Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 мая 2015 г. N 18АП-5056/15

г. Челябинск

25 мая 2015 г.

Дело N А76-12166/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 18 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 мая 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Бабиной О.Е.,

судей Деевой Г.А., Ширяевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Резаевой Н.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Министерства финансов Челябинской области и Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.03.2015 по делу N А76-12166/2014 (судья Костарева И.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

открытого акционерного общества "Башкортостанская пригородная пассажирская компания" - Комаров И.С. (паспорт, доверенность N 59 от 16.12.2014);

Министерства финансов Челябинской области - Безгин Д.В. (паспорт, доверенность N 02/3-19/3 от 12.01.2015);

Министерства дорожного хозяйства и транспорта города Челябинска - Филиппов А.С. (паспорт, доверенность N 1-д от 13.01.2014), Комлев А.В. (паспорт, доверенность N 2Д от 14.01.2015);

Правительства Челябинской области - Алешкина О.А. (служебное удостоверение, доверенность N 01/5 от 12.01.2015);

Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области - Сластникова М.В. (паспорт, доверенность б/н от 23.03.2015), Федоренко Н.В. (паспорт, доверенность б/н от 12.01.2015).

Открытое акционерное общество "Башкортостанская пригородная пассажирская компания" (далее - ОАО "БППК", истец) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с исковым заявлением к Челябинской области в лице Министерства дорожного хозяйства и транспорта (далее - Минтранс Челябинской области, первый ответчик, податель апелляционной жалобы), в лице Министерства финансов Челябинской области (далее - Минфин Челябинской области, второй ответчик, податель апелляционной жалобы) о взыскании убытков в размере 14 976 922 руб. от выполнения регулярных пассажирских железнодорожных перевозок по установленным договором направлениям движения и количеством пригородных поездов, при применении тарифов, установленных органами государственной власти, за период с 01.01.2011 по 31.12.2011.

Определениями суда первой инстанции от 11.08.2014 и от 17.11.2014 для участия в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены: Государственный комитет "Единый тарифный орган Челябинской области" (далее - ГК "ЕТО Челябинской области", третье лицо), Министерство финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ, третье лицо), Правительство Челябинской области (далее - Правительство Челябинской области, третье лицо), открытое акционерное общество "РЖД" в лице Куйбышевской железной дороги - филиала ОАО "РЖД" (далее - ОАО "РЖД", третье лицо).

Решением суда от 20.03.2015 (резолютивная часть от 19.03.2015) исковые требования удовлетворены, Челябинской области в лице Министерства финансов Челябинской области взысканы убытки в сумме 14 976 922 руб., а также с Министерства финансов Челябинской области взысканы судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 97 884 руб. 61 коп. (т.7, л.д. 103-118).

Не согласившись с решением, Минфин Челябинской области обратилось с апелляционной жалобой, в которой просило его отменить.

В качестве обоснования доводов жалобы ее податель сослался на то, что истцом не доказано, а судом не установлено наличие оснований ответственности, необходимых и достаточных для возмещения убытков, причиненных незаконными действиями (бездействиями) государственных органов Челябинской области.

Второй ответчик полагает, что в соответствии с согласованными с ГК "ЕТО Челябинской области" заключениями о возмещении убытков, Челябинская область надлежащим образом выполнила обязанность по перечислению истцу субсидий в полном объеме без дальнейших разногласий со стороны истца.

Считает, что истец, подписав договор об организации перевозок пассажиров на территории Челябинской области, добровольно согласился на перечисление компенсации на условиях, содержащихся в договоре, и согласованной в заключении с ГК "ЕТО Челябинской области", а не на иных условиях, которые в договоре не прописаны, но заявлены в иске.

По мнению второго ответчика, размер убытков истцом не подтвержден, считает себя ненадлежащим ответчиком по настоящему делу.

Также, не согласившись с обжалуемым судебным актом, в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой обратилось Минтранс Челябинской области - первый ответчик по настоящему делу, считая его незаконным и необоснованным.

