Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22 июня 2015 г. N 02АП-4183/15

г. Киров

22 июня 2015 г.

Дело N А82-17376/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 июня 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Черных Л.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никитинской Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя (мэрии города Ярославля) - Хитровой А.Н., действующей на основании доверенности от 07.05.2015 N 8/49-2520,

представителя заявителя (муниципального бюджетного учреждения "Городское садово-парковое хозяйство и зеленое строительство" города Ярославля) - Опарина А.Л., действующего на основании доверенности от 20.12.2014,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы мэрии города Ярославля и муниципального бюджетного учреждения "Городское садово-парковое хозяйство и зеленое строительство" города Ярославля

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 27.03.2015

по делу N А82-17376/2014, принятое судом в составе судьи Марусина В.А.,

по заявлениям мэрии города Ярославля (ИНН: 7601001234, ОГРН: 1027600683824)

и муниципального бюджетного учреждения "Городское садово-парковое хозяйство и зеленое строительство" города Ярославля (ИНН: 7604259633, ОГРН: 1147604005515)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ИНН: 7604009440, ОГРН: 1027600695154),

третьи лица: департамент городского хозяйства мэрии города Ярославля (ИНН: 7601001097, ОГРН: 1027600677994),

общество с ограниченной ответственностью "Радострой" (ИНН: 7606047680, ОГРН: 1037600808651),

муниципалитет города Ярославля (ИНН: 7604059120, ОГРН: 1027600690370),

о признании недействительным решения и предписания от 29.10.2014 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 06-03/51-14,

установил:

мэрия города Ярославля (далее - Мэрия) и муниципальное бюджетное учреждение "Городское садово-парковое хозяйство и зеленое строительство" города Ярославля (далее - МБУ "Горзеленхозстрой", Учреждение) обратились в Арбитражный суд Ярославской области с самостоятельными заявлениями о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 29.10.2014 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 06-03/51-14, в соответствии с которым Мэрия была признана нарушившей часть 1 статьи 15, пункт 8 части 1 статьи 15, часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), а также выданного на основании данного решения обязательного для исполнения предписания об отмене актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Указанные заявления приняты к производству арбитражного суда, по ним возбуждены производства по делам N А82-17376/2014 и N А82-19190/2014.

Определением суда от 09.02.2015 указанные дела в порядке статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объединены в одно производство для их совместного рассмотрения по делу N А82-17376/2014.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены департамент городского хозяйства мэрии города Ярославля, общество с ограниченной ответственностью "Радострой" и муниципалитет города Ярославля.

Решением суда от 27.03.2015 в удовлетворении заявленных требований было отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, Мэрия и МБУ "Горзеленхозстрой" обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Мэрия в своей апелляционной жалобе настаивает на том, что властные функции и административные полномочия органов местного самоуправления Учреждению не передавались; основным видом осуществляемой МБУ "Горзеленхозстрой" деятельности является обеспечение реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере содержания и благоустройства городских территорий, городских лесов, при этом осуществление полномочий и обеспечение реализации полномочий не являются тождественными понятиями, что, по мнению Мэрии, исключает обоснованность вывода о нарушении ею части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции как сделанного только на основании предусмотренной Уставом Учреждения цели деятельности без учета его функций и положений федерального законодательства. Также Мэрия не согласна с мнением суда о том, что работы по благоустройству городских территорий, охране, воспроизводству, защите лесов относятся к муниципальным нуждам и могут осуществляться только по итогам процедур, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), отмечая при этом, что бюджетное законодательство допускает два способа реализации вопроса местного значения и различные формы расходования бюджетных средств; городом в данном случае избрано субсидирование бюджетного учреждения. Кроме того, Мэрия опровергает вывод суда о том, что бюджетные учреждения на основании муниципального задания могут оказывать услуги только физическим и юридическим лицам, а их создание для выполнения работ и оказания услуг для муниципального образования законодательством не предусмотрено; в обоснование своей позиции заявитель жалобы также ссылается на положения Бюджетного кодекса Российской Федерации. При этом Мэрия обращает внимание на отсутствие последствий в виде ограничения (устранения) конкуренции либо создания предпосылок к этому вследствие рассматриваемого поведения.

