Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июня 2015 г. N 13АП-5161/15 (ключевые темы: градостроительный план земельного участка - жилищное строительство - объекты капитального строительства - границы земельного участка - разрешенное использование) (подтверждено кассацией)

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июня 2015 г. N 13АП-5161/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 октября 2015 г. N Ф07-6851/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Санкт-Петербург

03 июня 2015 г.

Дело N А56-48187/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 27 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 июня 2015 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Борисовой Г.В., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Шамовой Г.А.

при участии:

от заявителя: Конопченко Ю.П. по доверенности от 21.10.2014;

от заинтересованного лица: Пинчукова Ю.Н. по доверенности от 24.12.2014;

от 3-го лица: Шинакова А.Г. по доверенности от 30.03.2014;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-5161/2015) Жилищно-строительного кооператива "Вилла Хиллз" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 26.01.2015 по делу N А56-48187/2014 (судья Александрова Е.Н.), принятое

по заявлению Жилищно-строительного кооператива "Вилла Хиллз"

к Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области

3-е лицо: Рэндолф Е.А.

об оспаривании постановлений

установил:

Жилищно-строительный кооператив "Вилла Хиллз" (ОГРН 1117847495259, ИНН 7813518592, адрес: 197198, Санкт-Петербург, ул. Кронверкская, д. 11/2, лит. А, пом. 3-Н; далее - ЖСК "Вилла Хиллз", кооператив) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), об оспаривании постановлений Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области (далее - Администрация):

- от 22.07.2014 N 2234 "Об отмене постановления администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 17.03.2014 N683 и признании утратившим силу постановления администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 18.12.2012 N 4227";

- от 29.10.2014 N 3408 "Об утверждении Шинакову А.Г. градостроительного плана земельного участка по адресу: Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, Бугровское сельское поселение, пос. Бугры, ул. Новая, д.7".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена собственник смежного с участком кооператива земельного участка Рэндолф Елена Анатольевна, по заявлению представителя которой Администрация оспариваемым в рамках настоящего дела постановлением от 29.10.2014 N 3408 утвердила градостроительный план земельного участка ЖСК "Вилла Хиллз".

В удовлетворении ходатайства Администрации от 13.01.2015 о привлечении к участию в деле Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области отказано.

Решением Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 26 января 2015 года требования ЖСК "Вилла Хиллз" удовлетворены частично, признано недействительным постановление Администрации Муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области N 3408 от 29.10.2014 года "Об утверждении Шинакову А.Г. градостроительного плана земельного участка по адресу; Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, Бугровское сельское поселение, пос. Бугры, ул. Новая, д. 7", в остальной части требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным постановления Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 22.07.2014 N 2234 "Об отмене постановления администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 17.03.2014 No683 и признании утратившим силу постановления администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 18.12.2012 No4227" и вынести по делу новое решение, которым требования Заявителя удовлетворить в полном объеме.

Протокольным определением от 13.05.2015 рассмотрение апелляционной жалобы отложено на 27.05.2015 г. в связи с невозможностью участия в судебном заседании 27.05.2015 судьи Сомовой Е.А. по правилам статьи 18 АПК РФ произведена ее замена на судью Семенову А.Б.. в связи с чем рассмотрение жалобы начато сначала.

Представитель ЖСК "Вилла Хиллз" в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе. Представитель Администрации просил решение суда оставить без изменения. Представитель третьего лица также заявил о согласии с решением суда, в том числе в части удовлетворения заявленных кооперативом требований.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке по правилам статей 266 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в обжалуемой части.

Судом перовой инстанции установлены и материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

Земельный участок с кадастровым номером 47:07:0709003:17 по адресу: Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, Бугровское сельское поселение, пос. Бугры, ул. Новая, д. 7, принадлежит на праве собственности Литвиновой Елене Васильевне. В соответствии с договором аренды от 01.03.2012 N 01/12 Литвинова Е.В. предоставила указанный участок во временное возмездное владение и пользование ЖСК "Вилла Хиллз". В дальнейшем, 01.01.2014 сторонами заключен договор N 01/14 аренды земельного участка на новый срок.