В обоснование доводов апелляционной жалобы сослался на то, что судом не дана оценка контррасчету по существу, не проведена судебная экспертиза расчета суммы убытков.

Полагает, что истцом наличие понесенных убытков и подтверждение их размера не доказаны.

14.05.2015 ОАО "БППК" представило отзыв на апелляционную жалобу Минтранса Челябинской области, в котором указывало на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, на несостоятельность доводов апелляционной жалобы.

18.05.2015 ОАО "БППК" представило отзыв на апелляционную жалобу Минфина Челябинской области, в котором просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу Минфина Челябинской области без удовлетворения.

15.05.2015 Министерством тарифного регулирования и энергетики Челябинской области (ранее - Государственный комитет "Единый тарифный орган Челябинской области") заявлено ходатайство о назначении судебной экспертизы для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов.

Представитель истца по заявленному ходатайству возражает, так как такое ходатайство не заявлялось в суде первой инстанции, кроме того, экономическая обоснованность примененных в спорный период тарифов ими не оспаривается.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебном заседании поддержали заявленное ходатайство о назначении экспертизы, также представили отзыв на апелляционную жалобу Минтранса Челябинской области, в котором просили апелляционную жалобу Минтранса Челябинской области удовлетворить, решение суда первой инстанции отменить.

В соответствии и руководствуясь статьями 65, 82, 159, 184, 185, п. 3 ст.268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, п. 26 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" в удовлетворении заявленного ходатайства представителя третьего лица о назначении экспертизы судом апелляционной инстанции отказано, так как ходатайство о назначении экспертизы при рассмотрении дела в суде первой инстанции третьим лицом не заявлялось, доказательств наличия уважительных причин, препятствующих реализации стороной указанного процессуального права не представлено.

Доводы ответчиков, третьих лиц о том, что судом первой инстанции право на проведение судебной экспертизы не было разъяснено не является достаточным основанием для удовлетворения заявленного ходатайства, так как не является подтверждением заявления такого ходатайства в суде первой инстанции и необоснованного отказа суда в удовлетворении заявленного ходатайства, а также не означает невозможности заявления такого ходатайства в суде первой инстанции, не свидетельствует о наличии уважительных причин для не реализации принадлежащих процессуальных прав лицам, участвующим в деле.

Дополнительно суд апелляционной инстанции отмечает, что предметом судебной бухгалтерской экспертизы заявлена проверка экономической обоснованности используемых в спорный период тарифов, но требования истца не основаны на указанных обстоятельствах и, согласно пояснениям представителя истца, данным в судебном заседании, экономическая обоснованность тарифа ими не оспаривается, как следствие, вопрос об экономическом обосновании расходов истца в соотношении с экономическими затратами, учитываемыми при установлении соответствующего тарифа, не влияет на существо заявленного иска.

Доказательства перечисления денежных средств за проведение судебной экспертизы на депозит суда к ходатайству заявителем не приложены.

О времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом, представители третьего лица (ОАО "РЖД") в судебное заседание не явились.

С учетом мнений представителей лиц, участвующих в деле, в соответствии со статьями 121, 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей третьего лица, участвующего в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 25.03.2011 между Министерством строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области (заказчик) и ОАО "БППК" (перевозчик) заключен договор N 1/к на организацию перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Челябинской области в 2011 году и в возмещении потерь в доходах ОАО "БППК", возникающих вследствие государственного регулирования тарифов (т.1, л.д.18-23).

В соответствии с пунктом 1.1 договора, перевозчик осуществляет организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Челябинской области, согласно размеру объема движения (Приложение N 1), составляющих неотъемлемую часть настоящего договора.

В силу пункта 1.3 договора, согласно настоящему договору заказчик предоставляет субсидию из областного бюджета перевозчику для возмещения потерь в доходах, в размере, необходимом для компенсации потерь в доходах, связанных с государственным регулированием тарифа на перевозку, осуществляемым Государственным комитетом "Единый тарифный орган" Челябинской области. Перевозчик обязуется принять указанную субсидию и использовать её по целевому назначению, определенному договором.

