Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 апреля 2015 г. N 15АП-4554/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 июля 2015 г. N Ф08-4202/15 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

23 апреля 2015 г.

дело N А32-39417/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 16 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 апреля 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей М.В. Соловьевой, Г.А. Сурмаляна

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шаовым Т.Д.

при участии:

от заявителя: представителя Намитоковой Ф.А. по доверенности от 14.01.2015;

от заинтересованного лица: представителя Маслиева В.К. по доверенности от 25.12.2014;

от третьего лица: генерального директора Абрашина Е.Е. (паспорт, выписка из ЕГРЮЛ), представителя Пироженко В.Б. по доверенности от 05.02.2013.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 13.02.2015 по делу N А32-39417/2014

по заявлению некоммерческого партнерства "Саморегулируемая организация "Краснодарские строители"

к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

при участии третьего лица: некоммерческого партнерства "ЮгСевКавСтрой"

о признании незаконным и отмене предписания,

принятое в составе судьи Руденко Ф.Г.

УСТАНОВИЛ:

некоммерческое партнерство "Саморегулируемая организация "Краснодарские строители" (далее - СРО) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к СевероКавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) о признании незаконным и отмене предписания N 1004-128-25 от 30.07.2014 в части пункта 1.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено некоммерческое партнерство "ЮгСевКавСтрой" (далее - НП).

Решением суда от 13.02.15г. заявление СРО удовлетворено ввиду незаконности предписания в оспариваемой части.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе СРО в удовлетворении заявления. Жалоба мотивирована законностью предписания в оспариваемой части ввиду того, что у членов СРО отсутствует альтернатива минимального размера взноса в компенсационный фонд, указанная в законе, что является нарушением требований ст. 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

СРО в отзыве на апелляционную жалобу возражает против ее удовлетворения, ссылаясь на законность решения суда.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с главой 34 АПК РФ.

В судебном заседании представитель управления настаивал на отмене решения суда, сославшись на приведённые в апелляционной жалобе доводы.

Представители СРО и НП возражали против отмены решения суда, сославшись на его законность.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей СРО, НП и управления, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение арбитражного суда первой инстанции не подлежит отмене в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, управлением на основании распоряжения от 11.07.2014 г. N 3700р в период с 17.07.2014 г. по 30.07.2014 г. проведена плановая выездная проверка СРО на предмет соблюдения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.

По результатам проверки составлен акт проверки N 1003-128-25 от 30.06.14г., на основании которого СРО выдано предписание N 1004-128-25 от 30.07.2014 г., в п.1 которого указано устранить в срок до 30.04.2015 г. следующее нарушение: "Согласно п.1 ч.7 ст. 55.16 ГрК РФ минимальный размер взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации на одного члена саморегулируемой организации, имеющего свидетельство о допуске к работам по организации строительства, составляет один миллион рублей или при установлении такой организацией требования к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, триста тысяч рублей в случае, если член саморегулируемой организации планирует осуществлять организацию работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства (далее в целях настоящей части - строительство), стоимость которого по одному договору не превышает десять миллионов рублей. В нарушение указанного требования в положение о компенсационном фонде Партнерства предусмотрено: "размер взноса в компенсационный фонд Партнерства не имеющего свидетельства,, о допуске к организации работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства в связи с установлением Партнерством требования к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства составляет триста тысяч рублей".

Не согласившись с предписанием в указанной части, СРО обжаловало его в арбитражный суд, ссылаясь на то, что оно не допустило нарушения п.1 ч.7 ст. 55.16 ГрК РФ.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашёл оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о недействительности предписания в указанной части ввиду следующего.

Согласно ч. 1 ст. 198, ч.ч. 2, 3 ст. 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта органа осуществляющего публичные полномочия, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Так, оспариваемое в деле предписание управления по своей правовой природе является ненормативным правовым актом, поскольку содержит в себе адресованное СРО властное предписание органа власти федерального уровня о совершении ряда действий, отказ от которых влечет привлечение к административной ответственности за неисполнение предписания на основании ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ.

С учетом изложенного, как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, предписание должно соответствовать также требованию исполнимости в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Сходная правовая позиция относительно предъявляемых к предписаниям как ненормативным правовым актам требований также высказана Арбитражным судом Северо-Кавказского округа в постановлении от 10.03.15 г. по делу N А53-17078/2014.

Проверив п.1 предписания на предмет соответствия данному требованию исполнимости, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оно данному требованию не отвечает.

Это обусловлено следующим.

