Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 марта 2015 г. N 18АП-1813/15

г. Челябинск

31 марта 2015 г.

Дело N А07-16879/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 30 марта 2015.

Постановление в полном объеме изготовлено 31 марта 2015.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Плаксиной Н.Г., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Н.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 31.12.2014 по делу N А07-16879/2014 (судья Симахина И.В.).

В заседании приняли участие представители:

Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору - Чингизова З.Ф. (доверенность N 37 от 02.02.2015).

Государственное бюджетное учреждение Республики Башкортостан "Уфимское лесничество" (далее - заявитель, учреждение, ГБУ РБ "Уфимское лесничество") обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан (далее - Инспекция, Инспекция Госстройнадзора РБ) о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 25.07.2014 по делу N 48, которым учреждение привлечено к административной ответственности в соответствии с ч.1 ст.9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 500000 руб., а также о признании недействительными предписания от 18.07.2014 N 83 и акта проверки от 18.07.2014 N 252.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено открытое акционерное общество "Строительная компания Трест N 21" (далее - ООО "СК Трест N 21").

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 31.12.2014 (резолютивная часть решения объявлена 29.12.2014) производство по делу в части требований заявителя о признании недействительным акта проверки от 18.07.2014 N 252 прекращено, остальные требования заявителя удовлетворены частично, постановление от 25.07.2014 по делу N 48 признано незаконным и отменено, в удовлетворении требования о признании недействительным предписания от 18.07.2013 N 83 отказано.

Государственный комитет Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору (далее - Госкомитет РБ по жилищному и строительному надзору, Комитет) не согласился с указанным решением в части признания незаконным и отмены постановления от 25.07.2014 по делу N 48 и обжаловал его в этой части в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе просит решение суда в обжалованной части отменить, в удовлетворении требований заявителя отказать, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам дела. В обоснование жалобы указывает на доказанность наличия в действиях учреждения состава правонарушения и отсутствие существенного нарушения процедуры привлечения к административной ответственности. Обращает внимание на то, что о надлежащем извещении заявителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении свидетельствуют: распечатка с электронного почтового адреса комитета; признание учреждением факта получения письма от 17.07.2014; явка представителя учреждения на получение акта проверки и составление протокола, что подтверждается выпиской из журнала учета посетителей. Также комитетом подано заявление о процессуальной замене заинтересованного лица по делу - Инспекции Госстройнадзора РБ его правопреемником - Госкомитетом РБ по жилищному и строительному надзору, мотивированное произошедшей реорганизацией инспекции путем ее слияния с Государственным комитетом Республики Башкортостан по жилищному надзору.

В соответствии с ч.ч.1, 2 ст.48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в случаях выбытия одной из сторон в спорном или установленном судебным актом арбитражного суда правоотношении (реорганизация юридического лица, уступка требования, перевод долга, смерть гражданина и другие случаи перемены лиц в обязательствах) арбитражный суд производит замену этой стороны ее правопреемником и указывает на это в судебном акте. Правопреемство возможно на любой стадии арбитражного процесса. На замену стороны ее правопреемником или на отказ в этом арбитражным судом указывается в соответствующем судебном акте, который может быть обжалован.

Из материалов дела следует, что в соответствии с Указом Президента Республики Башкортостан от 29.09.2014 N УП-255 "О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан" Инспекция Госстройнадзора РБ реорганизована путем ее слияния с Государственным комитетом Республики Башкортостан по жилищному надзору с образованием Госкомитета РБ по жилищному и строительному надзору, о чем в Единый государственный реестр юридических лиц 30.12.2014 внесена соответствующая запись.

Таким образом, процессуальное правопреемство заинтересованного лица по настоящему делу Госкомитетом РБ по жилищному и строительному надзору подтверждено, а потому заявление об осуществлении процессуальной замены подлежит удовлетворению.

В судебном заседании представитель комитета доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представители иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

Поскольку решение суда первой инстанции обжалуется заинтересованным лицом лишь в части удовлетворения требований заявителя и возражений против пересмотра судебного только в этой части от иных участвующих в деле лиц не поступило, в соответствии с ч.5 ст.268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), решение суда первой инстанции проверяется судом апелляционной инстанции на предмет его законности и обоснованности исключительно в указанной обжалованной части.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены судебного акта в обжалованной части.