Под целевым назначением (использованием) в настоящем договоре понимается направление и использование средств субсидии на возмещение потерь в доходах, возникающих вследствие государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Челябинской области.

Пунктами 1.4, 2.1., 2.2. договора установлено, что заказчик предоставляет субсидию в соответствии с Законом Челябинской области от 30.11.2010 N 19-ЗО "Об областном бюджете на 2011".

Объем финансирования по настоящему договору на момент его заключения составляет 1 246 000 руб. В течение года заказчик обязуется обеспечивать необходимый объем возмещения потерь в доходах, возникших в результате регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа, с учетом средств, софинансируемых федеральным бюджетом.

В случае непредоставления или предоставления недостаточных средств из федерального бюджета, необходимых перевозчику на компенсацию потерь в доходах, возникающих при установлении цен (тарифов) на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении ниже экономически обоснованного уровня, заказчик инициирует: пересмотр предельных максимальных тарифов на услуги перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, изменение маршрутной сети, объема движения, составности.

Перечисление субсидии осуществляется в соответствии с Порядком предоставления в 2009-2011 годах субсидий из областного бюджета организациям железнодорожного транспорта в целях возмещения потерь в доходах, возникающих вследствие государственного регулирования тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Челябинской области, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 18.06.2009 N 128-П (п.2.2. договора).

В силу пункта 2.3 договора, перечисление субсидий осуществляется с лицевого счета заказчика, открытого в Министерстве финансов Челябинской области, на основании заявки, предоставленной в Министерство финансов Челябинской области, в соответствии со сводной бюджетной росписью в пределах установленных лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования, в соответствии с предоставленными перевозчиком отчетными данными, указанными в пункте 3.3.10 настоящего договора.

Согласно пунктам 3.3.9., 3.3.10., 3.3.11. договора перевозчик обязан предоставлять заказчику отчеты по утвержденной форме об исполнении договора об осуществлении перевозок ежеквартально, до 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, предоставлять заказчику ежеквартально документы, подтверждающие фактически понесенные потери в доходах вследствие государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Челябинской области, согласованные Государственным комитетом "Единый тарифный орган" Челябинской области, обеспечить возврат в доход областного бюджета неиспользованных средств субсидии в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Изменение условий договора производится по взаимному согласию сторон с обязательным составлением письменного документа, являющегося неотъемлемой частью настоящего договора (пункт 7.1. договора).

Дополнительным соглашением N 1 от 29.09.2011 года, приложение N 1 к договору изложено в новой редакции (т. 1, л. д. 35-36).

Дополнительным соглашением N 2 от 26.12.2011 сумма субсидии, подлежащая выплате по договору, увеличена до 3 777 360 руб. (т. 1, л. д. 131-132).

Согласно пункту 6.1 указанного договора, договор вступает в силу с 01.01.2011 и действует по 31.12.2011.

В соответствии с заключенным договором, Министерство строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области, являясь заказчиком, обязалось возместить в 2011 году потери в доходах, возникающих в результате применения регулируемых тарифов на перевозку пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении.

В спорный период на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, оказываемые на территории Челябинской области установлены фиксированные тарифы: в период с 01.01.2011 года по 24.06.2011 в размере 14 рублей за одну зону (каждые 10 км. пути), утвержден Постановлением Государственного комитета "ЕТО Челябинской области" от 23.12.2010 N 49/100 "Об установлении зонного тарифа на услуги на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществляемые на территории Челябинской области"; в период с 25.06.2011 в размере 13 рублей за одну зону (каждые 10 км. пути) утвержден Постановлением Государственного комитета "ЕТО Челябинской области" от 16.06.2011 N 18/1 "Об установлении зонного тарифа на услуги по перевозке пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении, оказываемые на территории Челябинской области".

