Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 апреля 2015 г. N 18АП-3157/15

г. Челябинск

13 апреля 2015 г.

Дело N А47-8898/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 08 апреля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 апреля 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бабкиной С.А.,

судей Матвеевой С.В., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Киреевой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального образования Домбаровский район Оренбургской области в лице Администрации муниципального образования Домбаровский район Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 03.02.2015 по делу N А47-8898/2014 (судья Евдокимова Е.В.).

Муниципальное образование Домбаровский район Оренбургской области в лице Администрации муниципального образования Домбаровский район (далее - Администрация, истец, податель жалобы) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации Управление Федерального казначейства по Оренбургской области (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации убытков муниципального образования Домбаровский район Оренбургской области, связанных с исполнением переданных государственных полномочий по установлению мер социальной поддержки врачам, провизорам, средним медицинским и фармацевтическим персоналам бюджетных учреждений, финансируемых из средств районного бюджета, работающими и проживающими в сельской местности на территории Домбаровского района Оренбургской области в сумме 1 365 105 руб. (т. 1, л.д. 7-16).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Домбаровская центральная больница" (далее - ГБУЗ "Домбаровская центральная больница").

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от от 03.02.2015 в удовлетворении исковых требований отказано (т. 1, л.д. 156-159).

Администрация не согласилась с вынесенным судебным актом и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просила решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт о взыскании убытков в сумме 1 365 105 руб. (т. 2, л.д. 3-7).

В обоснование доводов апелляционной жалобы Администрация, ссылалась на статьи 6, 84, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указала на неправомерность выводов суда первой инстанции о том, что если денежные средства на реализацию мер социальной поддержки медицинских работников предусмотрены в бюджете муниципального образования, то обязательства по их выплате являются расходными обязательствами муниципального образования и не подлежат финансированию из федерального бюджета.

Податель жалобы полагает, что при передаче государственных полномочий на местный уровень возникают расходные обязательства муниципального образования перед физическими лицами в связи с исполнением переданных полномочий и одновременно возникают расходные обязательства Российской Федерации перед муниципальным образованием для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципального образования в связи с передачей государственных полномочий на местный уровень.

Поскольку в результате принятия решений Совета депутатов Домбаровского района, устанавливающих меры социальной поддержки медицинских работников (обязанность по установлению соответствующих мер вытекает из требований федерального законодательства), возникли расходные обязательства муниципального образования перед медицинскими работниками муниципального учреждения, то Российская Федерация, в связи с передачей государственных полномочий на местный уровень, должна была передать субвенции местным бюджетам и обеспечить финансирование переданных государственных полномочий.

Таким образом, податель жалобы полагает, что расходы муниципального образования на реализацию мер социальной поддержки медицинских работников должны быть возмещены за счет казны Российской Федерации.

В судебном заседании в соответствии со статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к материалам дела приобщены возражения Минфина России на апелляционную жалобу, согласно которым обжалуемое решение следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Минфин России ссылается на разъяснения, содержащиеся в пункте 6 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.2011 N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами", согласно которым требование о возмещение вреда может быть предъявлено если такой нормативный акт признан недействующим по решению суда общей юрисдикции, арбитражного суда.

Минфин России ссылается также на судебную практику (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.02.2012 N 14489/11).

Минфин России ссылается, что истцом не доказано, что расходы, понесенные муниципальным образованием в связи с принятием Советом депутатов вышеуказанных решений были понесены без надлежащего финансирования.

Минфин России указывает, что в соответствии с пунктом 3 Положения о выплате ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения, утвержденного Решением совета депутатов муниципального образования Домбаровский район N 12-5 от 21.12.2007, указано, что расходы на выплату компенсации работникам здравоохранения производятся за счет средств бюджета района.

