Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2015 г. N 09АП-19251/15

г. Москва

02 июня 2015 г.

Дело N А40-122171/14

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 июня 2015 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Н. О. Окуловой,

судей Р. Г. Нагаева, В. Я. Голобородько,

при ведении протокола судебного заседания секретарем А. А. Ямщиковым,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

МГФОМС

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 27.02.2015 (резолютивная часть решения объявлена 13.02.2015), принятое судьей Лариным М.В. по делу N А40-122171/14

по заявлению МГФОМС (ОГРН 1027739000706)

к ГБУЗ г. Москвы "ГП N 23 ДЗМ" (ОГРН 1027739093293)

о взыскании использованных не по целевому назначению средств в размере 104 882 921 руб. 12 коп., штрафа в размере 10% в сумме 10 478 292 руб. 11 коп. и пеней в сумме 8 508 262 руб. 98 коп. (всего - 123 869 840 руб. 21 коп.),

Третьи лица: Департамент здравоохранения г. Москвы, Департамент финансов г. Москвы.

при участии в судебном заседании:

от МГФОМС - Ищенко Е. В. по дов. От 12.01.2015; Пономарева Т. Г. по дов. от 12.01.2015

от ГБУЗ г. Москвы "ГП N 23 ДЗМ" - Евсеев В. И по дов. от 31.03.2015

УСТАНОВИЛ:

Московский городской фонд обязательного медицинского страхования (далее - фонд, МГФОМС) обратился в Арбитражный суд г. Москвы с требованием к Государственному бюджетному учреждению здравоохранения города Москвы "Городская поликлиника N 23 Департамента здравоохранения города Москвы" (далее - ГБУЗ г. Москвы "ГП N 23 ДЗМ", ГП N 23, поликлиника) (с учетом изменения размера иска, принятого судом первой инстанции в порядке статьи 49 АПК РФ) о взыскании в порядке, установленном статьей 34, 39 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) использованных не по целевому назначению средств в размере 104 882 921 руб. 12 коп., штрафа в размере 10% в сумме 10 478 292 руб. 11 коп. и пеней за период с 19.04.2014 по 13.02.2015 в размере 8 508 262 руб. 98 коп. (всего - 123 869 840 руб. 21 коп.).

Определением Арбитражного суда г. Москвы от 28.08.2014 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены Департамент здравоохранения г. Москвы и Департамент финансов г. Москвы.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 27.02.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым решением, фонд обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. При этом фонд указывает на то, что при вынесении оспариваемого судебного акта, судом были неправильно применены нормы материального права, не применены нормы права, подлежащие применению, а также судом допущено неправильное толкование законов, что в соответствии со ст. 270 АПК РФ является основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

ГБУЗ г. Москвы "ГП N 23 ДЗМ" представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором, не соглашаясь с ее доводами, поликлиника просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители сторон поддержали свои правовые позиции по спору. Представитель фонда просил отменить решение суда, представитель поликлиники возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить решение суда без изменения.

Третьи лица не явились в судебное заседание суда апелляционной инстанции, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, информация о процессе размещена в картотеке арбитражных дел в сети Интернет, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в порядке ст. 123, 156 АПК РФ.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст.266, ст.268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы и отзыва, заслушав представителей сторон, апелляционный суд не находит оснований к удовлетворению апелляционной жалобы и отмене решения суда первой инстанции принятого в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и обстоятельствами дела.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в соответствии с п. 11 ст. 40 Закона N 326-ФЗ и Положением о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, утвержденным приказом ФОМС от 16.04.2012 N 73 (далее - Положение о контроле) в период с 28.02.2014 по 28.03.2014 комиссией контрольного управления МГФОМС на основании приказа от 24.12.2013 N 206 "Об утверждении плана проверок медицинских организаций" и поручения директора от 18.02.2014 N 1055 была проведена комплексная проверка использования средств, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования за 2013 год в ГБУЗ г. Москвы "ГП N 23 ДЗМ".

