Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21 мая 2015 г. N 02АП-3010/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 1 сентября 2015 г. N Ф01-3437/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Киров

21 мая 2015 г.

Дело N А82-16899/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 18 мая 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 мая 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Великоредчанина О.Б., Ившиной Г.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шестаковой М.О.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи:

представителей заявителя - председателя Смирнова А.А., Клюкина В.Н., действующего на основании доверенности от 12.01.2015,

представителя ответчика - Алексеевой Д.М., действующей на основании доверенности от 19.10.2012,

рассмотрев апелляционную жалобу департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.02.2015 по делу N А82-16899/2014, принятое судом в составе судьи Марусина В.А.,

по заявлению потребительского жилищно-строительного кооператива "Горожанин" (ОГРН 1027600621861; ИНН 7603023650)

к департаменту архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля (ОГРН 1027600681580; ИНН 7604058662)

третьи лица: Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля; прокуратура города Ярославля

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

потребительский жилищно-строительный кооператив "Горожанин" (далее - заявитель, Кооператив, ПЖСК "Горожанин") обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным приказа директора департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля (далее - ответчик, Департамент) от 23.10.2014 N 33 "Об отмене разрешения на строительство".

Определением суда первой инстанции от 15.01.2015 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены прокуратура города Ярославля (далее - Прокуратура г. Ярославля), Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля (далее - УЗР мэрии г. Ярославля).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 19.02.2015 заявленное требование удовлетворено, оспариваемый приказ признан недействительным.

Департамент с принятым решением суда не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования. По мнению заявителя жалобы, обжалуемое решение суда первой инстанции основано на неправильном применении норм материального права и несоответствии изложенных в нем выводов фактическим обстоятельствам дела. Департамент полагает, что оспариваемый приказ соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя. Вывод арбитражного суда о том, что разрешение на строительство может быть отменено только в случаях, указанных в части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), является ошибочным. Приказ от 23.10.2014 N 33 отменен Департаментом в порядке самоконтроля на основании статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) по результатам рассмотрения протеста прокурора г. Ярославля от 13.10.2014 N 153ж-2007, что не противоречит закону.

Кроме того, Департамент также находит ошибочным вывод арбитражного суда о том, что рассматриваемая ситуация регулируется пунктом 5 статьи 15 Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля от 17.09.2009 N 201 (далее - Правила землепользования и застройки г. Ярославля). В апелляционной жалобе ответчик указывает, что согласно упомянутым Правилам строительство жилых домов 9 и более этажей относится к условно-разрешенному виду использования земельного участка. Следовательно, поскольку разработка проектной документации на строительство жилого дома осуществлялась ПЖСК "Горожанин" после вступления в силу Правил землепользования и застройки г. Ярославля, требование о получении Кооперативом разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка соответствует закону

Заявитель и третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Третьи лица своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей третьих лиц.

В заседании суда представитель ответчика поддержала доводы жалобы, представители заявителя с позицией ответчика не согласились.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решением Арбитражного суда Ярославской области от 11.07.2008 по делу N А82-592/2007 (л.д. 133-136) на УЗР мэрии г. Ярославля возложена обязанность предоставить ПЖСК "Горожанин" земельный участок площадью 2534 кв.м. для строительства 4-х этажного жилого дома с автостоянкой по адресу: г. Ярославль, ул. Пушкина, у д. 20.

10.04.2009 между УЗР мэрии г. Ярославля и ПЖСК "Горожанин" заключен договор N 21346-о аренды находящегося в государственной собственности земельного участка, предметом которого являлся земельный участок с кадастровым номером 76:23:030512:28, площадью 2534 кв.м. по адресу: г. Ярославль, ул. Пушкина, у д. 20. Договор заключен на срок с 24.02.2009 по 23.02.2012.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 10.12.2012 по делу N А82-7030/2012 (л.д. 129-132) на УЗР мэрии г. Ярославля возложена обязанность заключить с ПЖСК "Горожанин" договор аренды земельного участка общей площадью 2534 кв.м из земель населенных пунктов с кадастровым номером 76:23:030512:28, расположенного по адресу: г. Ярославль, ул. Пушкина, у дома N 20, со сроком аренды не менее 1 года 2 месяцев.

