Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2015 г. N 13АП-9189/15

г. Санкт-Петербург

10 июня 2015 г.

Дело N А42-7278/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 июня 2015 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Протас Н.И.

судей Есиповой О.И., Толкунова В.М.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: Федулов А.Ю. - доверенность от 12.01.2015

от ответчика: Кудашев С.В. - доверенность от 12.05.2015 N 4

от 3-го лица: не явился - извещен

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-9189/2015) Контрольно-счетной палаты ЗАТО г. Североморск на решение Арбитражного суда Мурманской области от 24.03.2015 по делу N А42-7278/2014 (судья Зыкина Е.А.), принятое

по заявлению Администрации ЗАТО г. Североморск

к Контрольно-счетной палаты ЗАТО г. Североморск

3-е лицо: Управление финансов администрации ЗАТО г. Североморск

о признании недействительным в части

установил:

Администрация ЗАТО г.Североморск (ОГРН:1025100713098, место нахождения: Мурманская область г.Североморск, ул.Ломоносова, дом 4, далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты ЗАТО г.Североморск (ОГРН:1135110000300, место нахождения: Мурманская область г.Североморск Мурманская область, ул. Ломоносова, дом 4, далее - Счетная палата) от 03.07.2014 N 3 в части пункта 6 приложения N1, пунктов 1,2,3,4,5,6,8,10,12,13 Приложения N2, а также в части возложения на Администрацию ЗАТО г. Североморск обязанности по устранению нарушений и недостатков, выявленных в ходе проверки и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление финансов администрации ЗАТО г. Североморск, место нахождения: 184606, г. Североморск, ул. Ломоносова д.4 (далее - третье лицо).

Решением суда от 24.03.2015 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым решением, Счетная палата направила апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, а также несоответствие выводов суда, изложенных в решении фактическим обстоятельствам дела, просит решение суда отменить, производство по делу прекратить. Податель жалобы полагает, что оспариваемое представление об устранении нарушений действующего законодательства является промежуточным документом и не содержит обязательных предписаний, не порождает правовых последствий для Администрации, в том числе не предусматривает какой-либо ответственности за его неисполнение. Кроме того, по мнению Счетной палаты, оспариваемое представление не может быть оспорено в арбитражном суде, поскольку за невыполнение представления в июле 2014 года не была предусмотрена ответственность по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В судебном заседании представитель Счетной палаты поддержал доводы апелляционной жалобы, представитель Администрации возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве на жалобу.

Третье лицо, извещенное надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своего представителя в суд не направило, в связи с чем, дело рассмотрено в его отсутствие в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Счетной палатой на основании удостоверения на право проведения проверки от 21.01.2014 N 2, выданного председателем контрольно счетной палаты ЗАТО г. Североморск проведена проверка законности и эффективности использования средств бюджета ЗАТО г. Североморск, направленных в 2013 году на расходы по оплате труда работников органов местного самоуправления, в Администрации ЗАТО г. Североморск.

Результаты проверки оформлены актом от 28.05.2014, на основании которого вынесено представление для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков от 03.07.2014 N 3.

Согласно пункту 2 указанного представления, Администрации предлагается устранить нарушения и недостатки, выявленные в ходе проверки и принять меры по пресечению и предупреждению в дальнейшем нарушений, аналогичных выявленным, а также по недопущению нанесения материального ущерба муниципальному образованию ЗАТО г.Североморск (приложение N 1): муниципальным правовым актом не установлены должности муниципальной службы, в том числе должности муниципальной службы местной администрации в нарушение пункта 2 статьи 6 Закона Мурманской области от 29.06.2007 N 860-01-ЗМО "О муниципальной службе в Мурманской области".

В соответствии с пунктом 3 представления, Администрации предлагается принять меры по пресечению и предупреждению в дальнейшем нарушений, аналогичных выявленным, а также по недопущению нанесения материального ущерба муниципальному образованию ЗАТО г. Североморск (приложение N 2):

- в результате доведения бюджетных ассигнований на выплаты по заработной плате, оплате отпусков, другие выплаты муниципальных служащим администрации ЗАТО г. Североморск в размерах, превышающих фонд оплаты труда муниципальных служащих администрации ЗАТО г.Североморск, рассчитанный в установленном порядке, администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 701 01040020801121211 в нарушение статей 70 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьи 4 Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 09.03.2010 N 593 "Об утверждении положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск". Сумма нарушения 561 981 руб. 41 коп. (пункт 1 приложения N 2);