Минфин России считает, что меры социальной поддержки медицинских работников относятся к полномочиям органов местного самоуправления и затраты, связанные с предоставлением льгот, являются расходными обязательствами муниципального образования.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в судебное заседание не явились, представителей не направили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривалось судом апелляционной инстанции в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, их представителей.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решениями Совета депутатов Домбаровского района Оренбургской области, во исполнение возложенных федеральным законодательством на органы местного самоуправления полномочий, в качестве меры социальной поддержки, в том числе врачей, провизоров, среднего медицинского и фармацевтического персонала бюджетных учреждений, финансируемых из средств районного бюджета, работающих и проживающих в сельской местности на территории Домбаровского района установлена выплата ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения, отопление и освещение с 2004 года - 120 рублей в месяц, 01.01.2007- 155 рублей в месяц, с 01.01.2011 - 350 рублей в месяц.

За период с 2010 по 2013 годы прокуратура Домбаровского района в интересах медицинских работников либо сами медицинские работники (в общей сложности 129 работников) обращались с исковыми заявлениями в Домбаровский районный суд о взыскании недоплаченной за указанный период суммы компенсации за освещение и отопление.

Решениями Домбаровского районного суда, вынесенными с мая по июль 2014 года, вступившими в законную силу, с истца в пользу физических лиц - работников муниципальных учреждений здравоохранения, взыскано в общей сложности 626 347 руб. 17 коп., в счет полной компенсации расходов работников ГБУЗ "Домбаровская центральная больница" по оплате за наем жилого помещения, освещения и отопления (л.д. 64-95).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 25.04.2014 по делу N А47-126/2014 с Минфина России в пользу муниципального образования Домбаровский район ранее взысканная по решениям судов общей юрисдикции сумма взыскана в качестве убытков в размере 783 741 руб. 67 коп., при этом в решении указано, что федеральный законодатель не обеспечил передачу необходимых финансовых ресурсов (л.д. 60-63).

Между тем, из решений судов общей юрисдикции следует, что часть средств льготной категорией граждан была получена.

Из материалов настоящего дела следует, что истец ссылается на выплату за период с 01.01.2011 по 31.12.2013 в самостоятельном порядке льготной категории граждан суммы 1 365 105 руб., представил в дело справку ГБУЗ "Домбаровская центральная больница" (л.д.31-33).

Кроме того, истец ссылается на отсутствие возмещения данных расходов муниципальному образованию за счет средств федерального бюджета (л.д.34).

Истцом в дело также представлена справка от 28.07.2014, согласно которой в 2011 году размер субсидий составил 616 440 руб. в 2012 году- 1 973 519 руб. 20 коп., в 2013 году - 2 171 014 руб. 36 коп. (л.д.35).

Полагая, что выплаченная сумма является его убытками, связанными с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что указанные расходы (меры социальной поддержки медицинских работников) были прямо предусмотрены в решениях Совета депутатов и бюджете района, соответственно являются расходными обязательствами истца, а потому суд указал на отсутствие со стороны Минфина России вины, как составляющей в гражданско-правовой ответственности.

Выводы суда являются правильными, основаны на представленных сторонами доказательствах и требованиях действующего законодательства.

Согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Пунктом 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом (часть 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ)

При этом согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 01.03.2007 N 129-О-П), закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Согласно решению Совета депутатов муниципального образования Домбаровский район от 26.05.2004 N 18-5 финансирование расходов на предоставление льгот осуществляется за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией затрат из федерального бюджета в соответствии с правилами предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот гражданам проживающим в сельской местности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 N 377.

Затем, решением Совета депутатов муниципального образования Домбаровский район от 29.12.2004 N 22-15 принято решение о выплате компенсаций за счет средств бюджета района (л.д.21,22).

Решение Совета депутатов муниципального образования Домбаровский район от 26.05.2004 N 18-5 признано утратившим силу.

Решением Совета депутатов муниципального образования Домбаровский район от 29.12.2006 N 8-12 принято решение о выплате компенсаций за счет средств бюджета района (л.д.23,24).

Решение Совета депутатов муниципального образования Домбаровский район от 29.12.2004 N 22-15 признано утратившим силу.

