Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2015 г. N 02АП-3693/15

г. Киров

02 июня 2015 г.

Дело N А82-19439/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июня 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 июня 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Ившиной Г.Г., Хоровой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шестаковой М.О.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя - Хатюхина А.Б., действующего на основании доверенности от 27.01.2015,

рассмотрев апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кировскому и Ленинскому районам города Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам Гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 25.03.2015 по делу N А82-19439/2014, принятое судом в составе судьи Красновой Т.Б.,

по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Российский государственный академический театр драмы имени Федора Волкова" (ОГРН 1027600683945; ИНН 7604007516)

к отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Кировскому и Ленинскому районам города Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам Гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области, Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам Гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области,

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Российский государственный академический театр драмы имени Федора Волкова" (далее - заявитель, Учреждение, ФГБУК "Российский государственный академический театр драмы имени Федора Волкова") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным предписания отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кировскому и Ленинскому районам города Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам Гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, ОНДиПР по Кировскому и Ленинскому районам г. Ярославля, орган пожарного надзора) от 04.12.2014 N 135/1/1-3.

Определением суда первой инстанции от 09.02.2015 к участию в деле в качестве второго ответчика привлечено Главное управление Министерства Российской Федерации по делам Гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - третье лицо, Главное управление, ГУ МЧС по Ярославской области).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 25.03.2015 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое предписание признано недействительным.

Ответчик с принятым решением суда не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению заявителя жалобы, оспариваемое предписание соответствует положениям действующего законодательства, указанные в нем нарушения правомерно вменены в вину ФГБУК "Российский государственный академический театр драмы имени Федора Волкова", а выводы арбитражного суда об обратном сделаны без учета всех имеющих значение для дела обстоятельств. В связи с отменой предписания поставлена под угрозу безопасность пребывающих в Учреждении людей и имущества в случае возникновения пожара.

Заявитель и третье лицо отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Ответчик и третье лицо своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей ответчика и третьего лица.

В заседании суда представитель заявителя доводы жалобы счел необоснованными, решение суда просит оставить без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период с 24.11.2014 по 04.12.2014 на основании распоряжения от 20.11.2014 N 135 (л.д.20-21) ОНДиПР по Кировскому и Ленинскому районам г. Ярославля проведена внеплановая выездная проверка в отношении ФГБУК "Российский государственный академический театр драмы имени Федора Волкова" по вопросу соблюдения требований пожарной безопасности при эксплуатации здания, расположенного по адресу: г. Ярославль, пл. Волкова, д.1.

В ходе проверки органом пожарного надзора выявлены нарушения требований в области пожарной безопасности, установленные статьями 1 и 2 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ, Закон о пожарной безопасности), частью 1, пунктом 3 части 2 статьи 53, пунктом 3 части 1 статьи 84, пунктом 1 статьи 86 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), пунктом 1.119 СНиП 2.08.02-89* "Общественные здания и сооружения", утвержденных постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78 (далее - СНиП 2.08.02-89*), пунктами 33, 43, 55 Правил противопожарного режима, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 (далее - ППР N 390, ППР в РФ), пунктами 3.5, 7.2.5 ГОСТ Р 12.4.026-2001 "Цвета сигнальные, знаки безопасности и разметка сигнальная. Назначение и правила применения. Общие технические требования и характеристики. Методы испытаний" (далее - ГОСТ Р 12.4.026-2001), пунктами 3.21, 4.2, 5.3.9, 6.64 ГОСТ Р 12.2.143-2009 "Система стандартов безопасности труда. Системы фотолюминесцентные эвакуационные. Элементы систем. Классификация. Общие технические требования. Методы контроля" (далее - ГОСТ Р 12.2.143-2009), а именно:

- расстояние между спинками сидений смежных рядов в бельетаже, партере, амфитеатре и на балконе зрительного зала менее нормативного. Ширина проходов между рядами менее 0,45 кроме 1-2 рядов партера;

- не организованы и не проведены проверки работоспособности сети внутреннего противопожарного водопровода с составлением соответствующего акта не реже 2 раз в год;

- не обеспечена безопасная эвакуация людей при пожаре - на путях эвакуации не применена сигнальная разметка для обозначения границ полосы безопасного движения и указания направления движения по пути эвакуации.

Выявленные нарушения отражены в акте проверки от 04.12.2014 N 135 (л.д.17-19).

04.12.2014 Учреждению выдано предписание N 135/1/1-3 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности (л.д.14-15), согласно которому Учреждению в срок до 15.12.2015 предписано устранить выявленные в ходе проверки нарушения обязательных требований пожарной безопасности.

