Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 8 мая 2015 г. N 09АП-16501/15

г. Москва

08 мая 2015 г.

Дело N А40-142828/14

Резолютивная часть постановления объявлена 06 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 мая 2015 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи: Башлаковой-Николаевой Е.Ю.,

судей: Семикиной О.Н., Седова С.П.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бытдаевой В.Х.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Брянской городской администрации

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 20.03.2015 по делу N А40-142828/14, принятое судьей Филиной Е.Ю. (шифр судьи 142-1191)

по иску Муниципального образования "город Брянск" в лице Брянской городской администрации (ОГРН 1023202743574)

к РФ в лице Министерства финансов РФ (ОГРН 1037739085636)

третьи лица: Финансовое управление Брянской городской администрации, Департамент финансов Брянской области,

о взыскании убытков, издержек,

при участии в судебном заседании:

от истца: не явился, извещен,

от ответчика: Рыбина И.В. по доверенности от 03.04.2015,

от третьего лица: не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное образование "город Брянск" в лице Брянской городской администрации обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании убытков в сумме 1 235 000 руб., понесенных в связи с предоставлением жилого помещения лицу, страдающему заболеванием, включенным в перечень тяжелых форм хронических заболеваний, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 г. N 817, а также о взыскании стоимости составления отчета об оценке рыночной стоимости жилого помещения в сумме 1000 руб.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены Финансовое управление Брянской городской администрации, Департамент финансов Брянской области.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 20.03.2015 г. в удовлетворении иска отказано.

Истец не согласился с решением суда первой инстанции и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить как вынесенное с нарушением норм действующего законодательства, принять новый судебный акт об удовлетворении требований истца.

Представители истца и третьих лиц в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены, в связи с чем суд рассмотрел дело в их отсутствие в соответствии со ст. ст. 123 и 156 АПК РФ.

Представитель ответчика в судебном заседании поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Третье лицо Департамент финансов Брянской области представило письменный отзыв, в котором поддержало доводы апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность принятого решения суда первой инстанции проверены в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Как усматривается из материалов дела, решением Советского районного суда города Брянска от 12.11.2012 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда от 17.01.2013 г., удовлетворены исковые требования Курбаевой Татьяны Сергеевны к Брянской городской администрации о предоставлении вне очереди благоустроенного жилого помещения по договору социального найма.

Во исполнение решения Советского районного суда города Брянска от 12.11.2012 г. истцом было предоставлено Курбаевой Т.С. по договору социального найма находящееся в муниципальной собственности жилое помещение по адресу: г. Брянск, ул. Никитина, д. 13в, кв. 4, общей площадью 33,3 кв.м. Стоимость жилого помещения составила 1 235 000 руб.

Таким образом, по мнению истца, им были понесены убытки в сумме 1 235 000 руб., что послужило основанием для обращения истца в Арбитражный суд города Москвы с настоящим иском.

В соответствии со ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Однако, как установлено судом первой инстанции, истцом в порядке ст. 65 АПК РФ, а также в соответствии со ст. ст. 15, 1069 ГК РФ не представлено доказательств того, что в результате действий (бездействия) ответчика истцу были причинены убытки, а также не приведено доказательств в подтверждение противоправности таких действий (бездействия).

Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлены принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пп. 24 п. 2 ст. 26.3 названного Закона решение вопросов, в том числе социальной поддержки инвалидов, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01 января 2005 года, осуществляется в соответствии с положениями статьи 28.2 настоящего Федерального закона. Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01 января 2005 года, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, Закон предусматривает обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005 г.

Статья 28.2 Закона регулирует передачу полномочий от Российской Федерации к органам государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005 г.. В отношении такой категории граждан, вставших на учет после 01.01.2005, закон содержит отсылочную норму, указывая на обеспечение жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности.

В силу пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 настоящего Кодекса перечне.

Решением Советского районного суда города Брянска от 12.11.2012 г. установлено, что жилое помещение предоставляется органом местного самоуправления из муниципального жилищного фонда.

Федеральный закон от 06 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет, что вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 17.12.2009 N 1563-0-0 (п. 2.1, п. 2.2) указал на то, что данные полномочия местного самоуправления обеспечивают реализацию провозглашенных в Конституции Российской Федерации целей социальной политики Российской Федерации, предопределяющих обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении нормальных условий существования, одной из необходимых гарантий которого является создание условий для осуществления права каждого на жилище.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60, 61 Федерального закона от 06 октября 2003 N 131 -ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно Закону Брянской области от 05.07.2012 N 44-3 "Об исполнении областного бюджета за 2011 год", Закону Брянской области от 06.07.2013 N 50-3 "Об исполнении областного бюджета за 2012 год" бюджетам поселений Брянской области выделялись соответствующие денежные средства.

В данном случае обязательства возникли после 01.01.2005, поскольку Курбаева Т.С. принята на жилищный учет в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий распоряжением администрации Володарского района г. Брянска от 15.05.2007 г. N 151-р, источник финансирования затрат, связанных с предоставлением после 01.01.2005 гражданам-инвалидам и приравненным к ним категориям граждан, четко определен статьями 17 и 28.2 ФЗ Законом социальной защите инвалидов, пунктом 24 статьи 26.3 Закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, такие затраты являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации.

По мнению истца, убытки Брянской городской администрацией понесены вследствие бездействия законодателя, не определившего порядок финансирования переданных полномочий по обеспечению жильем инвалидов, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий после 01.01.2005 г.

