Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 мая 2015 г. N 20АП-1813/15

г. Тула

19 мая 2015 г.

Дело N А68-9526/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 13.05.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 19.05.2015.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Волковой Ю.А., судей Тимашковой Е.Н. и Капустиной Л.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем Понкратовой А.В., при участии от заявителя - индивидуального предпринимателя Будай Ольги Николаевны (ОГРНИП 306714926200020) - представителей Соловова В.М. (доверенность от 12.03.2015) и Прощалыкина А.Н. (доверенность от 27.12.2014), от ответчика - администрации муниципального образования Кимовский район (ИНН 7115004460, ОГРН 1027101393736) - представителя Ворониной Е.А. (доверенность от 30.03.2015), в отсутствие представителя третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - комитета по управлению имуществом и земельными ресурсами администрации

муниципального образования Кимовский район, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Будай Ольги Николаевны на решение Арбитражного суда Тульской области от 19.02.2015 по делу N А68-9526/2014 (судья Рыжикова Н.А.), установил следующее.

Предприниматель Будай Ольга Николаевна (далее - заявитель, предприниматель, Будай О.Н.) обратилась в Арбитражный суд Тульской области с требованиями к администрации муниципального образования Кимовский район (далее - ответчик, администрация) о признании недействительными постановления от 19.08.2014 N 1408, распоряжения от 19.08.2014 N 384-р.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 19.02.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, предприниматель обратился в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование своих требований истец выразил несогласие с выводом суда о предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством. Считает, что Правила землепользования и застройки муниципального образования Кимовский район допускают строительство на предоставленном для общественно - деловых целей земельном участке объектов коммерческой деятельности, в частности, магазинов.

От администрации в суд апелляционной инстанции поступили возражения на апелляционную жалобу, в которых последняя, считая принятое решение законным и обоснованным, просила оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. В обоснование своих возражений ответчик ссылался на то, что спорный земельный участок был предоставлен предпринимателю для целей, не связанных со строительством.

Третье лицо, извещенное о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в суд апелляционной инстанции своего представителя не направило.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) жалоба рассматривалась в отсутствие неявившегося представителя третьего лица.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены апелляционной инстанцией в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения судебного акта в силу следующего.

Как усматривается из материалов дела, предприниматель обратилась в администрацию муниципального образования Кимовский район с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка для общественно-деловых целей, местоположение участка: Тульская область, г. Кимовск, в 10 м на северо-запад от д. 27 по ул. Бессолова.

Постановлением администрации муниципального образования Кимовский район от 01.02.2013 (т. 1, л. д. 17) утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, сформированного из земель населенных пунктов, местоположение: Тульская область, г. Кимовск, в 10 м на северо-запад от д. 27 по ул. Бессолова; Будай О.Н. разрешено проведение кадастровых работ по формированию вышеуказанного земельного участка (пункт 3 постановления).

В газете "Районные будни. Кимовский район" от 18.04.2013 N 16 опубликовано сообщение о предоставлении в аренду земельных участков, в том числе, земельного участка с кадастровым номером 71:28:010602:249, площадью 770 кв. м, расположенного: г. Кимовск, в 10 м на северо-запад от д. 27 по ул. Бессолова - для общественно-деловых целей.

27.05.2013 в администрацию поступило заявление Будай О.Н. о предоставлении в аренду на 5 лет земельного участка общей площадью 770 кв. м, расположенного: Тульская область, г. Кимовск, в 10 м на северо-запад от д. 27 по ул. Бессолова.

Администрацией принято постановление от 14.06.2013 N 1149 "О предоставлении земельного участка в аренду для общественно-деловых целей Будай Ольге Николаевне", в соответствии с которым со ссылкой на статьи 22, 29, 34 Земельного кодекса Российской Федерации, Будай О.Н. предоставлен в аренду на 5 лет земельный участок с кадастровым номером 71:28:010602:249, местоположение: Тульская область, г. Кимовск, в 10 м на северо-запад от д. 27 по ул. Бессолова (т. 1, л. д. 30).

14.06.2013 между комитетом по управлению имуществом и земельными ресурсами администрации муниципального образования Кимовский район (далее - комитет) и Будай О.Н. заключен договор аренды земельного участка N 43/2013 (т. 1, л. д. 13-15).

Постановлением администрации от 22.04.2014 N 710 утвержден градостроительный план принадлежащего Будай О.Н. на основании договора аренды земельного участка с кадастровым номером 71:28:010602:249 (т. 1, л. д. 21-27).

16.06.2014 предпринимателю выдано разрешение на строительство N RU 71711000-0051, в соответствии с которым разрешается строительство магазина на земельным участке с кадастровым номером 71:28:010602:249 (т. 1, л. д. 12).

В связи с представлением Кимовской межрайонной прокуратуры от 14.08.2014 N 7-02-14/3609 "Об устранении нарушений земельного, градостроительного законодательства, законодательства об электроэнергетике" в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" администрацией 19.08.2014 приняты постановление N 1408 "О признании утратившим силу постановления администрации муниципального образования Кимовский район от 22.04.2014 N 710 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка, принадлежащего Будай Ольге Николаевне на основании договора аренды" и распоряжение N 384-р "Об отмене выданного разрешения на строительство объекта капитального строительства".

Указывая на то, что ненормативные акты нарушают ее права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, предприниматель обратилась в Арбитражный суд Тульской области с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что спорный земельный участок был предоставлен предпринимателю для целей, не связанных со строительством, а оспариваемые заявителем постановление и распоряжение соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы Будай О.Н.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда области на основании следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об удовлетворении заявленного требования (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Таким образом, в соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10, 11 Кодекса.

Порядок предоставления для строительства земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, регламентирован статьями 30 - 32 ЗК РФ.