Полагая, что выданное органом пожарного надзора предписание не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, ФГБУК "Российский государственный академический театр драмы имени Федора Волкова" обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил того, что оспариваемое предписание не соответствует требованиям законности и исполнимости.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 1 Закона N 69-ФЗ пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 6 Закона N 69-ФЗ государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящимся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. При этом должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Оценивая законность оспариваемого предписания, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 1 оспариваемого предписание на Учреждение возложена обязанность по устранению нарушений требований статей 1 и 2 Закона N 69-ФЗ, части 1 статьи 53, Закона N 123-ФЗ, пункта 1.119 СНиП 2.08.02-89*, выразившееся в том, что расстояние между спинками сидений смежных рядов в бельетаже, партере, амфитеатре и на балконе зрительного зала менее нормативного. Ширина проходов между рядами менее 0,45 кроме 1-2 рядов партера.

В то же время, из содержания положений статей 1, 2 Закона N 69-ФЗ, части 1 статьи 53 Закона N 123-ФЗ не усматривается нормативных требований к расстояниям между спинками сидений, ширине проходов между рядами.

В нарушение требований части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, орган пожарного надзора не доказал невыполнения Учреждением требований, установленных частью 1 статьи 53 Закона N 123-ФЗ в части наличия объемно-планировочного решения и конструктивного исполнения эвакуационных путей.

Возложение на Учреждение обязанности выполнить требования СНиП 2.08.02-89 суд апелляционной инстанции также находит неправомерным, поскольку данные правила утратили силу с 01.01.2010 в связи с изданием приказа Минрегиона Российской Федерации от 01.09.2009 N 390.

Довод ОНДиПР по Кировскому и Ленинскому районам г. Ярославля о том, что Учреждению правомерно предписано выполнение требований СНиП 2.08.02-89 в связи с проведением на объекте защиты в период действия указанных правил ремонтных работ капитального характера с демонтажем кресел, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку не нашел своего подтверждения материалами настоящего дела.

Пунктом 2 оспариваемого предписания на заявителя возложена обязанность по устранению нарушения требований части 1 статьи 86 Закона N 123-ФЗ, пункта 55 ППР N 390, выразившегося в том, что Учреждением не организованы и не проведены проверки работоспособности сети внутреннего противопожарного водопровода с составлением соответствующего акта не реже 2 раз в год

В силу части 1 статьи 86 Закона N 123-ФЗ внутренний противопожарный водопровод должен обеспечивать нормативный расход воды для тушения пожаров в зданиях и сооружениях.

Согласно пункту 55 Правил N 390 руководитель организации обеспечивает исправность источников наружного противопожарного водоснабжения и внутреннего противопожарного водопровода и организует проведение проверок их работоспособности не реже 2 раз в год (весной и осенью) с составлением соответствующих актов.

В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, к которым, в частности, относится сеть противопожарного водопровода, подлежит лицензированию. Порядок лицензирования данного вида деятельности определен Положением о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2011 N 1225 (пункт 3 указанного Положения, пункт 3 приложения к Положению).

Из представленных в материалы дела актов проверки работоспособности пожарных кранов внутреннего противопожарного водопровода в здании РГАТД им. Ф.Г. Волкова следует, что Учреждение провело проверку исправности внутреннего противопожарного водопровода в здании самостоятельно. Утверждение органа пожарного надзора о том, что данные действия должны выполняться организациями, имеющими лицензию, суд апелляционной инстанции находит обоснованным и соответствующим требованиям действующего законодательства, поскольку согласно вышеуказанным положениям законодательства о лицензировании, данный вид работ является лицензируемым видом деятельности.

В то же время, исходя из буквального толкования текста пункт 2 оспариваемого предписания следует, что по существу данный пункт содержит лишь описание выявленного в ходе проверки нарушения со ссылками на отдельные нормы правовых актов в области пожарной безопасности, но не называет каких-либо обязательных к исполнению конкретных мероприятий (действий или указаний административного органа), непосредственное выполнение которых может привести к устранению выявленных нарушений.

При этом суд апелляционной инстанции обращает внимание на то, что предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

В этой связи суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания предписания органа пожарного надзора от 04.12.2014 N 135/1/1-3 в данной части законным.

В соответствии с пунктом 3 оспариваемого предписания на заявителя возложена обязанность по устранению нарушения требований статей 1, 2 Закона N 69-ФЗ, пункта 3 части 2 статьи 53, пункта 3 части 1 статьи 84 Закона N 123-ФЗ, пунктов 33, 43 ППР N 390, пунктов 3.5, 7.2.5 ГОСТ Р 12.4.026-2001, пунктов 3.21, 4.2, 5.3.9, 6.64 ГОСТ Р 12.2.143-2009, выразившегося в том, что на объекте защиты не обеспечена безопасная эвакуация людей при пожаре, в частности: на путях эвакуации не применена сигнальная разметка для обозначения границ полосы безопасного движения и указания направления движения по пути эвакуации.