МБУ "Горзеленхозстрой" в своей апелляционной жалобе полагает, что суд в рассматриваемом случае безосновательно не применил положения статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", в которой закреплены действия органов местного самоуправления, не подлежащие квалификации в качестве нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции. Закон N 44-ФЗ, по мнению Учреждения, не может формировать запрета на обеспечение реализации (осуществления) полномочий города Ярославля через МБУ "Горзеленхозстрой", как и создавать препятствия в предоставлении оказываемых им услуг и выполняемых работ. При этом заявитель жалобы отмечает, что решение о финансировании Учреждения было принято муниципалитетом города Ярославля на основании статьи 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации; все остальные действия, рассмотренные в рамках данного дела, совершены во исполнение этого решения. МБУ "Горзеленхозстрой" не усматривает в действиях Мэрии нарушения части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку какие-либо административно-надзорные функции Учреждению не передавались; находит несостоятельным вывод суда о том, что все объекты муниципального имущества, в отношении которых выполнялись работы, были переданы и закреплены за МБУ "Горзеленхозстрой" на праве оперативного управления после утверждения муниципального задания; не усматривает влияния передачи и закрепления таких объектов за Учреждением на состояние конкуренции; считает, что возможные последствия ограничения конкуренции антимонопольным органом не установлены и не доказаны.

Названные апелляционные жалобы Мэрии и МБУ "Горзеленхозстрой" с учетом пункта 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" назначены к рассмотрению в одном судебном заседании.

Мэрия представила письменный отзыв на апелляционную жалобу Учреждения, в котором поддерживает изложенные в ней доводы.

Представители заявителей в судебном заседании апелляционного суда поддержали приведенные в апелляционных жалобах позиции, просили решение суда первой инстанции отменить.

Антимонопольный орган, департамент городского хозяйства мэрии города Ярославля, ООО "Радострой" и муниципалитет города Ярославля своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не направили, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие представителей ответчика и третьих лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в УФАС поступили заявления ООО "Радострой", депутатов Ярославской областной думы и муниципалитета города Ярославля по факту нарушения Мэрией антимонопольного законодательства, выразившегося в принятии решения о включении работ по содержанию объектов озеленения, малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства в сфере архитектуры и градостроительства, городского хозяйства и охраны окружающей среды в муниципальное задание МБУ "Горзеленхозстрой" без проведения процедуры торгов.

В ходе комиссионного рассмотрения возбужденного на основании данных заявлений дела о нарушении антимонопольного законодательства N 06-03/51-14 ответчиком было установлено, что постановлением мэрии города Ярославля от 04.12.2013 N 2850 "О реорганизации муниципального унитарного предприятия "Городское садово-парковое хозяйство и зеленое строительство "Горзеленхозстрой" города Ярославля (с изменениями, внесенными постановлением от 28.02.2014 N 473) данное унитарное предприятие было реорганизовано в форме преобразования в муниципальное бюджетное учреждение "Городское садово-парковое хозяйство и зеленое строительство" города Ярославля.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 3 указанного постановления основным видом деятельности МБУ "Горзеленхозстрой" является обеспечение реализации полномочий органов городского самоуправления в сфере содержания и благоустройства городских территорий, городских лесов.

В соответствии с пунктом 2.3 Устава Учреждения предметом его деятельности является благоустройство, обеспечение чистоты и порядка, содержание объектов озеленения города Ярославля, малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства, воспроизводство лесов.

В качестве основной цели деятельности МБУ "Горзеленхозстрой" установлено осуществление полномочий города Ярославля по вопросам благоустройства территории города, включая содержание улично-дорожной сети, а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города Ярославля (пункт 2.2. Устава).

Согласно пункту 2.7 Устава Учреждение вправе осуществлять виды деятельности, в том числе приносящие доход, не относящиеся к основным видам деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано.