ЖСК "Вилла Хиллз" является застройщиком многоквартирного жилого дома, планируемого к размещению на данном земельном участке.

Постановлением главы администрации муниципального образования "Бугровское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 16.07.2012 N 157 ранее установленный вид разрешенного использования указанного земельного участка "для индивидуального жилищного строительства" изменен на вид разрешенного использования "для малоэтажного жилищного строительства".

По заявлению ЖСК "Вилла Хиллз" постановлением Администрации от 18.12.2012 N 4227 утвержден градостроительный план земельного участка для проектирования малоэтажного жилищного строительства.

Постановлением главы администрации муниципального образования "Бугровское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 05.11.2013 N 371 вид разрешенного использования "для малоэтажного жилищного строительства" изменен на вид разрешенного использования "для среднеэтажного жилищного строительства".

Постановлением Администрации от 17.03.2014 N 683 утвержден градостроительный план от 19.02.2014 N RU 47504302-29, предусматривающий в качестве основного вида разрешенного использования земельного участка среднеэтажное жилищное строительство. Этим же постановлением отменено постановление от 18.12.2012 N 4227 об утверждении градостроительного плана для проектирования малоэтажного жилищного строительства.

Постановлением от 22.07.2014 N 2234 Администрация отменила ранее принятое постановление от 17.03.2014 N 683 об утверждении градостроительного плана, допускающего среднеэтажное жилищное строительство на спорном земельном участке, а также признала утратившим силу постановление от 18.12.2012 N 4227 об утверждении градостроительного плана земельного участка для проектирования малоэтажного жилищного строительства.

По обращению гражданина Шинакова А.Г. - представителя Рэндолф Е.А. - правообладателя смежного с участком кооператива земельного участка постановлением от 29.10.2014 N 3408 Администрация утвердила новый градостроительный план N RU 47504302-329 земельного участка по адресу: Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, Бугровское сельское поселение, пос. Бугры, ул.Новая, д.7, сохранив в качестве основного вида разрешенного использования участка строительство среднеэтажных жилых домов, но существенным образом увеличив минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, за пределами которых строительство запрещено.

Полагая, что отмена постановлением Администрации от 22.07.2014 N 2234 двух ранее утвержденных градостроительных планов земельного участка, допускающих малоэтажное, а в дальнейшем и среднеэтажное жилищное строительство на спорном участке, произведена с нарушением действующего законодательства, а вновь утвержденный постановлением от 29.10.2014 N 3408 градостроительный план, с учетом установленных в нем параметров размещения зданий, делает невозможным строительство на участке многоквартирного жилого дома, кооператив обратился в суд с заявлением по настоящему делу.

Решением суда от 26.01.2015 требования кооператива удовлетворены частично, признано недействительным постановление Администрации Муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области N 3408 от 29.10.2014 года "Об утверждении Шинакову А.Г. градостроительного плана земельного участка по адресу: Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, Бугровское сельское поселение, пос. Бугры, ул. Новая, д. 7". Как указано выше, лицами, участвующими в деле, решение суда в данной части не обжалуется.

В удовлетворении требования о признании недействительным Постановления Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 22.07.2014 N 2234 "Об отмене постановления администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 17.03.2014 N 683 и признании утратившим силу постановления администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 18.12.2012 N 4227" суд первой инстанции отказал.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив правильность применения норм материального и норм процессуального права, соответствие выводов Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, заслушав лиц участвующих в деле, суд апелляционной инстанции считает, что решение в обжалуемой части подлежит отмене по следующим основаниям.

В соответствии со статьями 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В части 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ранее принятый ненормативный правовой акт может быть отменен органом местного самоуправления в порядке самоконтроля в случае выявления его несоответствия требованиям законодательства, действовавшего в момент принятия.