В ходе проверки были выявлены нарушения в части расходов, не входящих в структуру тарифа в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования, являющейся составной частью Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в городе Москве на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденной Постановлением Правительства Москвы от 25.12.2012 N 799-ПП:

- за счет средств обязательного медицинского страхования было приобретено оборудование стоимостью свыше 100 тысяч рублей за единицу, расходы на приобретение, которого не входят в структуру тарифа медицинской помощи, оказываемой в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - территориальная программа).

После окончания проверки фондом был составлен акт проверки от 28.01.2014, (вручен главному врачу поликлиники), которым поликлинике предъявлено требование о восстановлении на основании п. 9 ст. 39 Закона N 326-ФЗ суммы нецелевого использования средств в размере 115 583 513 руб. 30 коп., в том числе штраф 10% от суммы нецелевого использования средств - 10 507 592 руб. 12 коп. в бюджет МГФОМС по реквизитам указанным в акте.

В акте проверки в соответствии с п. 9 ст. 39 Закона N 326-ФЗ и п. 27 Положения о контроле было отражено требование к медицинской организации о возврате (восстановлении) в бюджете МГФОМС денежных средств полученных в рамках территориальной программы и использованных не по целевому назначению в размере 105 075 921 руб. 18 коп., а также штрафа в размере 10% от суммы нецелевого использования и пеней.

Поскольку ГП N 23 изложенное в акте требование о возврате не исполнила, на основании претензии от 30.05.2014 и от 13.08.2014 денежные средства, за исключением 10 000 руб. штрафа, в бюджет фонда не перечислило, МГФОМС на основании положений Закона N 326-ФЗ и нормативных актов ФОМС обратился в Арбитражный суд г. Москвы с настоящим иском.

Принимая оспариваемый судебный акт, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для вывода о нецелевом использовании поликлиникой денежных средств, полученных от фонда в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Арбитражный апелляционный суд, исследовав и оценив представленные в деле доказательства в их совокупности и взаимной связи, считает, что судом первой инстанции полно и всесторонне установлены обстоятельства по делу и им дана надлежащая правовая оценка.

В обоснование апелляционной жалобы фонд приводит довод о том, что за счет средств обязательного медицинского страхования поликлиникой было приобретено оборудование стоимостью свыше ста тысяч рублей за единицу, расходы на приобретение которого финансируются за счет средств бюджета субъекта РФ, а не бюджета МГФОМС.

Фонд указывает на то, что в силу ч. 1 ст. 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации, расходы бюджетов государственных внебюджетных фондом осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

По мнению фонда, поликлиникой произведены расходы на цели, не подлежащие финансированию за счет средств ОМС и не входящие в структуру тарифа на медицинскую помощь, оказанную в рамках территориальной программы ОМС.

Доводы фонда являются аналогичными приводимым суду первой инстанции и правомерно отклонены последним на основании следующего.

Согласно п. 5 ст. 15 Закона N 326-ФЗ медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.

При этом в силу п. 2 ст. 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации имеют право получать средства за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, а также обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Согласно п. 2 ст. 39 Закона N 326-ФЗ по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию медицинская организация обязуется оказать медицинскую помощь застрахованному лицу в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования, а страховая медицинская организация обязуется оплатить медицинскую помощь, оказанную в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.

В соответствии с подп. 1 п. 6 ст. 14 и ст. 38 Закона N 326-ФЗ страховая медицинская организация заключает с территориальным фондом договор о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования, на основании которого получает средства, предназначенные для оплаты медицинской помощи, являющиеся средствами целевого финансирования.

Согласно представленным в материалы дела документам, МГФОМС на 2013 год были заключены договоры о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования со страховыми медицинскими организациями, которые в свою очередь заключили с ГП N 23 договоры на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в рамках которых, в свою очередь, поликлиника по заявкам получала от страховых медицинских организаций денежные средства на исполнение своих обязательств по оказанию медицинских услуг и медицинской помощи застрахованному населению города Москвы на основании утвержденной территориальной программы на 2013 год.