Вместе с тем доказательств незаконного бездействия Российской Федерации либо конкретных органов государственной власти, признанного таковым в установленном законом порядке, истцом не представлено. Что касается оказания финансовой помощи субъектам, то оно осуществляется исключительно методами межбюджетного регулирования. Размер субвенций определяется ежегодно и устанавливается законами о федеральных бюджетах на соответствующий год (период), претензий относительно непоступления субвенций в соответствии со сводной бюджетной росписью от субъекта Российской Федерации - Брянской области не поступало.

В соответствии с правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 24.12.2013 г. N 30-П, по смыслу статей 11 (часть 3), 72 и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе устанавливать как компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в той или иной сфере совместного ведения, так и принципы разграничения их полномочий в соответствующей сфере совместного ведения. Тем самым предполагается возможность определения федеральным законом принадлежности части полномочий по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации с соответствующим разграничением расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении указанных полномочий. Правовое регулирование, позволяющее точно и однозначно определить принадлежность того или полномочия, в том числе обеспечивающего осуществление прав граждан, нуждающихся в государственной поддержке, органам публичной власти конкретного уровня, является - в силу статей 5 (часть 3), 7, 12, 18, 71 (пункт "в"), 72 (пункт "б" части 1) и 76 Конституции Российской Федерации - необходимым элементом надлежащего распределения обязанностей между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями по реализации данного полномочия и тем самым создания в России как правовом социальном государстве условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указами Президента Российской Федерации, а также порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации относится соответственно к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 6 статьи 12 и пункт 5 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, жилые помещения из муниципального жилищного фонда предоставляются по договорам социального найма малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях по установленным Жилищным кодексом Российской Федерации основаниям, а также иным категориям граждан - в случае наделения органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в установленном законом порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Во всех остальных случаях жилые помещения по договорам социального найма предоставляются из жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации. При этом во всяком случае обязанности публичной власти по обеспечению реализации гражданами, относящимися к каждой определенной законодательством категории, права на жилище должны быть также четко определены законом. Действующее жилищное законодательство относит к числу нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, лиц, являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности (пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации). Перечень соответствующих заболеваний установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2006 года N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире". Гражданам, страдающим указанными в данном постановлении заболеваниями, в частности заразными формами туберкулеза, жилые помещения предоставляются по договорам социального найма вне очереди (пункт 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации). Предусмотренная пунктом 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" мера социальной поддержки в виде внеочередного предоставления гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), отдельных жилых помещений распространяется не только на лиц, подпадающих под действие пункта 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, но и на других лиц, больных заразными формами туберкулеза, и предполагает возможность их обеспечения жильем как по договорам социального найма, так и в ином установленном законом порядке.

Внеочередное предоставление гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), отдельных жилых помещений не входит в установленный пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Указание в пункте 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" на то, что названным в нем лицам отдельные жилые помещения предоставляются вне очереди с учетом их права на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, не может расцениваться как надлежащая передача Российской Федерацией данного полномочия для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку в названном Федеральном законе не закреплены необходимые для такой передачи условия, предусмотренные пунктом 4 статьи 26.1 и пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Как следует из Жилищного кодекса Российской Федерации (часть 2 статьи 49) и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 14 - 17), внеочередное предоставление отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), не отнесено и к вопросам местного значения.

Между тем, по смыслу статей 40, 41, 71 (пункт "в"), 72 (пункты "б", "ж", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, предполагается, что если в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установленное федеральным законом конкретное полномочие не отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), и не передано им для осуществления, по общему правилу, за счет субвенций из федерального бюджета, то такое полномочие принадлежит органам государственной власти Российской Федерации. Ъ

Однако данный вывод применительно к определению пунктом 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" принадлежности полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), по существу, опровергается отсылкой к законодательству субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации указал о том, что федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в том числе в настоящем Постановлении, - конкретизировать порядок осуществления полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), в части принадлежности данного полномочия конкретному уровню публичной власти и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств. При внесении в действующее правовое регулирование надлежащих изменений, вытекающих из настоящего Постановления, федеральный законодатель должен исходить из того, что предусмотренное пунктом 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" полномочие по внеочередному предоставлению указанным в данном законоположении гражданам отдельных жилых помещений является полномочием органов государственной власти Российской Федерации в качестве расходного обязательства Российской Федерации (пункты 5 и 6 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации, статья 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Этим не исключается, в частности, передача федеральным законом полномочия, предусмотренного пунктом 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления с выделением им необходимых для этого материальных и финансовых средств. При этом субъекты Российской Федерации, а также органы местного самоуправления не лишены возможности участвовать в осуществлении данного полномочия за счет собственных средств.

Таким образом, учитывая изложенное, оснований отнести расходы, понесенные истцом по настоящему делу, на федеральный бюджет в данном случае не имеется.

Кроме того, истцом не доказана совокупность наличия элементов, необходимых для применения ст. 15 ГК РФ.

Вместе с тем, апелляционный суд соглашается с доводом истца о том, что вопрос о первоначальной постановке Курбаевой Т.С. на жилищный учет не имеет правового значения для рассмотрения настоящего спора, поскольку при наличии у гражданина нескольких оснований для постановки на учет, он может быть принят на учет по одному из этих оснований (ч. 2 ст. 52 ЖК РФ).

Однако, указанный довод не влияет на выводы суда об отказе в исковых требованиях.

При таких обстоятельствах, судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, принято законное и обоснованное решение на основании ст.ст. 12, 395, 1107 Гражданского кодекса Российской Федерации, и у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены решения Арбитражного суда города Москвы.

Руководствуясь ст.110, 266, 268, 269, 271 АПК РФ, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 20.03.2015 по делу N А40-142828/14 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Брянской городской администрации - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Е.Ю. Башлакова-Николаева

Судьи

О.Н. Семикина С.П. Седов