Содержание оспариваемого постановления от 22.07.2014 N 2234 свидетельствует о том, что оно принято Администрацией "в целях приведения актов в соответствие с действующим законодательством, а также с учетом писем Комитета по архитектуре и градостроительству от 28.05.2014 N 16-602/14-0-1 и от 09.07.2014 N 16-602/14-2-1 и других представленных документов".

"Нормы действующего законодательства", в соответствие с которыми требовалось привести ранее изданные акты, в постановлении от 22.07.2012 N 2234 не приведены.

В письме Комитета по архитектуре и градостроительству от 28.05.2014 N 16-602/14-0-1 (том 1 л.д.65-66) указано, что градостроительный план должен соответствовать пункту 2.2.2 региональных нормативов градостроительной деятельности, утвержденных постановлением Правительства Ленинградской области от 22.03.2012 N 83. Позднее, в письме от 16.07.2014 N 16-602/14-3-1 Комитет по архитектуре и градостроительству сообщил о том, что пункт 2.2.2 региональных нормативов применяется к сельским населенным пунктам, а потому отмена градостроительного плана земельного участка по причине его несоответствия пункту 2.2.2 Региональных нормативов нецелесообразна 9том 1 л.д. 67-68).

Возражая против удовлетворения заявленных требований, Администрация в дополнениях к отзыву (том 4, листы дела 17 -20) в обоснование необходимости отмены градостроительного плана N RU47504302-29, утвержденного постановлением от 17.03.2014 N 683, ссылается на наличие в отношении спорного земельного участка ранее утвержденного постановлением Администрации от 21.02.2012 N 368 градостроительного плана N RU 47504302-32, разрешающего реконструкцию индивидуального жилого дома.

Суд первой инстанции правомерно отверг указанный довод Администрации, так как по общему правилу в случае противоречия друг другу актов одного и того же органа, но изданных в разное время, применяется последний из таких актов. Следовательно, с момента утверждения постановлением Администрации от 18.12.2012 N 4227 градостроительного плана для проектирования малоэтажного жилищного строительства ранее утвержденный постановлением Администрации от 21.02.2012 N 368 градостроительный план N RU 47504302-32 на реконструкцию индивидуального жилого дома не подлежал применению.

Как верно отметил суд первой инстанции, по тем же основаниям Администрации в постановлении от 22.07.2014 N 2234 не требовалось специально указывать на признание утратившим силу постановления от 18.12.2012 N 4227, разрешающего на земельном участке кооператива малоэтажное жилищное строительство, и фактически по состоянию на 22.07.2014 уже не действовавшего в связи с принятием постановления от 17.03.2014 N 683 об утверждении градостроительного плана, допускающего среднеэтажное жилищное строительство на данном земельном участке.

Также обосновано суд первой инстанции решил, что пункт 2 постановления Администрации от 22.07.2014 No2234 о признании утратившим силу постановления от 18.12.2012 N 4227 не подлежит признанию недействительным, поскольку его положения сами по себе не влекут какого-либо нарушения прав и законных интересов ЖСК "Вилла Хиллз".

В части 1 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам. В силу части 2 статьи 44 ГрК РФ подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа. В части 3 статьи 44 ГрК РФ перечислены сведения, которые должны быть указаны в градостроительном плане земельного участка. К таким сведениям, в числе прочего, относятся:

- данные о минимальных отступах от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

- информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент).

В отмененном постановлением Администрации от 22.07.2014 N 2234 градостроительном плане N RU 47504302-29 в качестве основного вида разрешенного использования земельного участка предусмотрено среднеэтажное жилищное строительство.

Данный вид разрешенного использования земельного участка указан в градостроительном плане N RU 47504302-29 в соответствии с постановлением главы администрации муниципального образования "Бугровское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 05.11.2013 N 371.