Как следует из материалов дела, ГБУ РБ "Уфимское лесничество" зарегистрировано в качестве юридического лица 02.10.2008 за основным государственным регистрационным номером 1080278009020 и осуществляет деятельность в области лесного хозяйства (т.1 л.д.33-44, 91-100).

В связи с поступлением в Инспекцию Госстройнадзора РБ 05.06.2014 и 09.06.2014 обращений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан о незаконном осуществлении ООО "СК Трест N 21" строительных работ в лесном массиве на земельном участке вблизи жилого дома N 150/4 по ул. Менделеева г. Уфы (т.1 л.д.142 и т.2 л.д.11). на основании приказа от 25.06.2014 N 1323-2014 должностным лицом Инспекции в период с 03.07.2014 по 18.07.2014 проведена документальная проверка заявителя, по результатам которой составлен акт от 18.07.2014 N 252, зафиксировавший, в том числе, факт осуществления строительства на объекте учреждения - "Административное здание с надстроенными жилыми помещениями для размещения детского сада и автостоянкой" по адресу: г. Уфа, Уфимское лесничество, квартал 23 и 24 (кадастровый номер 02655000000627494) без разрешения на строительство (т.1 л.д.135-137).

Письмом, врученным заявителю 17.07.2014 (что подтверждается соответствующей входящей отметкой на копии письма), учреждение извещено о необходимости явки его представителя в Инспекцию для получения акта проверки и предписания (т.1 л.д.133).

Кроме того, в материалы дела представлено уведомление (без номера и даты), содержащее вызов представителя общества для участия в составлении протокола об административном правонарушении на 18.07.2014 (т.1 л.д.132). В письме имеется отметка о его направлении по электронному адресу учреждения.

На основании материалов проверки Инспекцией ГБУ РБ "Уфимское лесничество" 18.07.2014 составлен протокол об административном правонарушении по делу N 48 по признакам правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.9.5 КоАП РФ (т.1 л.д.129-131). Протокол содержит отметку о его составлении в присутствии юриста учреждения.

Также 18.07.2014 Инспекцией заявителю выдано предписание N 83, в соответствии с которым предписано строительные работы на объекте не возобновлять до получения разрешения на строительство, представить в Инспекцию извещение о начале строительства и установить ограждение котлована (т.1 л.д.134).

Определением от 21.07.2014 рассмотрение дела об административном правонарушении назначено на 25.07.2014 (т.1 л.д.128). Определение содержит отметку о его вручении представителю учреждения 21.07.2014.

25.07.2014 Инспекцией в отношении учреждения, в присутствии его защитника, вынесено постановление о назначении административного наказания по делу N 48, которым заявитель привлечено к ответственности по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 500000 руб. (т.1 л.д.124-127).

Не согласившись с актом проверки, предписанием и постановлением, заявитель оспорил их в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования в части признания незаконным и отмены постановления от 25.07.2014 по делу N 48, суд первой инстанции указал на доказанность наличия в действия заявителя состава вмененного ему правонарушения, однако, пришел к выводу о существенном нарушении Инспекцией процессуальных требований ввиду составления протокола об административном правонарушении в отсутствие законного представителя учреждения и без его надлежащего извещения о времени и месте совершения этого процессуального действия.

Оценив в порядке ст.71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч.ч.4, 6, 7 ст.210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении. В судебном заседании суд проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из данной нормы административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

В соответствии с частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство влекут наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

В абзаце 2 пункта 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

Согласно ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом (ч.1). Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (ч.2).

В силу п. 10 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Из материалов дела следует, что ГБУ РБ "Уфимское лесничество", являющимся собственником земельного участка (т.1 л.д.147), заключен договор подряда с ООО "СК Трест N 21" от 16.05.2014 N 63/с (т.1 л.д.148-150), предметом которого является выполнение земляных работ на земельном участке, предназначенном для строительства объекта - "Административное здание с надстроенными жилыми помещениями для размещения детского сада и автостоянкой".

Как установлено проверкой, во исполнение этого контракта ООО "СК Трест N 21" провело работы по устройству котлована и установке фундаментов, относящиеся к земляным работам, выполняемым при строительстве объекта недвижимости в силу раздела III "Виды работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту" Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденного Приказом Минрегионразвития России от 30.12.2009 N 624 (подтверждено актом проверки и фотоматериалами). При этом разрешение на строительство объекта отсутствует.