- в результате доведения бюджетных ассигнований на выплаты по заработной плате, оплате отпусков, другие выплаты муниципальным служащим администрации ЗАТО г. Североморск в размерах, превышающих размер фонда оплаты труда муниципальных служащих Администрации ЗАТО г. Североморск, рассчитанный в установленном порядке, Администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 701 0104 0020401 121 211, в нарушение статей 70 и 86 БК РФ, статьи 4 Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 09.03.2010 N 593 "Об утверждении положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск". Сумма нарушения 699 854 руб. 84 коп. (пункт 2 приложения N 2);

- в результате доведения бюджетных ассигнований на выплаты по заработной плате, оплате отпусков, другие выплаты муниципальным служащим Комитета по развитию городского хозяйства Администрации ЗАТО г. Североморск, в размерах превышающих размер фонда оплаты труда муниципальных служащих Комитета по развитию городского хозяйства администрации ЗАТО г. Североморск, рассчитанный в установленном порядке, Комитетом по развитию городского хозяйства администрации ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 731 0104 0020401 121 211, в нарушение статей 70 и 86 БК РФ, статьи 4 Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 09.03.2010 N 593 "Об утверждении положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск". Сумма нарушения 102 618 руб. 46 коп. (пункт 3 приложения N 2);

- в результате доведения бюджетных ассигнований на выплаты по заработной плате, оплате отпусков, другие выплаты муниципальным служащим Управления финансов Администрации ЗАТО г. Североморск в размерах, превышающих размер фонда оплаты труда муниципальных служащих Управления финансов администрации ЗАТО г. Североморск, рассчитанный в установленном порядке, Управлением финансов Администрации ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 703 0104 0020401 121 211 в нарушение статей 70 и 86 БК РФ, статьи 4 Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 09.03.2010 N 593 "Об утверждении положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск". Сумма нарушения 238 837 руб. 83 коп. (пункт 4 приложения N 2);

- в результате неправомерного установления и выплаты денежного содержания муниципальным служащим, занимающим должности начальника Управления без права юридического лица (Горбунова Е.А.) и заместителя начальника управления без права юридического лица (Ерасова В.В.), Администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 701 0104 0020401 121 211 в нарушение статьи 70 БК РФ, пункта 2 и 3 статьи 6, пункта 2 статьи 8 Закона Мурманской области от 29.06.2007 N 860-01-ЗМО "О муниципальной службе в Мурманской области", реестр должностей муниципальной службы в мурманской области (прил.1 к Закону от 29.06.2007 N 860-01-ЗМО), соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Мурманской области (прил. 2 Закону от 29.06.2007 N 860-01-ЗМО), Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 09.03.2010 N 593 "Об утверждении положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск". Сумма нарушения 238 837 руб. 83 коп. (пункт 5 приложения N 2);

- в результате назначения на отсутствующие в штатном расписании должности муниципальной службы заместителя Главы администрации ЗАТО г. Североморск (Сахаров А.В.) и ведущего специалиста отдела экономического развития (Бойцева Ф.Г.), Администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 701 0104 0020401 121 211 в нарушение статьи 70 БК РФ и статей 15 и 57 Трудового кодекса Российской Федерации. Сумма нарушения 297 846 руб. 36 коп. (пункт 6 приложения N 2);

- в результате неправомерного присвоения двум муниципальным служащим Администрации ЗАТО г. Североморск (Горбуновой Е.А., Ерасовой В.В.) классных чинов муниципальной службы соответствующих группе должностей, к которым занимаемые ими должности не относятся, Администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 701 0104 0020401 121 211 в нарушение статьи 70 БК РФ, статьи 9.1 Закона Мурманской области от 29.06.2007 N 860-01-ЗМО "О муниципальной службе в Мурманской области". Сумма нарушения 27 965 руб. 70 коп. (пункт 8 приложения N 2);

- в результате назначения и выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе 78 муниципальным служащим ЗАТО г.Североморск без решения комиссии по установлению стажа муниципальной службы Администрации ЗАТО г. Североморск:

а) Администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск в сумме 584 023,60 руб., в том числе по: КБК 701 0104 0020401 121 211 -502 511,78 руб., КБК 701 0304 0013800 121 211 - 28 227,64 руб., КБК 701 1004 0020405 121 211 - 9 820,38 руб., КБК 701 0113 0020411 121 211 - 3 134,10 руб., КБК 701 0104 0020801 121 211 - 40 329,70 руб.;