Решением от 16.01.2014 по делу N А82-7048/2013 (л.д. 148-152) арбитражный суд урегулировал разногласия по договору аренды земельного участка, определив срок аренды с 16.04.2013 по 16.06.2016.

16.04.2013 между МКУ "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" и ПЖСК "Горожанин" заключен договор аренды N 24566-о, по которому земельный участок с кадастровым номером 76:23:030512:28 предоставлен заявителю в аренду на срок по 16.06.2014 (л.д. 10-17). Дополнительным соглашением N 1 от 14.04.2014 срок действия договора продлен по 16.10.2016 (л.д. 18).

01.08.2014 Кооперативу выдано разрешение на строительство многоквартирного жилого дома с офисными помещениями, подземной автостоянкой с инженерными коммуникациями в границах принадлежащего застройщику земельного участка площадью 2534 кв.м. Разрешение выдано на срок до 02.11.2016 (л.д. 9).

13.10.2014 Прокуратура г. Ярославля внесла директору Департамента протест N 153ж-2007, в котором потребовала отменить разрешение на строительство, выданное ПЖСК "Горожанин" (л.д.81-82).

23.10.2014 приказом директора Департамента N 33 разрешение на строительство отменено. В качестве основания для издания такого приказа указаны протест прокурора г. Ярославля от 13.10.2014 N 153ж-2007 и статья 48 Закона N 131-ФЗ (л.д.7).

Полагая, что указанный приказ не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, ПЖСК "Горожанин" обратился в арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из наличия в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, необходимых для признания оспариваемого приказа недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Частью 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Статьей 48 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Вместе с тем необходимо принимать во внимание, что решения органов и должностных лиц местного самоуправления об отмене ранее изданных (принятых) ими муниципальных правовых актов или об утрате ими юридической силы не могут приниматься произвольно по одному лишь усмотрению указанных органов и лиц, должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты). Помимо этого правовой акт об отмене ранее изданного правового акта, как и любой другой акт органа местного самоуправления, не может произвольно ограничивать субъективные права граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом следует иметь в виду, что если муниципальные правовые акты изданы (приняты) на основе и в соответствии с нормами федеральных законов или иных федеральных нормативных правовых актов, то и отменены они могут быть не произвольно, а лишь при наличии оснований, предусмотренных данными нормами.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится, в том числе, выдача разрешений на строительство.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).

Порядок выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства установлен статьей 51 ГрК РФ.

Перечень оснований для прекращения действия разрешения на строительство приведен в части 21.1 статьи 51 ГрК РФ и включает в себя следующие случаи: принудительное прекращение права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд (пункт 1); отказ от права собственности и иных прав на земельные участки (пункт 2); расторжение договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки (пункт 3); прекращение права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами (пункт 4).

По смыслу приведенной нормы, имеющей императивный характер, орган местного самоуправления, выдавший застройщику разрешение на строительство объекта капитального строительства, вправе принять решение о прекращении действия (аннулировании, отмене) этого разрешения только при наличии хотя бы одного из перечисленных выше оснований. Перечень таких оснований является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Это означает, что при отсутствии какого-либо из названных оснований решение о прекращении действия выданного застройщику разрешения на строительство не может быть принято.

Вместе с тем, оспариваемый приказ Департамента "Об отмене разрешения на строительство" не содержит ссылок на положения названного Закона.

В обоснование законности оспариваемого приказа Департамент ссылается на наличие у него предусмотренного статьей 48 Закона N 131-ФЗ права на отмену изданных (принятых) муниципальных правовых актов.

Указанный довод суд апелляционной инстанции находит несостоятельными, поскольку часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ предусматривает, что муниципальные правовые акты, а значит и акты об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов, не должны противоречить федеральным законам. Суд апелляционной инстанции обращает внимание на то, что предусмотренное общей нормой статьи 48 Закона N 131-ФЗ право на отмену изданных ранее муниципальных правовых актов не может реализовываться произвольно. В случае если специальными правовыми нормами определены конкретные основания для издания определенных муниципальных правовых актов, в том числе актов, отменяющих ранее изданные акты, такие акты могут быть изданы только при наличии указанных оснований. К числу названных муниципальных правовых актов относятся и решения органов местного самоуправления о прекращении действия (отмене) ранее выданных разрешений на строительство, которые могут быть приняты только при наличии оснований, перечисленных в частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ.