Оценивая данные обстоятельства, комиссия антимонопольного органа руководствовалась пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), частью 1 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ, пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции и пришла к выводу о том, что постановлением Мэрии от 04.12.2013 N 2850, а также Уставом Учреждения, утвержденным распоряжением заместителя мэра - директора департамента городского хозяйства Мэрии от 21.03.2014 N 137, на хозяйствующего субъекта МБУ "Горзеленхозстрой" возложены функции (полномочия) органа местного самоуправления по вопросам благоустройства территории города, включая содержание улично-дорожной сети, а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города Ярославля, что признано нарушением части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Также комиссией Управления установлено, что распоряжением заместителя мэра - директора департамента городского хозяйства Мэрии от 28.03.2014 N 153 МБУ "Горзеленхозстрой" утверждено муниципальное задание на выполнение муниципальных работ по содержанию объектов озеленения, малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

В бюджете города Ярославля на 2014 год на финансирование муниципального задания были предусмотрены денежные средства в размере 94,8 млн. рублей.

09.04.2014 между департаментом городского хозяйства Мэрии и МБУ "Горзеленхозстрой" заключено соглашение N 31-ЭС-14 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) на сумму 94 886 530 рублей 46 копеек, срок действия соглашения установлен до 31.12.2014.

Распоряжением заместителя мэра - директора департамента городского хозяйства Мэрии от 18.04.2014 N 190 МБУ "Горзеленхозстрой" утверждено муниципальное задание на выполнение муниципальных работ по содержанию объектов озеленения, малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства в сфере архитектуры и градостроительства, городского хозяйства и охраны окружающей среды. При этом распоряжение от 28.03.2014 N 153 было признано утратившим силу.

Оценивая данные обстоятельства, комиссия антимонопольного органа основывалась на положениях статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частей 1, 5 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ, части 1 статьи 1, пункта 3 статьи 3, статей 8, 13, 24, 93 Закона N 44-ФЗ и пришла к выводу о том, что вследствие принятия Мэрией решения о включении работ по содержанию объектов озеленения, малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства в сфере архитектуры и градостроительства, городского хозяйства и охраны окружающей среды в муниципальное задание МБУ "Горзеленхозстрой" без проведения процедуры торгов, повлекшего за собой ограничение конкуренции на товарном рынке работ по содержанию объектов озеленения, малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства в границах города Ярославля ввиду того, что ни один из хозяйствующих субъектов, потенциально претендующих на выполнение муниципального задания, не мог претендовать на получение указанного вида работ, было допущено нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, действия Мэрии по доведению муниципального задания по содержанию объектов озеленения, малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства в сфере архитектуры и градостроительства, городского хозяйства и охраны окружающей среды до МБУ "Горзеленхозстрой" без проведения процедуры торгов были квалифицированы ответчиком в качестве нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

15.10.2014 по результатам рассмотрения материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства N 06-03/51-14 комиссий Управления было принято решение (в полном объеме изготовлено 29.10.2014), в соответствии с которым Мэрия была признана нарушившей часть 1 статьи 15, пункт 8 части 1 статьи 15, часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании данного решения Мэрии было выдано обязательное для исполнения предписание о принятии мер по недопущению размещения заказа по содержанию объектов озеленения, малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства в сфере архитектуры и градостроительства, городского хозяйства и охраны окружающей среды путем доведения муниципального задания до МБУ "Горзеленхозстрой" без проведения процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ. В частности, Мэрии было предписано отменить распоряжение заместителя мэра - директора департамента городского хозяйства Мэрии от 18.04.2014 N 190 и принять меры, направленные на расторжение соглашения от 09.04.2014 N 31-ЭС-14.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, заявители обратились в Арбитражный суд Ярославской области с требованиями о признании их недействительными.

Суд первой инстанции согласился с выводами Управления, признал решение и предписание законными и обоснованными и отказал в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и письменного отзыва Мэрии, заслушав представителей заявителей, суд апелляционной инстанции пришел не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что он распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий (пункт 8).