В предписании буквально указано следующее:

" Предписываю: устранить в срок до 30.04.2015 г. следующие нарушения: 1. Согласно п.1 ч.7 ст. 55.16 ГрК РФ минимальный размер взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации на одного члена саморегулируемой организации, имеющего свидетельство о допуске к работам по организации строительства, составляет один миллион рублей или при установлении такой организацией требования к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, триста тысяч рублей в случае, если член саморегулируемой организации планирует осуществлять организацию работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства (далее в целях настоящей части - строительство), стоимость которого по одному договору не превышает десять миллионов рублей. В нарушение указанного требования в положение о компенсационном фонде Партнерства предусмотрено: "размер взноса в компенсационный фонд Партнерства не имеющего свидетельства,, о допуске к организации работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства в связи с установлением Партнерством требования к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства составляет триста тысяч рублей" (т.1, л.д. 9).

Анализ приведённого выше текста показывает, что в нём управление не указало, что конкретно СРО обязано сделать в срок до 30.0415 г. для устранения приведённого в п.1 предписания нарушения, а так же, в чём оно конкретно заключается.

Суд первой инстанции и СРО поняли предписание в данной части так, что СРО допустило нарушение п.1 ч.7 ст. 55.16 ГрК РФ в части минимального размера взноса в компенсационный фонд СРО.

В связи с этим СРО и суд первой инстанции исследовали данный вопрос и пришли к выводу о том, что установленный СРО размер минимального размера взноса в компенсационный фонд СРО соответствует тому размеру, который указан в п.1 ч.7 ст. 55.16 ГрК РФ.

В обоснование данного вывода суд первой инстанции сослался на следующее.

Градостроительным кодексом РФ в статьях 55.4 и 55.16 определено два возможных варианта минимального размера взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц осуществляющих строительство, на одного члена саморегулируемой организации:

1) При отсутствии в саморегулируемой организации требования к страхованию ее членами гражданской ответственности - Один миллион рублей.

2) При установлении саморегулируемой организацией требования к страхованию ее членами гражданской ответственности - Триста тысяч рублей.

Пунктом 2 части 2 статьи 55.4. Градостроительного кодекса РФ определено, что некоммерческая организация вправе приобрести статус саморегулируемой организации основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство, при условии ее соответствия следующим требованиям:

- наличие компенсационного фонда, сформированного в размере не менее чем один миллион рублей на одного члена или если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в размере не менее чем триста тысяч рублей на одного члена некоммерческой организации.

Согласно части 7 статьи 55.16 ГрК РФ, минимальный размер взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации на одного члена саморегулируемой организации, имеющего свидетельство о допуске к работам по организации строительства, составляет:

1) один миллион рублей или при установлении такой организацией требования к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, триста тысяч рублей в случае, если член саморегулируемой организации планирует осуществлять организацию работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства (далее в целях настоящей части - строительство), стоимость которого по одному договору не превышает десять миллионов рублей.

Таким образом, саморегулируемая организация самостоятельно устанавливает размер взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации на одного члена саморегулируемой организации, в зависимости от установления или не установления в саморегулируемой организации требования к страхованию ее членами гражданской ответственности, с учетом минимального размера, установленного статьями 55.4. и 55.16. Градостроительного кодекса РФ.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 55.10. ГрК РФ установление размера взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации относится к исключительной компетенции высшего органа управления саморегулируемой организации - Общего собрания членов. Закон не предусматривает возможность выбора членом саморегулируемой организации (кандидатом в члены саморегулируемой организации) варианта оплаты взноса в компенсационный фонд.

Также необходимо отметить, что ГрК РФ определен минимальный размер взноса, и не исключается, что саморегулируемая организация может установить для своих членов размер взноса в компенсационный фонд выше минимального размера, установленного кодексом.

Установление требования к страхованию также отнесено к компетенции саморегулируемой организации в лице высшего органа управления - Общего собрания членов, а не к правам ее отдельных членов. Требования о страховании членами саморегулируемой организации гражданской ответственности в соответствии с частью 12 ст. 5 5.5. Градостроительного кодекса РФ могут устанавливаться Правилами саморегулирования СРО. Порядок принятия Правил саморегулирования установлен частью 13 ст.55.5. Градостроительного кодекса РФ. Правила считаются принятыми, если за принятие этих документов проголосовало более 50% общего числа членов такой организации.

В СРО установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Пункт 1.2. части 1 Правил саморегулирования: "Члены Партнерства обязаны застраховать свою гражданскую ответственность, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства"

Пункт 8.1 Устава: "Для достижения целей, предусмотренных Уставом, Заявитель применяет следующие способы обеспечения имущественной ответственности членов Партнерства перед потребителями производимых ими товаров (работ, услуг) и иными лицами:

1) установление требования к страхованию членами Партнерства их гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;

2) формирование компенсационного фонда Партнерства.