Судом установлено, что в соответствии с Положениями, утвержденными решениями Совета депутатов Домбаровского района Оренбургской области N 12-5 от 21.12.2007, N 5-2 от 19.05.2011 расходы на реализацию мер по социальной поддержке работников, работающих и проживающих в сельской местности, производятся за счет средств бюджета района (л.д.25-29).

На момент вступления в законную силу Закона N 122 - ФЗ МБУЗ "Домбаровская ЦРБ" находилась в ведении Муниципального образования Домбаровский район Оренбургской области, полностью финансировалось из местного бюджета.

Поскольку меры социальной поддержки медицинских работников, проживающих и работающих в сельской местности, относятся к полномочиям органов местного самоуправления и затраты, связанные с предоставлением данных льгот решением Совета депутатов отнесены к расходным обязательствам соответствующего муниципального образования, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что убытки истца не могли возникнуть от действий Минфина России и ответственность за исполнение муниципальным районом принятых на себя обязательств нести не может.

По правилам статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации для взыскания убытков необходимо установить вину привлекаемого лица и причинную связь между его действиями (бездействием) и возникшими у истца убытками.

Судом первой инстанции установлено, что добровольная компенсация затрат истцом осуществлялась вследствие решения органа местного самоуправления. Следовательно, оснований для обращения с иском к Минфину России о взыскании убытков не имеется. Выплаченная сумма была предусмотрена в бюджете, что позволяет сделать вывод об исполнении истцом принятых на себя обязательств.

Доводы Администрации о том, что Российская Федерация, в связи с передачей государственных полномочий по установлению мер социальной поддержки медицинских работников на местный уровень, должна была передать субвенции местным бюджетам и обеспечить финансирование переданных полномочий, в связи с чем расходы муниципального образования Домбаровский район Оренбургской области на реализацию мер социальной поддержки медицинских работников должны быть возмещены за счет казны Российской Федерации, подлежат отклонению судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Как уже было указано, часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу в связи с принятием Закона N 122-ФЗ, статья 63 Основ законодательства дополнена, в том числе частью шестой, согласно которой меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления.

Названным законом вопрос об установлении мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения был передан органам местного самоуправления.

Настоящий Федеральный закон был опубликован в Российской газете N 3565 31.08.2004 и вступил в силу с 01.01.2005.

Таким образом, полномочием по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления с 1 января 2005 года мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, федеральный законодатель наделил органы местного самоуправления, которые, как следует из преамбулы Закона N 122-ФЗ, при переходе к основанной на положениях данного Федерального закона системе социальной защиты граждан, предусматривающей замену основной части ранее предоставлявшихся им льгот в натуральной форме денежными выплатами, обязаны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение прежнего уровня социальной защиты указанной категории медицинских работников в жилищно-коммунальной сфере.

При этом в соответствии с частью 2 статьи 153 Закона N 122-ФЗ при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;

при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Решением Совета депутатов Домбаровского района Оренбургской области N 5-2 от 19.05.2011 в качестве меры социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников муниципальных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, установлена выплата ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения и коммунальные услуги (л.д. 28).

Согласно пункту 5 решения оно распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2011.

В соответствии с пунктом 4 Положения о выплате ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения и коммунальные услуги, утвержденного решением Совета депутатов Домбаровского района Оренбургской области N 5-2 от 19.05.2011, расходы на выплату компенсации работникам муниципальных учреждений здравоохранения, социального обслуживания, отдела культуры производится за счет средств бюджета района (т. 1, л.д. 29-30).

На основании изложенного, поскольку меры социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения в виде выплаты ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения и коммунальные услуги установлены органом местного самоуправления - Советом депутатов Домбаровского района Оренбургской области, то затраты, связанные с предоставлением данной льготы, являются расходными обязательствами соответствующего муниципального образования.

В силу изложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, вопрос о распределении судебных расходов судом не рассматривается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 03.02.2015 по делу N А47-8898/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального образования Домбаровский район Оренбургской области в лице Администрации муниципального образования Домбаровский район Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Оренбургской области.

Председательствующий судья

С.А. Бабкина

Судьи

С.В. Матвеева А.П. Скобелкин