Истец, в период с 01.01.2011 по 31.12.2011 согласно договору, осуществлял перевозку пассажиров в пригородном сообщении на территории Челябинской области в соответствии с объемами перевозок и направлениям движения, определенных договором, согласно утвержденным тарифам.

За спорный период, согласно расчету истца, общая сумма расходов от перевозки пассажиров на территории Челябинской области составила 22534845 руб. (т. 2, л. д. 22-150, т. 3, л. д. 1-132, т. 4, л. д. 4-18).

Министерство строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области, во исполнение условий договора возместило истцу потери в доходах в сумме 3 777 360 руб., что подтверждается платежными поручениями N 530945 от 29.12.2011, N 311174 от 29.08.2011, N 503258 от 22.12.2011, N 425148 от 10.11.2011, N 203297 от 09.06.2011 (т. 1, л. д. 136-140), не оспаривается лицами, участвующими в деле.

Также истцом получены доходы от проданных билетов на территории Челябинской области в сумме 3 780 564 руб.

Согласно расчету истца, сумма невозмещенных расходов от выполнения пассажирских перевозок, при применении тарифов, установленных органами государственной власти за спорный период составила 14 976 922 руб. (22534845 руб. - 3 777 360 руб. - 3 780 564 руб. = 14 976 922 руб.).

Истцом 01.09.2011, 10.11.2011, 29.11.2011, 15.03.2012 направлялись претензии (т. 1, л. д. 22-27), которые оставлены без удовлетворения.

В связи с тем, что истцу не произведено возмещение потерь в доходах, возникших в результате осуществления государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении за период с 01.01.2011 по 31.12.2011 в сумме 14976922 руб. (т. 1, л. д. 10-15), истец считает, что ему причинены убытки, о взыскании которых он обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из их обоснованности заявленной суммы убытков и отсутствия доказательств исполнения обязанности по полному возмещению истцу затрат, связанных с предоставлением услуг по перевозке граждан, имеющих право на оказание мер государственной социальной поддержки, финансирование которых осуществляется за счет средств областного бюджета Челябинской области.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд, изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив все доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, повторно рассмотрев материалы дела, приходит к выводу о том, что апелляционные жалобы подлежат удовлетворению, а решение Арбитражного суда Челябинской области 20.03.2014 по делу N А76-12166/2014 подлежит отмене, по следующим основаниям.

Как установлено судом апелляционной инстанции и следует из материалов дела, истец, являясь публичным перевозчиком, осуществляет перевозку пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Между Министерством строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области (заказчик) и ОАО "БППК" (перевозчик) 25.03.2011 заключен договор N 1/к на организацию перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Челябинской области в 2011 году и в возмещении потерь в доходах ОАО "БППК", возникающих вследствие государственного регулирования тарифов (т.1, л.д.18-23), с учетом дополнительных соглашений, цена которого согласована сторонами в размере 3 777 360 руб. (в редакции дополнительного соглашения N 2 от 26.12.2011), и рассчитана по правилам пунктов 1.3. - 1.4., 2.1. - 2.3. договора.

Во исполнение условий договора истец осуществлял перевозки на территории Челябинской области в период с 01.01.2011 по 31.12.2011.

При этом согласно данным истца, фактические потери в его доходах за период с 01.01.2011 по 31.12.2011 составили 14 976 922 руб.

В рамках договора N 1/к от 25.03.2011 Министерство строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области возместило истцу выпадающие доходы за 2011 год в размере 3 777 360 руб.

Однако разница между суммой возмещенных потерь в доходах перевозчика и фактических, возникших, по мнению истца, в результате государственного регулирования тарифов, предоставления льготного проезда гражданам-получателям социальной услуги, составила 14 976 922 руб., что послужило основанием для предъявления настоящего иска.