Законность данного постановления, а также постановления администрации муниципального образования "Бугровское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 16.07.2012 N 157 подтверждена вступившим в законную силу решением Всеволожского городского суда от 05.03.2015 г. по делу N 2-982/15. Означенным решение отказано в удовлетворении требований Рэндольф Елены Анатольевны (третьего лица по настоящему делу) о признании незаконными постановлений администрации МО "Бугровское сельское поселение" N157 от 16.07.2012 о смене вида разрешенного использования с "для индивидуального жилищного строительства" на вида разрешенного использования "для малоэтажного жилищного строительства" и от 05.11.2013 года N371 о смене вида разрешенного использования с "для малоэтажного жилищного строительства" на вид разрешенного использования "для среднеэтажного жилищного строительства".

Указанное решение принято при участии ЖСК "Вилла Хиллз" и Администрации и, согласно части 3 статьи 69 АПК РФ имеет для лиц участвующих в деле преюдициальное значение по вопросам об установленных судом обстоятельствах.

Учитывая вышеизложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в градостроительном плане N RU 47504302-29, утвержденном постановлением Администрации от 17.03.2014 N 683 и впоследствии отмененном оспариваемым в рамках настоящего дела постановлением от 22.07.2014 N 2234, правомерно указан вид разрешенного использования земельного участка - "для среднеэтажного жилищного строительства".

Суд первой инстанции посчитал, что изменением вида разрешенного использования земельного участка с малоэтажного жилищного строительства на среднеэтажное жилищное строительство, в нарушение части 4 статьи 30, части 2 статьи 37 ГрК РФ, была установлена территориальная зона Ж-3 применительно к одному земельному участку.

Согласно части 4 статьи 30 ГрК РФ территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку. Буквальное и лингвистическое толкование указанной нормы (заключенного в запятые словосочетания "как правило") показывает, что она носит исключительно рекомендательный, а не обязывающий характер. Соответственно указанная норма права не содержит запрета на установление жилой зоны в отношении одного земельного участка.

Таким образом, суд ошибочно указал, что сменой вида разрешенного использования земельного участка глава администрации устанавливает территориальную зону. Так, согласно определениям статьи 1 ГрК РФ и Региональных нормативов (Приложение N 1), Территориальные и Функциональные зоны являются результатом деятельности уполномоченных органов по территориальному планированию и территориальному зонирования и отражаются в документах территориального планирования, а именно, Генеральном плане поселения и Правилах землепользования и застройки (далее по тексту - ПЗЗ).

К документам территориального планирования относятся Генеральный план и ПЗЗ. Градостроительный план относится к документам планировки, а не к документам планирования.

Следовательно, при отсутствии генерального плана и ПЗЗ, установить границы функциональных и территориальных зон не представляется возможным. Указанная позиция подтверждается письмом КГ А от 29.07.2014 года N 16-602/14-1-1 (т. 1, л.д. 54).

Суд первой инстанции обосновано ссылается на содержание статей 41-46 ГрК РФ, по смыслу которых градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. В силу положений статьи 56 ГрК РФ градостроительный план - это один из документов информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, целью которой является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства. Исходя из указанных положений ГрК РФ, градостроительный план земельного участка определяет параметры возможного размещения объекта капитального строительства на конкретном земельном участке без указания параметров объекта, без ситуационного размещения объекта и является документом, служащим основанием для подготовки проектной документации объекта капитального строительства. При этом самим градостроительным планом градостроительные ограничения не устанавливаются. Орган, утверждающий градостроительный план земельного участка, при разработке вносит в план все необходимые сведения о земельном участке в соответствии с действующим законодательством о градостроительной деятельности по форме, утвержденной приказом Минрегиона России от 10.05.2011 N 207. Сведения, зафиксированные в градостроительном плане земельного участка, прежде всего, позволяют идентифицировать земельный участок (содержит кадастровый номер), а также позволяют определить его месторасположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, объектам недвижимости, линейным объектам и другим объектам и зонам.