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из текста приведенного разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

По смыслу статьи 15 Закона N 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется, прежде всего, на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Из оспариваемого решения УФАС следует, что антимонопольный орган в качестве нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции квалифицировал принятие Мэрией решения о включении работ по содержанию объектов озеленения, малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства в сфере архитектуры и градостроительства, городского хозяйства и охраны окружающей среды в муниципальное задание МБУ "Горзеленхозстрой" без проведения процедуры торгов. При этом действия Мэрии по доведению муниципального задания по содержанию объектов озеленения, малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства в сфере архитектуры и градостроительства, городского хозяйства и охраны окружающей среды до Учреждения без проведения процедуры торгов были признаны ответчиком нарушением пункта 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Вступивший в силу с 01.01.2014 Закон N 44-ФЗ регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Пунктом 3 статьи 3 Закона N 44-ФЗ закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд определена как совокупность действий, осуществляемых в установленном данным Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

В силу статьи 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям данного Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно статье 13 Закона N 44-ФЗ заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, в том числе для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Понятие муниципальной нужды раскрывалось в части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (действовавшего до 01.01.2014) и понималось как обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. По смыслу Закона N 44-ФЗ, регулирующего отношения в сфере закупок с 01.01.2014, понятие муниципальной нужды не изменилось и в настоящее время понимается аналогичным образом.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и государственные гарантии его осуществления определены Законом N 131-ФЗ.

В силу пункта 25 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа, относится к вопросам местного значения городского округа.

На основании части 2 статьи 18 Закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Поскольку содержание объектов озеленения, малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства в сфере архитектуры и градостроительства, городского хозяйства и охраны окружающей среды является потребностью органа местного самоуправления, выполнение данных работ обеспечивается за счет средств бюджета города Ярославля, данные работы следует признать муниципальной нуждой, в связи с чем при использовании бюджетных средств, направленных на оплату соответствующих работ обязательным условием является применение положений Закона N 44-ФЗ.

В рассматриваемом случае деятельность МБУ "Горзеленхозстрой" по выполнению на основании утвержденного и выданного муниципального задания поименованных выше работ была направлена на обеспечение потребностей муниципального образования в работах, необходимых для решения Мэрией вопросов местного значения, функций и полномочий органа местного самоуправления, при этом финансирование таких работ осуществлялось за счет средств местного бюджета, что не соотносится с основными принципами и целями Закона N 44-ФЗ, направленного на обеспечение конкуренции на товарных рынках.

При наличии функционирующего товарного рынка и хозяйствующих субъектов, заинтересованных в выполнении работ по содержанию объектов озеленения, малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства в сфере архитектуры и градостроительства, городского хозяйства и охраны окружающей среды, Мэрия не вправе была включать соответствующие работы в муниципальное задание Учреждения, а обязана была посредством конкурентных процедур на основании Закона N 44-ФЗ выявить победителя и заключить с ним муниципальный контракт на выполнение данных работ. Расходование бюджетных средств на выполнение работ и оказание услуг в целях удовлетворения муниципальных нужд вопреки доводам заявителей не предполагает иного способа определения исполнителя таких работ.

Из смысла изложенной в части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции правовой нормы следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении установленного в ней антимонопольного запрета является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Апелляционный суд отмечает, что в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Конкурентный товарный рынок установлен антимонопольным органом в решении. Признаки ограничения конкуренции определены по тем основаниям, что иные хозяйствующие субъекты, имевшие возможность претендовать на заключение муниципальных контрактов (в том числе ООО "Радострой"), были лишены законной возможности претендовать на осуществление деятельности на рассматриваемом товарном рынке. Антимонопольным органом установлено, что в период с 2012 по 2014 г.г. муниципальные контракты на выполнение данных работ заключались на основании проводимых органом местного самоуправления конкурсных процедур.

При таких обстоятельствах выводы антимонопольного органа и суда о нарушении Мэрией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с принятием ею решения о включении работ по содержанию объектов озеленения, малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства в сфере архитектуры и градостроительства, городского хозяйства и охраны окружающей среды в муниципальное задание МБУ "Горзеленхострой" без проведения процедуры торгов являются правильными.