Факт осуществления работ установлен также вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 09.10.2014 по делу N А07-16962/2014, принятым по спору между теми же лицами, а потому являющимся преюдициальным для рассмотрения настоящего дела (ч.2 ст.69 АПК РФ).

С учетом этих обстоятельств суд первой инстанции пришел к правильному выводу о подтверждении наличия в действиях заявителя объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.9.5 КоАП РФ.

В соответствии с ч.2 ст.2.1 КоАП РФ, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Поскольку правонарушение, совершено в результате активных действий заявителя, и материалы дела не содержат сведений о наличии у учреждения каких-либо объективных препятствий для не совершения указанных действий, суд полагает доказанной вину общества в совершении вмененного ему правонарушения.

Таким образом, наличие в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.9.5 КоАП РФ, подтверждено.

Вместе с тем, в соответствии с п.4 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ основанием для отмены постановления по делу об административном правонарушении является в том числе, существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Статьей 28.2 КоАП РФ на административный орган возложена обязанность обеспечить соблюдение гарантий защиты привлекаемых к ответственности лиц при составлении протокола об административном правонарушении, в том числе путем: отражения в протоколе объяснений привлекаемого лица по поводу вменяемого правонарушения; разъяснения ему прав и обязанностей; предоставления возможности ознакомления с протоколом об административном правонарушении и принесения замечаний в отношении его содержания.

Статьей 29.7 КоАП РФ также установлена необходимость обеспечения права привлекаемого к ответственности лица на принесение мотивированных возражений в отношении вменяемых ему нарушений при рассмотрении дела об административном правонарушении.

Частью 2 статьи 25.1 КоАП РФ установлено, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о времени и месте рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в п.п.10, 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10, существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела. При рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ. В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ). Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя. Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола. При рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Из материалов дела следует, что в рассматриваемой ситуации административным органом протокол об административном правонарушении в отношении заявителя составлен 18.07.2014 в присутствии юриста ГБУ РБ "Уфимское лесничество", чьи полномочия на представление интересов учреждения при совершении этого процессуального действия не подтверждены.

В подтверждение извещения заявителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении административный орган ссылается на скринншот страницы электронной почты должностного лица Инспекции о направлении заявителю соответствующего уведомления 17.07.2014 (т.2 л.д.52). Однако, доказательств получения заявителем этой корреспонденции не представлено. Как отметил суд первой инстанции, из пояснений представителя Инспекции в суде следует, что при направлении указанного электронного письма должностным лицом Инспекции не была активирована соответствующая настройка по направлению отчета о получении электронного письма.

Заявителем представлен в материалы дела скриншот страницы собственной электронной почты, из которого следует, что учреждением фактически получено лишь уведомление о составлении акта проверки.

В этой связи указанное представленное заинтересованным лицом доказательство не может быть принято судом в целях подтверждения факта извещения заявителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Иных доказательств извещения учреждения в материалах дела не имеется.

Явка представителя общества в Инспекцию 18.07.2014, на что ссылается податель апелляционной жалобы, объясняется получением учреждением извещения о необходимости явки в это время для получения акта проверки и предписания, а потому это обстоятельство также не может свидетельствовать о надлежащем уведомлении заявителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Принимая во внимание отсутствие доказательств наделения представителя учреждения, присутствовавшего при составлении протокола, соответствующими полномочиями и оспаривание заявителем факта получения уведомления о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, суд апелляционной инстанции соглашается с позицией суда первой инстанции о составлении такого протокола без участия законного представителя заявителя и в отсутствие доказательств его надлежащего извещения о времени и месте совершения этого процессуального действия.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о не обеспечении процессуальных прав заявителя при рассмотрении дела об административном правонарушении, что правомерно признано судом первой инстанции существенным нарушением, повлекшим неполноту рассмотрения дела об административном правонарушении, а потому обоснованно расценено в качестве самостоятельного основания для отмены постановления. Изложенные в апелляционной жалобе возражения в этой части подлежат отклонению.

Таким образом, основания для переоценки вывода суда первой инстанции о незаконности оспоренного постановления у суда апелляционной инстанции отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч.4 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 48, 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

произвести процессуальную замену заинтересованного лица по делу Инспекцию государственного строительного надзора Республики Башкортостан его правопреемником - Государственным комитетом Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору.

Решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 31.12.2014 по делу N А07-16879/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Н.Г. Плаксина М.Б. Малышев