Ссылаясь на пункт 3 статьи 8 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" истец считает, что государство, устанавливая истцу, как субъекту естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, регулируемый тариф на перевозку всего населения предоставляет тем самым преимущества населению по отношению к экономически обоснованному тарифу, потери истца в доходах в результате установления таких преимуществ являются его убытками - потерями от установления льгот и преимуществ, которые должны быть компенсированы в полном объеме государством.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" порядок возмещения указанных потерь за счет средств федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Вместе с тем данный Федеральный закон N 122-ФЗ предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Во исполнение указанных положений федерального закона в Челябинской области на 2011 год введено регулирование тарифов в пригородных железнодорожных перевозках, безотносительно к конкретному субъекту, оказывающему данные виды перевозок, то есть не только для истца, но и для любого иного лица, оказывающего рассматриваемые виды перевозок, а также утвержден порядок предоставления таким хозяйствующим субъектам субсидий.

Согласно Постановлению Правительства Челябинской области от 18.08.2009 N 128-п "Порядок предоставления в 2009-2011 годах субсидий из областного бюджета организациям железнодорожного транспорта в целях возмещения потерь в доходах, возникающих вследствие государственного регулирования тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Челябинской области", получателями субсидий являются организации железнодорожного транспорта, осуществляющие перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Челябинской области.

В соответствии с пунктом 3 Постановления Правительства Челябинской области от 18.08.2009 N 128-п, предоставление субсидий осуществляется на основании договоров, заключаемых между Министерством строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области и организациями, в пределах средств, предусмотренных по соответствующему виду расходов в областном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов.

Применительно к предмету настоящего спора проезд по регулируемым тарифам, льготы по бесплатному проезду на пригородном железнодорожном транспорте, которые включены в состав набора социальных услуг, предусмотрены статьей 6.2 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ).

В соответствии с пунктом 3 статьи 6.5 Федерального закона N 178-ФЗ порядок финансирования расходов по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг также устанавливается Правительством Российской Федерации.

Во исполнение приведенных норм Правительство Российской Федерации своим Постановлением от 29.12.2004 N 864 утвердило Правила финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг (далее - Правила).

Финансовое обеспечение расходов, связанных с предоставлением социальных услуг, осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по бесплатному проезду на железнодорожном транспорте пригородного сообщения (пункт 4 Правил).

Согласно пункту 12 Правил средства на предоставление гражданам проезда на железнодорожном транспорте пригородного сообщения направляются на оплату этой услуги организациям, осуществляющим перевозку граждан на железнодорожном транспорте в пригородном сообщении, по перечню согласно Приложению N 1, заключившим с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 1 статьи 93 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", типовые контракты, в соответствии с типовой формой, утвержденной Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.

Таким образом, Правительство Российской Федерации определило порядок расчета цены и исчерпывающий перечень показателей, которые используются для указанных целей.

Указанные положения Правил распространяются на открытое акционерное общество "Российские железные дороги".

Из материалов дела следует, лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что истец по настоящему делу является дочерним предприятием открытого акционерного общества "Российские железные дороги", а также субъектом естественной монополии в области перевозок пассажиров и багажа пригородным железнодорожным транспортом с момента получения лицензии от 24.12.2010 ППБ N 0205719, что установлено вступившими в законную силу судебными актами по делу N А39-399/3013.

Пунктом 5 Постановления от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, для которых в федеральном бюджете предусматривается финансовая поддержка, регулируют цены (тарифы) на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также тарифы и надбавки на услуги транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок, по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Кроме того, право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливать подлежащие государственному регулированию цены (тарифы) непосредственно закреплено Федеральным законом от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Так, согласно подпунктам 12, 55 пункта 2 статьи 26.3 названного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и муниципальное сообщение), и установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также осуществление контроля за их применением.

Осуществление указанных полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации производится данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), а также в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансируется за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами (пункт 1 статьи 26.3).

Поскольку субъект Российской Федерации в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" вправе вводить государственное регулирование тарифов в сфере перевозок пассажиров в железнодорожном транспорте в пригородном сообщении, указанные полномочия им реализованы в соответствии с требованиями закона, как в части установления тарифа, так и в части установления порядка предоставления в 2011 году субсидий из областного бюджета организациям железнодорожного транспорта в целях возмещения потерь в доходах, возникающих вследствие государственного регулирования тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Челябинской области.