В силу пункта 8 статьи 4 Закона N 135-ФЗ условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами, являются дискриминационными.

Мэрия, установив своими действиями и принятыми решениями безальтернативный порядок выполнения работ, направленных на удовлетворение муниципальной нужды, посредством выдачи муниципального задания Учреждению без проведения торгов, создала необоснованные преимущества при осуществлении предпринимательской деятельности отдельному хозяйствующему субъекту (Учреждению). Управлением установлено, что Учреждение является хозяйствующим субъектом, осуществляющим за плату работы и услуги для юридических и физических лиц.

Указанное обстоятельство подчеркивает исключительное положение МБУ "Горзеленхозстрой" на товарном рынке, что в свою очередь создает для него возможность определять условия осуществления предпринимательской деятельности на товарном рынке преимущественно перед своими непосредственными конкурентами.

Следовательно, действия Мэрии по доведению муниципального задания по содержанию объектов озеленения, малых архитектурных форм, элементов внешнего благоустройства в сфере архитектуры и градостроительства, городского хозяйства и охраны окружающей среды до Учреждения без проведения процедуры торгов также обоснованно были признаны антимонопольным органом как создающие дискриминационные условия обращения товаров и оказания услуг на рынке, что является нарушением антимонопольного запрета, предусмотренного пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Аргументы МБУ "Горзеленхозстрой" о том, что спорные работы выполнялись в отношении имущества, закрепленного за Учреждением на праве оперативного управления и праве постоянного (бессрочного) пользования, чем обусловлено возникновение у МБУ "Горзеленхозстрой" как у владельца данного имущества бремени его содержания, являются несостоятельными. Согласно пункту 3.1 приказа председателя комитета по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля от 04.04.2014 N 6/370, на который ссылается Учреждение в апелляционной жалобе, предполагается, что передача имущества должна осуществляться на основании акта приема-передачи. Вместе с тем подобные акты, а также доказательства регистрации за МБУ "Горзеленхозстрой" каких-либо вещных прав в отношении рассматриваемого имущества материалы дела не содержат. Оснований полагать, что передача имущества состоялась в период осуществления рассмотренных антимонопольным органом действий, не усматривается.

Помимо несоблюдения названных антимонопольных запретов Мэрии также вменено нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

При этом под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В качестве нарушения запрета, предусмотренного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции квалифицированы действия Мэрии по возложению на хозяйствующего субъекта МБУ "Горзеленхозстрой" функций (полномочий) органа местного самоуправления по вопросам благоустройства территории города, включая содержание улично-дорожной сети, а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города Ярославля.

Наличие у Учреждения признаков хозяйствующего субъекта в смысле пункта 5 части 4 Закона N 135-ФЗ было установлено антимонопольным органом исходя из следующих обстоятельств.

В пункте 2.2 Устава Учреждения указано, что основными целями его деятельности являются осуществление полномочий города Ярославля по вопросам благоустройства территории города Ярославля, включая содержание объектов озеленения общего пользования, содержание улично-дорожной сети, а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города Ярославля. Основные виды деятельности поименованы в пункте 2.4 Устава.

При этом пунктом 2.6 Устава закреплено, что МБУ "Горзеленхозстрой" вправе сверх установленного муниципального задания, утвержденного его учредителем и сформированного в соответствии с основными целями деятельности Учреждения, выполнять работы (оказывать услуги), относящиеся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в пункте 2.2 Устава, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Кроме того, в силу пункта 2.7 Устава Учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, в том числе приносящие доход, не относящиеся к основным видам деятельности (выполнение работ и оказание услуг в области озеленения и сохранности зеленых насаждений, выращивание и реализация продукции цветоводства, осуществление рекламной деятельности, оказание услуг автостоянки, оказание бытовых услуг, осуществление перевозочной и торгово-закупочной деятельности). Этим же пунктом Устава определено, что доходы, полученные от предпринимательской деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение МБУ "Горзеленхозстрой".