Пункт 8.2 Устава "Страхование гражданской ответственности осуществляется на основания договора страхования, заключаемого членом Партнерства со страховой организацией. При заключении договоров страхования члены Партнерства руководствуются законодательством Российской Федерации, положениями и рекомендациями, содержащимися в Правилах саморегулирования и иных внутренних документах Партнерства."

В соответствии с п. 5.2. Устава члены саморегулируемой организации обязаны соблюдать положения Устава и иных документов Партнерства

В Положении о компенсационном фонде НП "СРО "Краснодарские строители" указаны размеры взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации на одного члена саморегулируемой организации в соответствии с положениями статей 55.4 и 55.16 Градостроительного кодекса РФ, определенных для случая установления организацией требования к страхованию ее членами гражданской ответственности.

В п. 2.3 Положения содержится указание на то, что указанные размеры взноса в компенсационный фонд определены в связи с установлением требования к страхованию членами Партнерства гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, а именно:

"Размер взноса в компенсационный фонд Партнерства на одного члена Партнерства, не имеющего свидетельства о допуске к организации работ по строительств}, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства в связи с установлением Партнерством требования к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства составляет 300 000 (триста тысяч) рублей.

Размер взноса в компенсационный фонд Партнерства на одного члена Партнерства, имеющего Свидетельство о допуске к работам по организации строительства, в связи с установлением Партнерством требования к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, составляет:

1) 300 000 (триста тысяч) рублей в случае, если член Партнерства планирует осуществлять организацию работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, стоимость которых по одному договору не превышает 10 000 000 (десять миллионов) рублей ".

На основании изложенного суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что Положение о компенсационном фонде СРО в части установления размера взноса в компенсационный фонд СРО на одного члена саморегулируемой организации полностью соответствует требованиям п.1 ч.7 ст. 55.16 ГрК РФ.

Суд апелляционной инстанции поддерживает приведённый выше вывод суда первой инстанции о соответствии Положения о компенсационном фонде СРО в части установления размера взноса в компенсационный фонд СРО на одного члена саморегулируемой организации п.1 ч.7 ст. 55.16 ГрК РФ.

Вместе с тем, управление в апелляционной жалобе ссылается на то, что предписание управления в части п.1 законно потому, что у членов СРО отсутствует альтернатива минимального размера взноса в компенсационный фонд, указанная в законе, что является нарушением требований ст. 55.16 ГрК РФ.

Однако, в п.1 предписания указано, что СРО необходимо устранить не нарушение требований ст. 55.16 ГрК РФ вообще, а предписано устранить нарушение только п.1 ч.7 ст. 55.16 ГрК РФ. Кроме того, в п.1 предписания не указано прямо, что вменённое в вину СРО нарушение требований п.1 ч.7 ст. 55.16 ГрК РФ выражается именно в том, что у членов СРО отсутствует альтернатива минимального размера взноса в компенсационный фонд.

Из п.1 предписания вообще не ясно, в чём конкретно выражается нарушение со стороны СРО требований п.1 ч.7 ст. 55.16 ГрК РФ. В предписании в данной части только приведены цитата из п.1 ч.7 ст. 55.16 ГрК РФ и цитата из Положения о компенсационном фонде СРО без всяких последующих разъяснений о том, что в приведённой цитате из Положения о компенсационном фонде СРО не соответствует требованиям п.1 ч.7 ст. 55.16 ГрК РФ.

Соответственно, СРО и суд первой инстанции поняли это так, что управление нашло нарушение в части размера взноса и обосновали отсутствие данного нарушения.

В апелляционной жалобе управление уже указывает на то, что нарушение выразилось в установлении не размера взноса, а в отсутствии альтернативы.

Однако, из п.1 предписания не видно, в чём же заключается выявленное нарушение, и что необходимо сделать, чтобы его устранить.

Таким образом, предписание управления в части п.1 не является конкретным и, соответственно, исполнимым.

При таких обстоятельствах у СРО не имелось объективной возможности исполнить такое неконкретное и неисполнимое предписание ни к установленному управлением сроку, ни вообще, без каких-то корректировок его содержания со стороны управления.

При таких обстоятельствах, несоответствие предписания в части п. 1 требованию исполнимости влечет незаконность его в указанной части, поскольку данное предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает предусмотренная ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ административная ответственность.

Неисполнимость данного предписания в указанной части реально нарушает права и законные интересы СРО, поскольку возлагает на него неисполнимую в установленный в предписании срок обязанность, неисполнение которой образует предусмотренный ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ состав административного правонарушения, совершение которого влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Частью 2 ст. 201 АПК РФ установлено, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт органа, осуществляющего публичные полномочия, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал п.1 предписания недействительным. В связи с этим решение суда не подлежит отмене. Апелляционная жалоба управления отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.02.2015 по делу N А32-39417/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

М.В. Соловьева Г.А. Сурмалян