При исследовании Постановления Правительства Челябинской области от 18.08.2009 N 128-п (т. 1, л. д. 120-121) судом апелляционной инстанции установлено, что порядок предоставления субсидий по рассматриваемому виду услуг, регламентированный указанным постановлением, аналогичен правилам предоставления субсидий, установленным Правительством Российской Федерации своим Постановлением от 29.12.2004 N 864, не противоречит положениям Федерального закона N 178-ФЗ, иным нормам закона, на которые суд апелляционной инстанции сослался выше.

В данном случае, в силу пункта 2.3. контракта, рассчитанная в соответствии с требованиями пунктов 5, 6 Постановления Правительства Челябинской области от 18.08.2009 N 128-п, цена договора оплачивалась за счет средств областного бюджета, предусмотренных на указанные цели на 2011 год в соответствии со сводной бюджетной росписью в пределах установленных лимитов бюджетных обязательств.

Согласно пункту 6 Постановления Правительства Челябинской области от 18.08.2009 N 128-п, перечисление денежных средств по договорам в целях возмещения потерь в доходах, возникающих вследствие государственного регулирования тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Челябинской области, осуществляется ежеквартально на основании заявок, представленных Министерством строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области, в соответствии со сводной бюджетной росписью в пределах установленных лимитов бюджетных средств.

Постановление Правительства Челябинской области от 18.08.2009 N 128-п в установленном порядке опубликовано в "Сборнике нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Челябинской области", N 6, июнь, 2009, "Южноуральская панорама", N 18, 07.07.2009 (спецвыпуск).

В соответствии с пунктом 1, пунктом 2.3. договора N 1/к от 25.03.2011, заключенного сторонами во исполнение Правительства Челябинской области от 18.08.2009 N 128-п, на перевозчика возлагается обязанность обеспечить перевозку граждан по тарифу на перевозку, подлежащему государственному регулированию в период с 01.01.2011 по 31.12.2011, без ограничения числа поездок и маршрута следования, что означает, что количество поездок каждого гражданина, маршруты следования граждан и дальность их поездок, а также фактическая стоимость их проезда при установлении суммы субсидии, размер которой согласован договором, не учитывались, в том числе при расчетах по договору.

Оплата по договору в соответствии с пунктами 3.1.3., 3.3.9. осуществлялась по ежеквартальным отчетам, которые представлены в материалы дела, на основании размера субсидии, предусмотренного договором в твердой денежной сумме в объеме лимитов бюджетных обязательств, то есть вне зависимости от числа поездок, маршрутов следования и стоимости проезда граждан - получателей социальной услуги, перевезенных пригородным железнодорожным транспортом за оплачиваемый квартал.

Исходя из нормативных положений Постановления Правительства Челябинской области от 18.08.2009 N 128-п и условий подписанного сторонами договора, его цена являлась фиксированной, оплата по фактической стоимости оказанных услуг не предусмотрена.

Таким образом, обязательства по договору N 1/к от 25.03.2011 исполнены Министерством строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области в полном объеме в соответствии с его условиями и требованиями Постановления Правительства Челябинской области от 18.08.2009 N 128-п, что подтверждается материалами дела, не оспаривается лицами, участвующими в деле. Вся предусмотренная договором сумма субсидии перечислена истцу в полном объеме.

Доказательства установления договором иной его цены, доказательства наличия бюджетных обязательств на 2011 год в большей сумме, чем фактически выплачено истцу, в нарушение ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в материалы дела не представлены.

При этом в период действия договора истцом не инициировалось внесение изменений в договор в части увеличения его цены на сумму сверх 3 777 360 руб., соответствующий проект дополнительного соглашения не направлялся.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что иск о взыскании с ответчиков убытков в сумме 14 976 922 руб. заявлен за рамками договорных правоотношений.

