Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2015 г. N 15АП-5382/15

город Ростов-на-Дону

30 апреля 2015 г.

дело N А32-26421/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 23 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 апреля 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.,

судей Соловьевой М.В., Сурмаляна Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шаовым Т.Д.,

при участии:

от заявителя: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 07.11.2014 г. по делу N А32-26421/2014

по заявлению индивидуального предпринимателя Шамша Элеоноры Петровны,

к администрации муниципального образования город Краснодар,

о признании незаконными действий,

о признании незаконным и отмене предписания,

принятое в составе судьи Погорелова И.А.,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Шамша Элеонора Петровна (далее - предприниматель, ИП Шамша Э.П.) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования города Краснодара (далее - административный орган, администрация) о признании недействительным предписания от 23.05.2014 N 1246/18 и о признании незаконными действий администрации по выдаче данного предписания.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 07.11.2014 заявленные требования удовлетворены в полном объеме. Решение мотивировано тем, что администрация не доказала законность и обоснованность оспариваемых действий и требований, содержащихся в оспариваемом предписании.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация подала в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на то, что судом неправильно установлены фактические обстоятельства дела. Жалоба мотивирована тем, что оспариваемое предписание соответствует действующему законодательству и не нарушает прав предпринимателя, не возлагает на него какие-либо обязанности.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Лица, участвующие в деле, своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом, в связи с чем, на основании части 3 статьи 156 АПК РФ судебное заседание проведено без их участия.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 23.05.2014 Управление торговли и бытового обслуживания населения администрации (далее - управление) выдало предпринимателю предписание N 1246/18, в котором указано, что в ходе осмотра здания (сооружения) установлено, что предприниматель самовольно изменил фасад здания по ул. Рашпилевской, 107, путем нанесения баннера, содержащего информационный материал. Указанное является нарушением Правил благоустройства на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением городской Думы Краснодара от 22.08.2013 N 52 П 6 (пункты 19.3, 20, 21, 59).

Не согласившись с данным предписанием, и действиями администрации по его выдачи, предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением, рассматриваемом в настоящем деле.

Удовлетворяя заявленные требования предпринимателя, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии со статьей 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу Раздела IX Правил благоустройства, контроль за исполнением правил осуществляет администрация муниципального образования "Город Краснодар", ее отраслевые, функциональные и территориальные органы в пределах своей компетенции.

Задачи, функции и права управления установлены Положением об управлении, утвержденным постановлением главы муниципального образования город Краснодар от 30.11.2004 N 3104, в силу пункта 1 которого управление является отраслевым органом администрации.

Так, основными задачами управления, в силу пункта 6.7 Положения, являются, в том числе, осуществление муниципального контроля на территории муниципального образования город Краснодар в сферах торговой деятельности, организации розничных рынков, благоустройства территории муниципального образования город Краснодар.

В рамках осуществления муниципального контроля на территории муниципального образования город Краснодар управление организует и проводит проверки соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами в сферах торговой деятельности, организации розничных рынков, благоустройства территории муниципального образования город Краснодар (пункт 7.19 Положения).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Пунктом 4 статьи 2 Закона N 294-ФЗ определено, что муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В силу пункта 6 статьи 2 Закона N 294-ФЗ проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами;

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 названного Закона, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Из текста обжалованного предписания следует, что сотрудниками управления проведен осмотр здания предпринимателя. Между тем, как верно установил суд первой инстанции, в отношении предпринимателя не проводилась ни плановая выездная проверка (статьи 9 и 12 Закона N 294-ФЗ), ни внеплановая выездная проверка (статьи 10 и 12 Закона N 294-ФЗ) что подтверждается отсутствием соответствующего приказа (распоряжения) главы администрации на проведение проверки (статьи 14 и 18 Закона N 294-ФЗ) и акта проверки (статья 16 Закона N 294-ФЗ).

Из материалов дела не следует, что предпринимателю предоставлена возможность участвовать в осмотре, а также реализовать иные права, предусмотренные Законом N 294-ФЗ. Доказательства обратного в материалах дела не имеется.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о несоответствии действий администрации в лице своего отраслевого управления по выдаче обжалуемого предписания федеральному законодательству и нормативным правовым актам органов местного самоуправления, а также о нарушении указанными действиями прав предпринимателя при осуществлении муниципального контроля.

С учетом данных обстоятельств, требования предпринимателя о признании незаконными действий администрации (в лице его управления) по выдаче предписания подлежали удовлетворению.

Изучив содержание предписания, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что помимо нарушений при выдаче предписания, изложенные в нем требования, не соответствуют нормам действующего законодательства и нарушают права предпринимателя.

Повторно исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции не установил достаточных оснований для переоценки данного вывода суда первой инстанции.

Так, при вынесении предписания уполномоченное должностное лицо проверяющего органа должно указать, в том числе, положения действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающие обязательные требования, нарушение которых было выявлено при проверке; требования, предписываемые к выполнению в целях устранения нарушения обязательных требований, и срок их исполнения.

Предписание должно содержать законные требования, которым на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от муниципального органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Дополнительно оценив содержание оспариваемого предписания от 23.05.2014, суд апелляционной инстанции соглашается с позицией нижестоящего суда о том, что данное предписание не соответствует вышеперечисленным критериям.

Так, в предписании указано, что предпринимателем самовольно изменен фасад используемого им здания, и предписывается устранить нарушение в течение 3 дней с момента выдачи предписания. Вместе с тем, предписание не содержит четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо выполнить заявителю, допускает неоднозначное толкование указаний. Из предписания не видно, в чём же заключается выявленное нарушение, и что необходимо сделать, чтобы его устранить.

Таким образом, предписание управления не является конкретным и, соответственно, исполнимым.

При таких обстоятельствах у предпринимателя не имелось объективной возможности исполнить такое неконкретное и неисполнимое предписание ни к установленному управлением сроку, ни вообще, без каких-то корректировок его содержания со стороны управления.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В нарушение данного положения АПК, администрация не представила в материалы дела допустимые и достаточные доказательства несоответствия действий предпринимателя действующему законодательству, в связи с чем, у суда отсутствует возможность оценить обязательность соблюдения предпринимателем пунктов 19.3, 20, 21 и 59 Правил благоустройства и реальность нарушений названных пунктов, на устранение которых направлено предписание.

При таких обстоятельствах, несоответствие предписания требованиям конкретности и исполнимости влечет незаконность его требований, поскольку данное предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает предусмотренная ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ административная ответственность.

Неисполнимость данного предписания реально нарушает права и законные интересы предпринимателя, поскольку возлагает на него обязанность, неисполнение которой образует предусмотренный ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ состав административного правонарушения, совершение которого влечет привлечение к административной ответственности по указанной норме.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, требования предпринимателя о признании недействительным предписания также правомерно удовлетворены судом.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отклоняются апелляционным судом как необоснованные, поскольку, не опровергая выводов суда первой инстанции, сводятся лишь к несогласию с оценкой судом первой инстанции установленных обстоятельств по делу и имеющихся в деле доказательств, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции признается законным, обоснованным и не подлежащим отмене. Апелляционная жалоба администрации отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 07.11.2014 по делу N А32-26421/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

М.В. Соловьева Г.А. Сурмалян