Согласно статье 44 ГрК РФ подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

Согласно части 3 указанной статьи в составе градостроительного плана земельного участка указываются: границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента); информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее -технические условия); границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

Согласно части 1 статьи 38 ГрК предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя:

1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;

2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;

4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;

5) иные показатели.

Вместе с тем суд первой инстанции неверно истолковал вышеприведенные нормы материально права, и пришел к необоснованному выводу о том, что обозначенные на чертеже градостроительного плана N RU 47504302-29 минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, за пределами которых строительство запрещено, в том числе минимальный отступ со стороны земельного участка третьего лица - Рэндолф Е.А., не соответствуют действующим нормам, что послужило основанием к отмене указанного градостроительного плана.

Как следует из материалов дела, на чертеже градостроительного плана N RU 47504302-29 со стороны дороги установлен отступ в 5 м, со всех иных сторон, в том числе со стороны земельного участка Рэндольф Е.А. установлен отступ в 3 метра.

Из плана земельного участка Рэндолф Е.А. (том 4, лист дела 14) усматривается, что расстояние от стены индивидуального жилого дома до границы земельного участка третьего лица составляет 6 м.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 44 ГрК РФ в составе ГПЗУ указываются минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений. Понятие "минимальные отступы", в силу пункта 2 части 1 статьи 38 ГрК РФ, относятся к предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции, которые согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ включаются в градостроительный регламент. Соответственно, минимальные отступы, о которых идет речь в статье 44 ГрК РФ, могут попасть в ГПЗУ только из градостроительного регламента, утвержденного в составе правил землепользования и застройки. Если в ПЗЗ для соответствующей территориальной зоны (подзоны) такие параметры не установлены, в ГПЗУ они не отображаются.

Правила землепользования и застройки муниципального образования "Бугровское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области утверждены решением совета депутатов муниципального образования "Бугровское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 15.10.2014 N 13 (далее - Правила землепользования и застройки).

Таким образом, на дату утверждения постановлением Администрации от 17.03.2014 N 683 градостроительного плана от 19.02.2014 N RU 47504302-29, предусматривающего в качестве основного вида разрешенного использования земельного участка среднеэтажное жилищное строительство градостроительный регламент в отношении земельного участка отсутствовал, и сведения, установленные пунктами 3 и 4 части 3 статьи 44 ГрК РФ, не подлежали внесению в состав градостроительного плана.

Согласно п. 2.2.24 Региональных нормативов (в редакции от 01.01.2014 г) Расстояния между жилыми зданиями, жилыми и общественными, а также производственными зданиями следует принимать на основе расчетов инсоляции и освещенности, учета противопожарных требований и санитарных разрывов, а для индивидуальной, усадебной застройки - также с учетом зооветеринарных требований. Расчеты инсоляции производятся в соответствии с нормами инсоляции и освещенности, приведенными в разделе "Охрана окружающей среды" настоящих нормативов".

Также в пункте 2.2.78 Региональных нормативов указано, что минимальные расстояния между зданиями, а также между крайними строениями и группами строений на приквартирных участках принимаются в соответствии с требованиями Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Согласно пунктам 1.1.1. и 1.1.2. Региональных нормативов настоящие нормативы применяются при подготовке, согласовании, экспертизе, утверждении и реализации документов территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, а также используются для принятия решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, осуществляющими контроль за градостроительной (строительной) деятельностью на территории Ленинградской области, физическими и юридическими лицами, а также судебными органами как основание для разрешения споров по вопросам градостроительной деятельности. Региональные нормативы градостроительного проектирования Ленинградской области содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерно-транспортной инфраструктуры, благоустройства территории), предупреждения и устранения негативного воздействия факторов среды обитания на население, безопасности функционирования формируемой среды, а также устойчивости в чрезвычайных ситуациях.