Согласно пункту 1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию либо с предварительным согласованием мест размещения объектов, либо без предварительного согласования мест размещения объектов. Из пункта 5 статьи 30 ЗК РФ следует, что предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

- выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

- выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;

- принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

Статьей 31 ЗК РФ предусмотрено, что гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Таким образом, ЗК РФ установлен специальный порядок предоставления земельных участков для строительства объектов.

Из материалов дела видно, что на основании постановления администрации от 14.06.2013 N 1149 "О предоставлении земельного участка в аренду для общественно-деловых целей Будай Ольге Николаевне" в соответствии со статьями 22, 29, 34 Земельного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Будай О.Н. предоставлен в аренду на 5 лет земельный участок с кадастровым

номером 71:28:010602:249, местоположение: Тульская область, г. Кимовск, в 10 м на северо-запад от д. 27 по ул. Бессолова (т. 1, л. д. 30).

Как следует из материалов дела, оспариваемого постановления, пояснений представителей администрации, комитета, земельный участок в аренду Будай О.Н. предоставлен в соответствии со статьей 34 ЗК РФ, которой определен порядок предоставления земельных участков гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством. При этом, представители ответчика и третьего лица подтвердили, что постановлений о предварительном согласовании места размещения объекта и о предоставлении Будай О.Н. земельного участка для строительства администрацией не принималось.

Доказательств обратного заявителем в материалы дела не представлено. Таким образом, судом области установлено и материалами дела подтверждено, что спорный земельный участок предоставлялся предпринимателю для целей, не связанных со строительством.

Несогласие ответчика с обоснованным вывода суда не является основанием отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Постановлением администрации от 22.04.2014 N 710 утвержден градостроительный план принадлежащего Будай О.Н. на основании договора аренды земельного участка с кадастровым номером 71:28:010602:249 (т. 1, л. д. 21-27).

16.06.2014 предпринимателю выдано разрешение на строительство N RU 71711000-0051, в соответствии с которым разрешается строительство магазина на земельным участке с кадастровым номером 71:28:010602:249 (т. 1, л. д. 12).

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство объектов капитального строительства, реконструкцию. В соответствии со статьей 51 ГрК РФ для получения разрешения на строительство объекта капитального строительства необходимо представить в уполномоченный орган пакет документов, в том числе, градостроительный план земельного участка.

Градостроительный план земельного участка является одним из видов документации по планировке территории (часть 5 статьи 41 ГрК РФ).

Статьей 44 ГрК РФ установлено, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам. В составе градостроительного плана земельного участка указывается информация о градостроительном регламенте. При этом в градостроительном плане земельного участка должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка.

Из изложенного следует, что градостроительный план является составной частью пакета документов, необходимых для получения разрешения на строительство, а разрешение на строительство - это основной документ, предоставляющий право осуществлять строительство объекта на отведенном для этих целей земельном участке. Между тем, земельный участок для целей строительства Будай О.Н. не предоставлялся, в связи с чем суд области правомерно указал на отсутствие у органа местного самоуправления оснований, как для утверждения градостроительного плана спорного земельного участка, так и для выдачи разрешения на строительство объекта на спорном земельном участке.

Администрацией 19.08.2014 приняты постановление N 1408 "О признании утратившим силу постановления администрации муниципального образования Кимовский район от 22.04.2014 N 710 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка, принадлежащего Будай Ольге Николаевне на основании договора аренды" и распоряжение N 384-р "Об отмене выданного разрешения на строительство объекта капитального строительства".

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции, федеральным конституционным законом, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, либо судом. Основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом правовой акт исключительно при наличии предусмотренных законом оснований.

В части 7 статьи 51 ГрК РФ указано, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы с приложением необходимых документов, в том числе градостроительного плана земельного участка. Согласно части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи. Установленное законом право отказа в выдаче разрешения на строительство включает и право главы администрации муниципального образования, как уполномоченного лица, отменить в порядке самоконтроля ранее принятый правовой акт о выдаче такого разрешения в случае его несоответствия требованиям действующего законодательства.

В силу статьи 48 Закона N 131-ФЗ компетентный орган местного самоуправления, контролируя соблюдение действующего законодательства при осуществлении публичных функций, вправе самостоятельно отменить ранее принятый в противоречие действующему законодательству правовой акт. В пункте 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О, указано, что положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, в соответствии с которой муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими их.

Таким образом, администрация, установив, что постановление об утверждении градостроительного плана земельного участка и выданное разрешение на строительство объекта противоречат действующему законодательству приняла оспариваемые постановление и распоряжение от 19.08.2014.

Учитывая данные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые заявителем постановление и распоряжение соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы предпринимателя.

Ссылка ответчика на Правила землепользования и застройки муниципального образования Кимовский район, которые допускают строительство на предоставленном для общественно - деловых целей земельном участке объектов коммерческой деятельности, в частности, магазинов, является необоснованным.

Как указывалось выше, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (статья 31 ЗК РФ).

Акт выбора земельного участка не был утвержден администрацией.

Следовательно, установленный ЗК РФ специальный порядок предоставления земельных участков для строительства объектов соблюден не был, на что было обоснованно указано судом области.

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Неправильного применения норм процессуального права, в том числе влекущих отмену судебного акта в любом случае в силу части 4 статьи 270 АПК РФ, не установлено.

В соответствии с частью 3 статьи 271 АПК РФ в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы.

В силу статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Таким образом, расходы по государственной пошлине за подачу апелляционной жалобы (т. 3, л. д. 3,4) относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271 АПК РФ, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 19.02.2015 по делу N А68-9526/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Ю.А. Волкова

Судьи

Е.Н. Тимашкова Л.А. Капустина