В силу утвержденного Постановлением Правительства Челябинской области от 18.08.2009 N 128-п порядка, финансовое обеспечение расходов, связанных с предоставлением социальных услуг, осуществляется исключительно на основании договоров, заключаемых между Министерством строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области и организациями, в пределах средств, предусмотренных по соответствующему виду расходов в областном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов.

Министерство строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области в спорный период являлось главным распорядителем бюджетных средств (далее - главный распорядитель).

То есть для получения субсидии нормативным правовым актом Челябинской области установлено императивное положение, выраженное в обязательном заключении договора между Министерством строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области и организацией.

Таким образом, в силу решения Правительства Челябинской области к числу обязательных условий получения средств на предоставление гражданам проезда на железнодорожном транспорте пригородного сообщения относится наличие договора.

Что касается порядка предоставления субсидий, то Министерство финансов Челябинской области, как участник бюджетного процесса в рамках организации исполнения областного бюджета осуществляет выделение бюджетных ассигнований главному распорядителю, который, в свою очередь, за счет и в пределах указанных средств перечисляет субсидии на расчетный счет организациям на основании сводных отчетов и оформленных на их основании заявок, представленных Министерством строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области в Министерство финансов Челябинской области (пункты 5, 6 Постановления Правительства Челябинской области от 18.08.2009 N 128-п).

Согласно пунктам 1, 2 ст. 5 Федерального закона N 178-ФЗ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.

Оказание (предоставление) государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов Российской Федерации, предусматривающими также предоставление гражданам социальных пособий в виде набора социальных услуг и субсидий, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Таким образом, порядок предоставления субсидий, утвержденный Постановлением Правительства Челябинской области от 18.08.2009 N 128-п, по вопросам отнесенным к полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвержден на основании и во исполнение федерального закона.

Принимая во внимание изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что ответчики вправе осуществлять перечисление субсидий только в порядке и условиях предоставления субсидий, регламентированных Постановлением Правительства Челябинской области от 18.08.2009 N 128-п, которые не могут изменяться кем-либо.

Предоставление льгот соответствующей категории граждан осуществляется на основании федерального закона, имеющего в силу статей 4 и 76 Конституции Российской Федерации верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации, а не в рамках договора между перевозчиком и главным распорядителем.

Соответственно указанные расходы перевозчик несет не в рамках договора, а в силу закона. Заключение же договора и его исполнение является одним из элементов в системе действий, направленных на установление и реализацию механизма возмещения потерь в доходах, участником которых являются лишь перевозчик и субъект Российской Федерации.

Согласно статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также недополученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы право не было нарушено (упущенная выгода).

Довод истца о необходимости применения к спорным правоотношениям положений статей 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации отклоняется, поскольку в силу статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В данном случае, суммы, заявленные истцом ко взысканию, не относятся ни к расходам, ни к недополученным доходам, поскольку если исходить из предположения наличия потерь в доходах в заявленной сумме, то они возникли не в результате нарушения права, а в результате исполнения закона, что одновременно свидетельствует и о том, что данные суммы не связаны с действием (бездействием) субъекта Российской Федерации, что как следствие исключает и наличие причинно-следственной связи между предполагаемые ущербом и незаконным бездействием государственного субъекта, выразившегося в уклонении от перечисления истцу денежных средств в количестве достаточном для покрытия расходов.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что истцом не представлены надлежащие доказательства наличия у него убытков, в том числе и во взыскиваемом размере.

Сумма, которая заявлена истцом, возникла в результате исполнения закона, а не в результате нарушения права.

Поскольку со стороны субъекта Российской Федерации в лице его органов исполнительной власти неправомерного бездействия не допущено, заявленные ко взысканию суммы не могут быть расценены апелляционным судом как убытки.

Субъект Российской Федерации не может быть понужден к предоставлению субсидий в большем размере, чем он это предусмотрел в установленном порядке при формировании бюджета. Предоставление субсидии в размере, полученном истцом, было предусмотрено в областном бюджете на 2011 год.