Страховые медицинские организации получали финансирование от фонда.

Согласно п. 7 ст. 35 Закона N 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя:

- расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты,

- приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов,

- расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования),

- организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации),

- расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг,

- социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации,

- прочие расходы,

- расходы на приобретение оборудования стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.

Аналогичная норма установлена пунктом 46 Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи в городе Москве на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 25.12.2012 N 799-ПП.

В п. п. 1, 2 ст. 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" предусмотрено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Аналогичная норма закреплена в статье 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), согласно которой расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

П. 9 ст. 39 Закона N 326-ФЗ устанавливает ответственность за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, которая применена Фондом в настоящем деле.

Как установлено судом первой инстанции и не оспаривается сторонами, в 2013 году поликлиникой было закуплено оборудование стоимостью свыше 100 тысяч руб. за единицу, в частности были заключены государственные контракты на поставку оборудования стоимостью свыше 100 тысяч рублей (приложение N 1 к Акту проверки).

Всего, согласно государственным контрактам, поликлиникой было закуплено оборудование на сумму 104 882 921 руб. 12 коп., что подтверждается государственными контрактами, счетами на оплату, платежными поручениями и актом проверки (представлены в материалы дела).

Как правильно указал суд первой инстанции, Закон N 326-ФЗ, также как и отраслевое законодательство об обязательном медицинском страховании, не содержит понятия и расшифровки термина "нецелевое расходование денежных средств", в связи с чем, суд, учитывая близость по существу правоотношений между участниками отдельных видов обязательного социального страхования, в том числе между фондом и медицинской организацией, к бюджетным отношениям между распределителем и получателем бюджетных средств, обоснованно посчитал возможным применить по аналогии закона положения бюджетного законодательства, касающиеся расходования бюджетных средств, а также ответственности за нарушения порядка их расходования.

Так, в соответствии со статьей 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.

П. 1 ст. 15.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

При этом п. 2 этой же статьи предусматривает административную ответственность за использование средств государственных внебюджетных фондов получателем средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов.

В свою очередь статьей 297 БК РФ предусмотрено, что финансирование расходов сверх утвержденных лимитов влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке сумм выделенных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

При этом, Кодексом РСФСР об административных правонарушениях утратил силу с 01.07.2002, в связи с принятием КоАП РФ, которым ответственность за правонарушение, предусмотренное данной статьей, не установлена.

Следовательно, как правильно отметил суд первой инстанции, бюджетное законодательство разделяет:

- "нецелевое использование бюджетных средств" - направление и использование полученных бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом,

- "финансирование расходов сверх утвержденных лимитов" - направление и использование полученных бюджетных средств на цели, соответствующие условиям их получения, но в размерах превышающих утвержденные в бюджете или бюджетной росписи лимиты расходования.

При этом, если за нецелевое использование предусмотрена как административная, так и бюджетная ответственность (административный штраф + изъятие (возврат) использованных не по целевому назначению средств), то за использование средств сверх утвержденных лимитов предусмотрена только бюджетная ответственность в виде изъятия (возврата) выделенных средств.

Более того, Федеральным законом от 02.07.2013 N 188-ФЗ в БК РФ внесены изменения, в соответствии с которым статья 297 утратила силу, а вместо статьи 289 положения об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств перенесены в статью 306.1 БК РФ, то есть с 03.08.2013 ответственность за превышение лимитов расходования бюджетных средств в российском законодательстве отсутствует.

По вопросу определения целей использования медицинскими организациями денежных средств полученных в рамках обязательного медицинского страхования судом первой инстанции установлено следующее.

В соответствии с п. 2 ст. 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования подлежат расходованию на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Территориальной программой, утвержденной Правительством Москвы и тарифом на оплату медицинской помощи установлен перечень расходов, которые медицинская организация вправе осуществлять за счет средств обязательного медицинского страхования, выделяемого фондом, в том числе "расходы на приобретение оборудования".