б) Комитетом имущественных отношений Администрации ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск в сумме 138 729,88 руб. по КБК 913 0104 0020401 121 211;

в) Комитетом по развитию городского хозяйства Администрации ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск в сумме 50 426,30 руб. по КБК 731 0104 0020401 121 211;

г) Управлением образования Администрации ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск в сумме 143 431,86 руб., в том числе по: КБК 707 0104 0020401 121 211 - 101 658,90 руб., КБК 707 1004 0020407 121 211 - 41 772,96 руб.;

д) Управлением финансов Администрации ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск в сумме 119 527,64 руб. по КБК 703 0104 0020401 121 211;

е) Управлением культуры и международных отношений Администрации ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск в сумме 34 158,54 руб. по КБК 709 0104 0020401 121 211 в нарушение статьи 70 БК Российской Федерации, пункта 3.3.2. Постановления Администрации муниципального образования ЗАТО город Североморск от 21.03.2006 N 179-1 "Об утверждении Положения о денежном содержании и материальном стимулировании лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы ЗАТО г. Североморск"; пункты 1.1.,1.2.,1.3. Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования ЗАТО г. Североморск от 06.09.2007 N 288 "Об утверждении Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск"; пункта 2 статьи 3 Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, утвержденного решением Совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 09.03.2010 N 593 "Об утверждении Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск"; пункт 9 Положения о комиссии по установления стажа муниципальной службы, утвержденного Постановлением Главы муниципального образования ЗАТО г. Североморск от 25.12.2003 N651 "О комиссии по установлению стажа муниципальной службы". Сумма нарушения 1 070 297 руб. 82 коп. (пункт 10 приложения N2);

- в результате выплаты компенсации за неиспользованный отпуск с нарушением сроков установленных для ее выплаты, допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск, в том числе: Администрацией ЗАТО г. Североморск в сумме 36 145,98 руб. по КБК 701 0304 0013800 121 211; Управлением финансов Администрации ЗАТО г. Североморск в сумме 188 883,31 руб. по КБК 703 0104 0020401 121 211; Комитетом имущественных отношений Администрации ЗАТО г. Североморск в сумме 24 097,28 руб. по КБК 913 0104 0020401 121 211 в нарушение статьи 70 БК РФ, пунктов 28, 32 Правил об очередных и дополнительных отпусках, утвержденных Народным Комиссариатом Труда СССР 30.04.1930 N 169. Сумма нарушения 249 126 руб. 57 коп. ( пункт 12 приложения N2);

- в результате заключения Администрацией ЗАТО г.Североморск договоров на оказание юридических услуг с Горбуновой Е.А. и Горбуновым Д.А., без проведения конкурсных процедур, предусмотренных действующим законодательством, Администрацией ЗАТО г. Североморск допущено неправомерное расходование средств бюджета ЗАТО г. Североморск по КБК 701 0104 0020401 244 226 в нарушение статьи 70,72 БК РФ, части 1 статьи 1, части 6.1 статьи 10, статьи 42, пункта 14 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Сумма нарушения 377 766 руб. 44 коп. (пункт 13 приложения N2).

Пунктом 4 представления предлагается привлечь к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях. В течение одного месяца со дня получения представления уведомить в письменной форме контрольно-счетную палату ЗАТО г. Североморск о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (пункт 5 представления).

Не согласившись с законностью указанного представления в части, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции пришел выводу о том, что представление Счетной палаты в оспариваемой части не является законным, в связи с чем признал его недействительным, как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта в силу следующего.

В силу части 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований" контрольно-счетный орган муниципального образования Российской Федерации осуществляет следующие основные полномочия:

1) контроль за исполнением местного бюджета;

2) экспертиза проектов местного бюджета;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;

10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В силу статьи 43.1 Устава муниципального образования "Закрытое административно-территориальное образование город Североморск", принятого решением Совета депутатов муниципального образования ЗАТО г. Североморск от 13.12.2011 N 218) (Зарегистрировано в Управлении Минюста РФ по Мурманской области 26.12.2011 N RU513400002011001) Контрольно-счетная палата является контрольным органом муниципального образования ЗАТО г. Североморск, формируемым Советом депутатов ЗАТО г. Североморск в целях осуществления контроля за исполнением бюджета ЗАТО г. Североморск, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета ЗАТО г. Североморск, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

По результатам проведения контрольных мероприятий контрольно-счетная палата вправе вносить в органы местного самоуправления и их структурные подразделения со статусом юридического лица, а также организации, в отношении которых осуществляется внешний муниципальный финансовый контроль представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (пункт 11 статьи 43.1 устава).