Областной бюджет утверждается в форме закона, в данном случае Закона Челябинской области от 30.11.2010 N 19-ЗО "Об областном бюджете на 2011 год".

Исковое требование направлено по своей сути на изменение неустановленным способом областного закона о бюджете.

Учитывая изложенные обстоятельства, носящие объективный характер, потери в доходах, возникшие в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров, учитывая их правовую природу, не могут быть расценены как убытки применительно к положениям статей 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Кроме того, не имеется оснований для взыскания убытков по заявленным требованиям, в связи с отсутствием противоправности действий (бездействия), факта причинения истцу вреда (убытков), а также причинно-следственной связи между незаконными действиями (бездействием) ответчиков и наступившим вредом (убытками).

Также в нарушение требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой инстанции сделаны необоснованные выводы о доказанности убытков.

В обоснование данных выводов суд ссылается на отчеты по работе истца за спорный период из которых следует количество отправленных пассажиров, средняя дальность поездки, количество поездов, доходы, расходы по пригородным перевозкам с учетом ОАО "РЖД", пассажирооборот, но не усматривается факт предоставления билетов, а также факт проезда гражданина на основании этих билетов по определенному маршруту, стоимость которого включена в сумму убытков.

Под расходами понимается не только разница в стоимости обычных и льготных проездных документов, но и затраты, связанные с перевозкой данной категории граждан, в то время, как представленные истцом документы не подтверждают количество перевезенных пассажиров указанной категории, то есть не подтверждают размер расходов.

Как установлено судом, в рамках договора перевозчик представлял статистические сведения, в которых указано только количество перевезенных граждан, без указания сведений о маршрутах их следований и фактической стоимости проезда, поскольку предоставление иных сведений договором не предусмотрено. В связи с изложенным истцом не представлено надлежащих доказательств наличия и размеров так называемых "убытков".

Со стороны истца не представлено доказательств того, что им предпринимались какие-либо меры по уменьшению возникающих у него расходов в течение спорного периода, исковые требования по спору за 2011 год предъявлены в 2014 году, при этом из материалов дела не следует, что истцом предпринимались действия по изменению договора, что в изменении договора ему было отказано.

При арифметической проверке расчета суммы иска, сложении и вычитании заявленных истцом составляющих суммы иска, судом апелляционной инстанции установлено, что расчет выполнен арифметически неточно, так как общая сумма иска, согласно заявленным истцом слагаемым составляет не 14 976 922 руб., а 14 976 921 руб.

По заявлению ответчиков о пропуске срока исковой давности суд апелляционной инстанции полностью соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что такой срок истцом не пропущен с учетом положений ст. 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации, основания для переоценки указанных выводов судом апелляционной инстанции не установлены.

Довод Минфина Челябинской области о том, что надлежащим ответчиком по делу является главный распорядитель бюджетных средств следует признать обоснованным, поскольку в соответствии со ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика выступает главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования.

Главным распорядителем средств областного бюджета в 2011 году являлось Министерство строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области.

На основании изложенного, учитывая установленные по делу обстоятельства, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что доводы апелляционных жалоб обоснованы и подлежат удовлетворению.

В силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемого в апелляционном порядке решения является неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права, в связи с чем решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.03.2015 по делу N А76-12166/2014 подлежит отмене.

Государственная пошлина, подлежащая оплате за рассмотрение апелляционных жалоб в общей сумме 6 000 руб. в порядке ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относится на истца и подлежит взысканию в доход федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.03.2015 по делу N А76-12166/2014 отменить, апелляционные жалобы Министерства финансов Челябинской области и Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области удовлетворить.

В удовлетворении исковых требований открытого акционерного общества "Башкортостанская пригородная пассажирская компания" отказать.

Взыскать с открытого акционерного общества "Башкортостанская пригородная пассажирская компания" в доход федерального бюджета государственную пошлину за рассмотрение апелляционных жалоб в сумме 6000 руб.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.Е. Бабина

Судьи

Г.А. Деева Е.В. Ширяева