Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года N 1092 под представлением понимается документ, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации, то есть, правоотношений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Таким образом, из материалов дела не усматривается, что заявитель нарушил установленный статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Вмененное управлением в вину министерству поведение соответствует вышеприведенным нормативным положениям.

Кроме того, как установлено в судебном заседании, в 2014 году бюджетные средства вновь поступили на счет министерства и они успешно освоены по целевому назначению.

Таким образом, у управления отсутствовали основания для выдачи министерству представления об устранении нарушений в виду их отсутствия.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

То есть, исходя из приведенных выше положений части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для процедуры рассмотрения заявлений в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законодателем установлено специальное правило, определяющее исход рассмотрения судом таких заявлений. В соответствии с этим правилом, сама по себе констатация факта нарушения государственным органом норм закона не является основанием для удовлетворения судом заявления об оспаривании действий (бездействия) этого должностного лица государственного органа. Для признания арбитражным судом незаконным действия (бездействия) государственного органа необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие этого действия (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение этим действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, для вывода о наличии такого нарушения прав и законных интересов заявителя, которое было бы юридически значимым для результата рассмотрения в заявления в режиме главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации недостаточно ссылки на то, что, поскольку оспариваемые действия (бездействие), ненормативный правовой акт незаконны, то, тем самым нарушены права и законные интересы подателя такого заявления. В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для заявителя такое нарушение прав и законных интересов должно быть реальным, выражаться в виде определённых и вещественных неблагоприятных конкретно для него последствий от такого нарушения закона. То есть, как указано в данной норме, последствием такого нарушения закона должно быть либо возложение на заявителя каких-либо обязанностей, либо создание для него иных препятствий для осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, установленные главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации особенности распределения бремени доказывания не отменяют общего правила доказывания, закреплённого в части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которому каждое участвующее в деле лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается в обоснование своих доводов и возражений. То есть, применительно к делам, рассматриваемым в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявитель, ссылаясь на наличие нарушений его прав и законных интересов вследствие совершения должностным лицом государственного органа противоречащих закону действий (бездействия), вынесения того или иного акта, должен указать суду, в чем конкретно выразились данные нарушения и представить надлежащие доказательства наличия этих нарушений и неблагоприятных последствий.

Таким образом, представление управления может быть признано недействительным только при наличии совокупности двух условий: несоответствия указанного акта закону и нарушения им прав и законных интересов общества.

Отсутствие хотя бы одного из условий, является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Изучением текста оспариваемого представления не следует, что оно может каким-либо образом нарушать права и интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что возлагает на заявителя какие-либо дополнительные обязательства.

Так, из текста оспариваемого представления следует, что управление обязывает министерство в срок не позднее 30 календарных дней с даты получения представления с приложением надлежаще заверенных копий документов, подтверждающих исполнение. Отчет о результатах рассмотрения представления составить по прилагаемой форме.

При этом в судебном заседании также установлено, что у управления отсутствуют соответствующие полномочия по привлечению министерства к административной ответственности, несмотря на ошибочное предупреждение в тексте представления об административной ответственности за неисполнение в установленный срок требований представления.

Доводы министерства о том, что оспариваемое представление нарушает их права, поскольку результаты проверки направляются управлением в органы прокуратуры, которые в последствий, по результатам проверки указанных материалов могут привлечь министерство к административной ответственности подлежит отклонению ввиду необоснованности и беспредметности. Наличие представления при вышеуказанных обстоятельствах само по себе не свидетельствует о совершении министерством виновных действий, являющихся основанием для его привлечения к административной ответственности.

Кроме того, в настоящее время в любом случае истекли сроки привлечения министерства к административной ответственности.

Таким образом, представления управления фактически направлено на выполнение министерством бюджетного законодательства, при этом, не возлагает на министерство каких-либо дополнительных обязательств, не влечет для последнего каких-либо негативных последствий, временных или финансовых затрат.

Министерство не обосновало и не представило ни одного довода о том, что оспариваемое представление нарушает его права и интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Указанная правовая позиция соответствует правовым выводам, изложенным в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 02.08.2013 г. по делу N А53-31491/2012.

Как было указано выше, отсутствие доказательств нарушения оспариваемым актом прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

В связи с этим заявление министерства о признании недействительным оспариваемого представления управления судом апелляционной инстанции не может быть удовлетворено, хотя и по основаниям, отличным от тех, которыми руководствовался суд первой инстанции, то есть резолютивная часть решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции по настоящему делу совпадают.

В пункте 35 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 г. N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что само по себе несогласие суда апелляционной инстанции в выводами суда первой инстанции, изложенными в мотивировочной части принятого им решения, не является безусловным основанием для его изменения. При принятии постановления суд апелляционной инстанции действует в пределах полномочий, определенных статьей 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В случае несогласия суда только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемого решения суда первой инстанции, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.11.2014 г. по делу N А32-22966/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

М.В. Соловьева С.С. Филимонова