Основной целью использования медицинскими организациями средств обязательного медицинского страхования является оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы, для чего требуется надлежащее и качественное медицинское оборудование.

При этом указание в статье 35 Закона N 326-ФЗ и Территориальной программе "до 100 тыс. руб. за единицу" не меняют цели использования выделенных средств на "приобретение медицинского оборудования для оказания застрахованному лицу медицинской помощи", а всего лишь устанавливают лимиты расходования средств по конкретному виду расходования "не свыше 100 тыс. руб.".

Поликлиника расходовала полученные за счет средств обязательного медицинского страхования денежные средства на цели установленные статьей 4 Закона N 326-ФЗ, строго по конкретному виду утвержденных статьей 35 Закона и Территориальной программой разрешенных расходов "на покупку медицинского оборудования", но превысило при расходовании установленные лимиты - купило медицинское оборудование на сумму свыше 100 тыс. руб. за единицу.

Исходя из совокупности перечисленных выше положений бюджетного законодательства и законодательства об обязательном медицинском страховании, является обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что совершенные поликлиникой действия по приобретению за счет средств фонда медицинского оборудования по цене свыше 100 тыс. руб. за единицу, не могут быть квалифицированы в качестве нецелевого расходования средств обязательного медицинского страхования, а являются всего лишь превышением лимитов расходования, за которое ответственность в виде возврата (восстановления) всех израсходованных средств, с начислением пеней и штрафа, статьей 39 Закона N 326-ФЗ не установлена.

Судом первой инстанции правомерно отклонен довод фонда о приравнивании превышения лимитов расходования средств обязательного медицинского страхования (при их направлении на цели установленные Законом N 326-ФЗ и строго по видам расходов определенных законом и территориальной программой) к нецелевому расходованию средств, как противоречащий проведенному выше анализу бюджетного законодательства, а также основам законодательства об обязательном медицинском страховании.

Апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в данном случае ответственность могла бы наступить только, если поликлиника купила бы не медицинское, а иное оборудование, расходы на покупку которого не вошли в тариф и территориальную программу, поскольку именно такое расходование следовало бы признать нецелевым, в то время как в рассматриваемом деле нецелевое расходование денежных средств, за которое законодательством установлена ответственность, в нарушение ст. 65 АПК РФ фондом не доказано.

Выводы суда первой инстанции соответствуют сложившейся судебной практике, ссылки на которую приведены в обжалуемом судебном акте.

Таким образом, при расходовании средств обязательного медицинского страхования в 2013 году на приобретение медицинского оборудования по цене, превышающей 100 тыс. руб. за единицу на общую сумму 104 882 921 руб. 12 коп. поликлиника действовала в рамках основных целей, определенных ст. 4 Закона N 326-ФЗ, используя приобретенное оборудование для оказания застрахованным лицам медицинской помощи; вид произведенных расходов включен в тариф, установленный в ст. 35 Закона N 326-ФЗ и территориальной программе, в связи с чем, со стороны поликлиники отсутствует нецелевое расходование денежных средств фонда, с учетом положений бюджетного законодательства, а имеется только превышение лимитов расходования, которое не влечет применение ответственности, предусмотренной п. 9 ст. 39 Закона N 326-ФЗ.

В связи с изложенным, является правильным вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных фондом требований.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, соответствует материалам дела и действующему законодательству, в связи с чем отмене не подлежит.

Нормы материального права были правильно применены судом. Нарушений норм процессуального права, которые могли бы повлечь отмену судебного акта, проверкой не установлено.

Апелляционной инстанцией рассмотрены все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводы суда, положенные в основу решения, и не могут служить основанием для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 110, 266 - 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 27.02.2015 по делу N А40-122171/14 оставить без изменения, а апелляционную жалобу МГФОМС - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Н.О. Окулова

Судьи

В.Я. Голобородько Р.Г. Нагаев