Помимо изложенного, указывая на правомерность приказа от 23.10.2014 N 33 "Об отмене разрешения на строительство" Департамент полагает, что для выдачи разрешения на строительство ПЖСК "Горожанин" необходимо было получить разрешение на условно-разрешенный вид использования земельного участка, поскольку арендуемый им земельный участок согласно Правилам землепользования и застройки г. Ярославля располагается в общественно-деловой территориальной зоне, строительство жилья в которой относится к условно-разрешенному виду использования земельного участка, и разработка проектной документации на строительство жилого дома осуществлялась заявителем после вступления в силу Правил землепользования и застройки г. Ярославля.

В то же время, по мнению суда апелляционной инстанции, приходя к названному выводу, Департамент не учел следующее.

В силу пункта 5 статьи 15 Правил землепользования и застройки г. Ярославля не требуется получение разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, если земельный участок и (или) объект капитального строительства используется в соответствии с видом разрешенного использования, отнесенным к условно разрешенным на момент вступления в силу Правил, а также, если правовой акт о предоставлении земельного участка для целей, отнесенных Правилами к условно разрешенным видам использования земельного участка и (или) объекта капитального строительства, принят до вступления в силу Правил.

Как установлено судом первой инстанции, согласно решению Арбитражного суда Ярославской области от 11.07.2008 по делу N А82-592/2007 место размещения жилого дома согласовано постановлением мэра г. Ярославля от 13.07.2004 N 2801. В дальнейшем письмом от 16.02.2007 УЗР мэрии г. Ярославля отказало ПЖСК "Горожанин" в предоставлении земельного участка под строительство. Единственной причиной отказа явилось наличие на земельном участке металлических гаражей, принадлежащих гражданам. Данный отказ расценен арбитражным судом как незаконный, в связи с чем на УЗР мэрии г. Ярославля возложена обязанность предоставить Кооперативу земельный участок площадью 2534 кв.м. для строительства 4-х этажного жилого дома с автостоянкой по адресу: г. Ярославль, ул. Пушкина, у д. 20. Названное решение суда вступило в законную силу 18.09.2008 (после его обжалования в апелляционном порядке).

Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что право аренды земельного участка возникло у Кооператива на основании решения суда.

При этом дальнейшее пользование земельным участком на праве аренды также основано на вступивших в законную силу судебных актах Арбитражного суда Ярославской области (решения от 10.12.2012 по делу N А82-7030/2012 и от 16.01.2014 по делу N А82-7048/2013).

Согласно пункту 4 решения муниципалитета города Ярославля от 17.09.2009 N 201 "Об утверждению Правил землепользования и застройки г. Ярославля" Правила землепользования и застройки г. Ярославля вступили в силу с 01.01.2010.

Таким образом, поскольку право аренды земельного участка возникло у ПЖСК "Горожанин" на основании решения суда до вступления в силу упомянутых Правил землепользования и застройки г. Ярославля, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в силу положений пункта 5 статьи 15 Правил землепользования и застройки г. Ярославля у Кооператива отсутствует необходимость получения разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка.

Кроме того, положения части 21.1 статьи 51 ГрК РФ не содержат такого основания для принятия решения о прекращении действия (отмене) разрешения на строительство как отсутствие разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка. При этом суд апелляционной инстанции также полагает, что получение Кооперативом разрешения на строительство свидетельствует о том, что им были соблюдены все условия его получения, предусмотренные статьей 51 ГрК РФ.

При изложенных обстоятельствах приказ Департамента от 23.10.2014 N 33 "Об отмене разрешения на строительство" не соответствует положениям действующего законодательства (статье 51 ГрК РФ, статьям 7, 48 Закона N 131-ФЗ) и, как следствие, нарушает права и законные интерес заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также создает Кооперативу препятствия для осуществления строительства, в связи с чем в данном случае имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, необходимые для признания его недействительным, на что правомерно и обоснованно указано судом первой инстанции в обжалуемом решении.

Доводы Департамента об обратном основаны на ошибочном толковании норм материального права и неверной оценке фактических обстоятельств дела.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.02.2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации вопрос об уплате Департаментом государственной пошлины по жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.02.2015 по делу N А82-16899/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

О.Б. Великоредчанин Г.Г. Ившина