В случае если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств местного бюджета ЗАТО г. Североморск, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольно-счетная палата в установленном порядке незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы. Контрольно-счетная палата при осуществлении своей деятельности вправе взаимодействовать со Счетной палатой Российской Федерации, с территориальными управлениями Центрального банка Российской Федерации, налоговыми органами, органами прокуратуры, с контрольно-счетными органами Мурманской области и муниципальных образований, а также вправе вступать в объединения (ассоциации) контрольно-счетных органов Мурманской области (пункты 14-15 статьи 43.1 устава).

В соответствии со статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Согласно статье 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что Счетная палата уполномочена на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства, законодательства о государственной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров) не относится к полномочиям счетной палаты.

В случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, что согласуется с пунктом 8 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", пунктом 14 статьи 43.1 Устава, части 2 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре" и т.д.

Суд апелляционной инстанции, оценив представленные доказательства, соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что выявленные в ходе проверки нарушения, указанные в оспариваемом представлении в той части, в которой они оспариваются Администрацией, не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем не могут быть включены в обязательное для исполнения представление и влечь за собой применение мер принуждения, в том числе указанных в главе 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации них является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации), который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В конкретном случае, Счетная палата, установив нарушение Администрацией норм трудового законодательства, норм законодательства о муниципальной службе, законодательства о закупках, не доказала, что произведенные выплаты осуществлены с нарушением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства.

Кроме того, в самом акте проверки и оспариваемом представлении также не указано, какие нормы бюджетного законодательства нарушены Администрацией. В оспариваемых пунктах представления указано исключительно на нарушение конкретных пунктов Трудового кодекса Российской Федерации, Положения о денежном содержании муниципальных служащих ЗАТО г. Североморск, Закона Мурманской области "О муниципальной службе", Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов, правил об очередных и дополнительных отпусках, Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг".

При этом, Администрации предписано по истечению срока рассмотрения представления направить в контрольно-счетную палату ЗАТО г. Североморск информацию об устранении допущенных нарушений в письменной форме с приложением документов, подтверждающих устранение выявленных нарушений.

Между тем, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что указанные нормативные правовые акты не регулируют бюджетные правоотношения в смысле, придаваемом им статьей 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Ссылки на статьи 70,72 и 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации носят общий характер, из указанного представления не представляется возможным установить какие именно нормы данных статей бюджетного законодательства, по мнению счетной палаты, применительно к выявленным нарушениям, не соблюдены.

При указанных обстоятельствах следует признать, что оснований считать Представление Счетной палаты в оспариваемой части законным не имеется.

Довод подателя жалобы о том, что оспариваемое представление не может быть оспорено в арбитражном суде, подлежит отклонению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 267.1 БК РФ методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

Под проверкой в целях настоящего Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Результаты проверки, ревизии оформляются актом.

В соответствии со статьей 268.1 БК РФ при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии, обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Согласно статье 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Частью 2 указанной статьи определено, что представление органа государственного (муниципального) финансового контроля представляет собой документ, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Согласно статье 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, установлено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности" (пункт 1 Положения).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения).

Право должностных лиц Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора) выдавать представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, закреплено и в пункте 10 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (подпункт "г").

Исходя из норм БК РФ, вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могут быть обжалованы в установленном порядке.

Согласно пункту 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

В оспариваемом представлении содержатся выводы о неправомерном (неэффективном, нецелевом) использовании средств бюджета Фонда, о нарушении бюджетного законодательства, а также требования, обязывающие руководителя учреждения принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.

Таким образом, упомянутое представление принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет соответствующие последствия, и оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.10.2011 N 7407/11).

Следует отметить наличие Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", принятого в целях обеспечения арбитражными судами единообразных подходов к разрешению данной категории споров.

С учетом указанного довод апелляционной жалобы о неподведомственности данного спора арбитражному суду отклоняется.

Иных доводов и обоснований несогласия с судебным актом в апелляционной жалобе не содержится.

Материалы дела исследованы судом полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 24 марта 2015 года по делу N А42-7278/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты ЗАТО город Североморск - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.И. Протас

Судьи

О.И. Есипова В.М. Толкунов