В апелляционной жалобе ответчик указывает, что отсутствие сигнальной разметки в случае возникновения пожара затруднит безопасную эвакуацию людей из здания и может привести к гибели или травмированию людей.

В то же время, из положений действующего законодательства в области пожарной безопасности не усматривается безусловной обязанности оборудования путей эвакуации сигнальной разметкой для обозначения границ полосы безопасного движения и указания направления движения по пути эвакуации.

Пунктом 3 части 2 статьи 53 Закона N 123-ФЗ установлено, что для обеспечения безопасной эвакуации людей должны быть организованы оповещение и управление движением людей по эвакуационным путям (в том числе с использованием световых указателей, звукового и речевого оповещения).

В силу части 1 статьи 84 Закона N 123-ФЗ оповещение людей о пожаре, управление эвакуацией людей и обеспечение их безопасной эвакуации при пожаре в зданиях и сооружениях должны осуществляться одним из следующих способов или комбинацией следующих способов:

1) подача световых, звуковых и (или) речевых сигналов во все помещения с постоянным или временным пребыванием людей;

2) трансляция специально разработанных текстов о необходимости эвакуации, путях эвакуации, направлении движения и других действиях, обеспечивающих безопасность людей и предотвращение паники при пожаре;

3) размещение и обеспечение освещения знаков пожарной безопасности на путях эвакуации в течение нормативного времени;

4) включение эвакуационного (аварийного) освещения;

5) дистанционное открывание запоров дверей эвакуационных выходов;

6) обеспечение связью пожарного поста (диспетчерской) с зонами оповещения людей о пожаре;

7) иные способы, обеспечивающие эвакуацию.

Как следует из материалов дела, оспаривая упомянутый пункт предписания от 04.12.2014 N 135/1/1-3, Учреждение указало, что реализовало комбинацию способов оповещения людей и управления эвакуацией, указанных в пунктах 1, 2, 3, 4, 6 части 1 статьи 84 Закона N 123-ФЗ. Указанное обстоятельство органом пожарного надзора не опровергнуто.

Относительно вменения в вину Учреждения нарушения требований ГОСТ Р 12.4.026-2001 и ГОСТ Р 12.2.143-2009 судом первой инстанции обоснованно указано на то, что указанный государственные стандарты носят рекомендательный характер и возложение на юридическое лицо обязанности выполнить их требования является незаконным.

В соответствии с пунктом 33 ППР N 390 при эксплуатации эвакуационных путей и выходов руководитель организации обеспечивает соблюдение проектных решений и требований нормативных документов по пожарной безопасности (в том числе по освещенности, количеству, размерам и объемно-планировочным решениям эвакуационных путей и выходов, а также по наличию на путях эвакуации знаков пожарной безопасности) в соответствии с требованиями статьи 84 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Согласно пункту 43 ППР N 390 руководитель организации обеспечивает исправное состояние знаков пожарной безопасности, в том числе обозначающих пути эвакуации и эвакуационные выходы.

Однако, доказательств того, что Учреждение в лице его руководителя не обеспечивает соблюдение проектных решений и требований нормативных документов по пожарной безопасности, в том числе по наличию на путях эвакуации знаков пожарной безопасности, а также не обеспечивает исправное состояние знаков пожарной безопасности, в том числе обозначающих пути эвакуации и эвакуационные выходы, органом пожарного надзора в материалы дела не представлено.

Таким образом, вывод арбитражного суда о незаконности пункта 3 оспариваемого предписания является правомерным.

На основании всего вышеизложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что предписание ОНДиПР по Кировскому и Ленинскому районам г. Ярославля от 04.12.2014 N 135/1/1-3 не соответствует положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, необходимые для признания его недействительным, о чем верно указано судом первой инстанции в обжалуемом решении.

Доводы заявителя жалобы об обратном основаны на ошибочном толковании норм права и неверной оценке фактических обстоятельств дела.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они должным образом не опровергают выводов суда первой инстанции и не свидетельствуют о его незаконности.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 25.03.2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу надзорного органа - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу положений подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации вопрос об уплате ответчиком государственной пошлины по жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 25.03.2015 по делу N А82-19439/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кировскому и Ленинскому районам города Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

Г.Г. Ившина Т.В. Хорова