В материалах дела имеются договоры и контракты, согласно которым МБУ "Горзеленхозстрой" оказывало платные услуги различным юридическим лицам. Кроме того, представлены доказательства того, что Учреждение принимает участие в аукционных процедурах (в том числе на право оказания услуг по механической очистке пруда, выполнение работ по предоставлению во временное пользование декоративных комнатных растений и уходу за ними в здании Правительства Ярославской области), по результатам которых с данным хозяйствующим субъектом также заключаются контракты.

При этом положениями постановления мэрии города Ярославля от 04.12.2013 N 2850 "О реорганизации муниципального унитарного предприятия "Городское садово-парковое хозяйство и зеленое строительство "Горзеленхозстрой" города Ярославля (с изменениями, внесенными постановлением от 28.02.2014 N 473) и Уставом на Учреждение были возложены функции (полномочия) органа местного самоуправления по вопросам благоустройства территории города, включая содержание улично-дорожной сети, а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города Ярославля.

Таким образом, МБУ "Горзеленхозстрой", будучи наделенным функциями органа местного самоуправления, одновременно осуществляло предпринимательскую деятельность в целях извлечения прибыли. В пункте 2.2 Устава прямо указано на то, что основной целью деятельности МБУ "Горзеленхозстрой" является осуществление полномочий города Ярославля. Утверждения Мэрии о том, что властные функции и административные полномочия органов местного самоуправления в адрес Учреждения не передавались, с учетом изложенного являются несостоятельными. При этом возможность наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления действующим законодательством не предусмотрена и прямо ему противоречит.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, апелляционный суд приходит к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно поддержал позицию антимонопольного органа и сделал правильный вывод о том, что рассмотренные действия Мэрии нарушают запрет, предусмотренный частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления определены Законом N 7-ФЗ.

Из части 1 статьи 9.2 названного Закона следует, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

При этом согласно части 5 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ бюджетное учреждение осуществляет в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.

Комплексный анализ частей 1, 5 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ в совокупности с иными его положениями показывает, что осуществление полномочий органа местного самоуправления бюджетным учреждением возможно исключительно в рамках части 5 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ. Однако виды деятельности, закрепленные Уставом Учреждения, в частности широкий спектр видов деятельности, не отвечающих основным целям его создания, не свидетельствуют о наделении МБУ "Горзеленхозстрой" полномочиями по исполнению публичных обязательств перед физическими лицами, подлежащими исполнению исключительно в денежной форме. В этой связи аргументы об ошибочности вывода о нарушении Мэрией части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции как сделанного только на основании предусмотренной Уставом Учреждения цели деятельности без учета его функций и положений федерального законодательства, в том числе основанные на положениях части 4 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ, наделяющего бюджетное учреждение правом на выполнение работ и оказание услуг для граждан и юридических лиц за плату, подлежат отклонению.

При таких обстоятельствах выводы антимонопольного органа, изложенные в оспариваемом решении, следует признать правомерными.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку решение УФАС от 29.10.2014 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 06-03/51-14 и вынесенное на его основании предписание соответствуют законодательству Российской Федерации, не нарушают права и законные интересы Мэрии, незаконно не возлагают на нее какие-либо обязанности, то оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции не имелось.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционных жалоб, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, изложенных в обжалуемом решении, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта, влияли на его обоснованность и законность, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом несостоятельными. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Ярославской области от 27.03.2015 следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы Мэрии и Учреждения - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно положениям подпунктов 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решения арбитражного суда по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается юридическими лицами в размере 1500 рублей и в соответствии со статьей 110 АПК РФ в связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы Учреждения относится на ее заявителя.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в этой связи вопрос о взыскании с Мэрии государственной пошлины за рассмотрение ее апелляционной жалобы не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 27.03.2015 по делу N А82-17376/2014 оставить без изменения, а апелляционные жалобы мэрии города Ярославля и муниципального бюджетного учреждения "Городское садово-парковое хозяйство и зеленое строительство" города Ярославля - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина Л.И. Черных