В пункте 2.1.10. Региональных нормативов предусмотрено, что в целях создания благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе обеспечения объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения, в том числе маломобильных групп (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории) при выполнении проекта планировки на земельный участок, занимающий часть территории квартала (микрорайона) или жилого района, необходимо обеспечивать совместимость планируемых к размещению объектов с окружающей застройкой в части соблюдения санитарно-гигиенических и противопожарных норм.

Минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), установлены в Федеральном законе от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ).

Также в силу статьи 65 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) планировка и застройка территорий поселений и городских округов должны осуществляться в соответствии с генеральными планами поселений и городских округов, учитывающими требования пожарной безопасности, установленные настоящим Федеральным законом.

Руководствуясь вышеизложенными нормами, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о том, что учитывая наличие на смежном с участком кооператива земельном участке индивидуального жилого дома, определение места допустимого размещения зданий на земельном участке ЖСК "Вилла Хиллз", за пределами которого запрещено строительство, при подготовке градостроительного плана в рассматриваемом случае должно производиться, в том числе, с учетом противопожарных и санитарно-гигиенических норм (включая нормативы по инсоляции и освещенности).

Апелляционной суд соглашается с доводами заявителя о том, что понятие "противопожарный разрыв или расстояние от проектируемого здания или сооружения до ближайшего здания, сооружения или наружной установки..." введено статьей 17 Закона N 384-ФЗ в качестве одного из требований к обеспечению пожарной безопасности здания или сооружения. При этом указанный закон в целом, статьи 8 и 17 (на которые ссылается суд), в частности, не устанавливают обязательных противопожарных расстояний, а лишь указывают на необходимость их обоснования в проектной документации ссылками на своды правил, включенные в соответствующие перечни.

Действующее законодательство также не содержит обязательных требований к противопожарным расстояниям между жилыми зданиями при проектировании, строительстве и эксплуатации поселений и городских округов. Сами противопожарные расстояния для проектирования (а не планировки) установлены "СП 4.13130.2013. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" (утв. Приказом МЧС России от 24.04.2013 N 288, в соответствии с изменениями, внесенными Приказом МЧС России от 18.07.2013 N 474, дата введения в действие документа изменена на 29 июля 2013 года).

При этом, согласно пункту 1.1. СП 4.13130.2013 указанный свод правил применяется при проектировании и строительстве вновь строящихся и реконструируемых зданий и сооружений в части принятия объемно-планировочных и конструктивных решений, обеспечивающих ограничение распространения пожара.

Согласно пункту 4.3. СП 4.13130.2013 противопожарные расстояния между жилыми и общественными зданиями поставлены в зависимость от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности и установлены в Таблице 1 СП 4.13130.2013.

Анализ указанных норм указывает на то, что только при подготовке проектной документации на конкретный объект капитального строительства с учетом расположенных на соседних участках строениях возможно рассчитать противопожарные расстояния.

Как указывалось выше, градостроительный план земельного участка определяет параметры возможного размещения объекта капитального строительства на конкретном земельном участке без указания параметров объекта, без ситуационного размещения объекта и является документом, служащим основанием для подготовки проектной документации объекта капитального строительства. При этом самим градостроительным планом градостроительные ограничения не устанавливаются.

Выдача градостроительного плана земельного участка носит заявительный характер, за выдачей градостроительного плана земельного участка может обраться любое, закон не ограничивает указанный круг лиц только лишь обладателями земельного участка, к заявлению о выдаче градостроительного плана земельного участка нет обязанности прикладывать никаких документов, в том числе проект строительства объекта. Сам градостроительный план земельного участка является основанием для проектирования. Действующее законодательство не содержит полномочий уполномоченного органа при выдаче градостроительного плана земельного на исследование документов и информации относительно объектов капитального строительства, находящихся на смежных земельных участках.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции находит обоснованными доводы заявителя о том, что нормы действующего законодательства, регулирующие противопожарные расстояния, не применимы на этапе выдачи градостроительного плана земельного участка.

По этим основаниям, имеющийся в материалах дела проект строительства многоквартирного жилого дома и экспертиза указанного проекта (том 3, лист дела 149), заключение специалистов ЧЭУ "Городское учреждение судебной экспертизы" от 28.11.2014 (том 4, лист дела 68), а также письмо ООО "СтойПромБезопасность" от 27.04.2014 N 341 (том 4, листы дела 82 - 85) не имеют отношения к настоящему делу. Заявитель не обязан осуществлять строительство в соответствии с указанным проектом, а потому ссылки суда первой инстанции на означенные документы следует признать ошибочными, свидетельствующими о том, что суд вышел за пределы обстоятельств, подлежащих установлению при разрешении данного спора.

Имеющиеся в материалах дела технический паспорт на индивидуальный жилой дом третьего лица, декларация о соответствии N Д-1Ш.ПБ37.В.00220 на материал кровли жилого данного дома (листы кровельные волокнистые битумные Ондулин типа PPHR), также являются не относимыми к делу доказательствами по указанным выше основаниям.

Апелляционный суд также находит ошибочными ссылки суда первой инстанции на не подлежащие применению на этапе выдачи градостроительного плана земельного участка нормы инсоляции и освещенности.

Анализ примененных судом положений пунктов 7.10.1, 7.10.4 Региональных нормативов, статьи 22 Закона N 384-ФЗ, позволяет сделать вывод о том, что расчет инсоляции, комбинирование мер, обеспечения нормативов инсоляции (таких как, мерами по ориентации жилых помещений по сторонам света, а также мерами конструктивного и планировочного характера, в том числе по благоустройству прилегающей территории), в частности, расстояния между жилыми зданиями, как одной из таких мер, возможно произвести только на этапе проектирования.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что градостроительный план от 19.02.2014 N RU 47504302-29, утвержденный постановлением Администрации от 17.03.2014 N 683 и предусматривающий в качестве основного вида разрешенного использования земельного участка среднеэтажное жилищное строительство соответствует нормам действующего законодательства.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 198, 201 АПК РФ ненормативный правовой акт органа местного самоуправления может быть признан недействительным, если он не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) их. Реализуя право на отмену ранее принятого ненормативного акта в порядке части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, полномочный орган или должностное лицо обязаны обосновать необходимость отмены правового акта и указать, в чем заключается его несоответствие закону. Иное толкование указанной нормы допускало бы возможность произвольного прекращения права без судебной процедуры путем отмены муниципального правового акта, наделяющего данным правом, что противоречит конституционным принципам. Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.02.2010 N 15951/09.

Реализация муниципальными органами полномочия, установленного статьей 48 Закона N 131-ФЗ, не может ставиться в зависимость исключительно от их усмотрения. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий акт должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъективные права.

Вместе с тем, оспариваемое постановление Администрации вообще не содержит ссылок на нормы законодательства, которые были ею нарушены при принятии постановлений N 683 и N4227, также нет сведений о проведении какой-либо проверки в целях установления законности ранее изданных постановлений.

Иными словами, Администрация не доказала законность и обоснованность оспариваемого кооперативом постановления от 22.07.2014 года N 2234 "Об отмене постановления Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 17.03.2014 N 683 и признании утратившим силу постановления администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 18.12.2012 N 4227".

На основании вышеизложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 26.01.2015 по делу N А56-48187/2014 отменить в части отказа в удовлетворении заявления Жилищно-строительного кооператива "Вилла Хиллз".

Признать недействительным постановление Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 22.07.2014 N 2234 "Об отмене постановления администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 17.03.2014 N683 и признании утратившим силу постановления администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области от 18.12.2012 N4227".

Взыскать с Администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области в пользу Жилищно-строительного кооператива "Вилла Хилз" 5 000 руб. расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанций.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

И.Б. Лопато

Судьи

Г.В. Борисова А.Б. Семенова