Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22 июня 2015 г. N 07АП-5354/15

г. Томск

22 июня 2015 г.

Дело N А45-2981/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 июня 2015.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего С.Н. Хайкиной

судей Т.В. Павлюк, Л.Е. Ходыревой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Н.В. Карташовой с использованием средств аудиозаписи

при участии:

от заявителя: В.А. Димитровой по доверенности от 29.04.2015, паспорт; Л.В. Гладышевой по доверенности от 29.12.2014, паспорт;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу государственного казенного учреждения Новосибирской области "Управление контрактной системы" на определение Арбитражного суда Новосибирской области от 15.04.2015 по делу N А45-2981/2015 (судья С. В. Тарасова)

по заявлению государственного казенного учреждения Новосибирской области "Управление контрактной системы" (ОГРН 1125476138193, ИНН 5406722503)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (ОГРН 1035401913568, ИНН 5405116098)

о признании недействительными акта проверки и результатов проверки,

УСТАНОВИЛ:

Государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы" (далее - заявитель, Учреждение, ГКУ НСО "УКСис") обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании недействительным акта проверки Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 26.12.2013 и результатов проверки в отношении членов Единой комиссии ГКУ НСО "УКСис".

Определением суда от 15.04.2015 производство по делу прекращено.

Не согласившись с определением суда, Учреждение обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить определение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления Учреждения.

В обоснование апелляционной жалобы указано на нарушение права Учреждения на обжалование результатов проверки; на ненормативно-правовой характер оспариваемого акта проверки; на проведение проверки с нарушением требований законодательства; на необоснованность выводов, содержащихся в акте проверки.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление не согласно с доводами Учреждения, считает определение суда не подлежащим отмене.

В судебном заседании представители заявителя поддержали доводы апелляционной жалобы.

Управление, извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, явку своего представителя не обеспечило.

На основании статьи 156 АПК РФ суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие указанного лица.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей Учреждения, проверив в соответствии со статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность определения суда первой инстанции, апелляционная инстанция считает его не подлежащим отмене.

Как следует из материалов дела, 26.12.2013 на основании обращения Прокуратуры Новосибирской области с просьбой выделить специалиста для проведения проверки соблюдения законодательства о размещении заказов Учреждением главный специалист-эксперт отдела государственного заказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области Студеникин Д. Е. принял участие в проверке.

По результатам выездного контрольного мероприятия Студеникиным Д. Е. составлен акт от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ.

Каких-либо решений по данному акту проверки антимонопольным органом не принималось.

По результатам проведенной Прокуратурой Новосибирской области проверки вынесены постановления о возбуждении дел об административном правонарушении в отношении членов комиссии Учреждения Гладышевой Л. В., Романовой П. Г., Каратаевой Н. В.

Постановления о возбуждении дел об административном правонарушении и материалы проверки направлены Прокуратурой Новосибирской области в Управление для рассмотрения.

По результатам рассмотрения поступивших из Прокуратуры Новосибирской области материалов антимонопольным органом вынесены постановления о привлечении Гладышевой, Романовой, Каратаевой к административной ответственности.

Полагая, что акт от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ составлен с нарушением действующего законодательства, Учреждение обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, прекращая производство по делу, пришел к выводам о том, что оспариваемый акт не обладает признаками ненормативного правового акта; акт проверки непосредственно не порождает правовых последствий для заявителя.

Арбитражный апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов относятся споры: об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, применительно к главе 24 АПК РФ подведомственность спора арбитражному суду определяется фактом наличия вынесенного в отношении него акта ненормативного характера, принятия решения или совершения действий (бездействия) и нарушения этим актом (решением, действием, бездействием) прав и законных интересов лица, обратившегося в арбитражный суд за защитой нарушенного права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что в соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

Следовательно, под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в отношении конкретного лица, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающие права и охраняемые законом интересы и влекущие неблагоприятные юридические последствия для этого лица.

Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 АПК РФ.

Вместе с тем, оспариваемый Учреждением акт от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, не устанавливает прав и не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей. Данный документ является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит указаний для осуществления каких-либо действий.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, оспариваемый акт носит информационный характер, поскольку содержит указания на установленные в ходе проверки обстоятельства, способные в результате их оценки уполномоченным должностным лицом послужить поводом для привлечения к административной ответственности за нарушение правил и норм в сфере размещения заказов.

По своей правовой природе содержание акта от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ имеет констатирующий, а не властный, обязывающий характер, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридических последствий и не ограничивает права и законные интересы Учреждения.

Утверждения апеллянта о том, что акт от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ соответствует всем признакам ненормативного правового акта, являются необоснованными, поскольку сам по себе акт от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ не влечет каких-либо негативных последствий для Учреждения без принятия на его основе итогового решения.

Фактически акт от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ является процедурным промежуточным документом, составленным в ходе проведения проверки, итогом которой явилось привлечение лиц к административной ответственности.

Доказательств обратного заявителем в нарушение требований статьи 65 АПК РФ не представлено, правовые последствия, непосредственно вытекающие из оспариваемого акта, в апелляционной жалобе не приведены.

Изложение в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении сведений, указанных в акте от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ, на что ссылается апеллянт, не свидетельствует о ненормативном правовом характере оспариваемого акта.

Применительно к административным правонарушениям властный характер имеет постановление о привлечении к административной ответственности, вынесенное по итогам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении.

В таком постановлении устанавливается факт совершения правонарушения.

При этом составленные до указанного постановления процессуальные документы, констатирующие определенные обстоятельства, не устанавливают факт совершения нарушения и не влекут юридических последствий.

Выводы специалиста Студеникин Д. Е., изложенные в акте от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ, не означают наличия в действиях членов комиссии Учреждения административного правонарушения без принятия в установленном порядке решения о наличии состава административного правонарушения (постановления административного органа, решения суда), не влекут для Учреждения возникновения каких-либо обязанностей, не создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проверка представляет собой совокупность действий и составляемых по результатам их совершения документов, которые осуществляются должностным лицом.

В данном случае составляемые в ходе проверки документы являются доказательствами по делу и подлежат исследованию и оценке при решении вопроса о привлечении к административной ответственности.

Обжалование процессуальных документов, составленных в ходе проверки, по итогам которой вынесено постановление о привлечении к административной ответственности, действующим арбитражным процессуальным законодательством не предусмотрено.

Таким образом, оспаривание результатов проведенной проверки и акта от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ возможно на стадии обжалования итогового решения проверки - постановления о привлечении к административной ответственности.

Более того, акт от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ содержит указания на нарушения в действиях должностных лиц - членов комиссии Учреждения, в связи с чем такой акт не только не влечет негативных последствий для Учреждения, но и не может их повлечь в дальнейшем, о чем свидетельствует привлечение к административной ответственности именно должностных лиц Учреждения, а не самого Учреждения.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что данный документ не является окончательным решением по выявленным нарушениям, поэтому он не может быть обжалован в судебном порядке в соответствии со статьей 29 АПК РФ.

Таким образом, суд первой инстанции в оспариваемом определении правомерно указал на не подведомственность настоящего спора арбитражному суду.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что Учреждением оспаривался не только акт, но и результаты проведенной проверки, судом не принимается.

Сами по себе результаты проверки, изложенные в акте от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ, носят информационный характер, выражающий мнение специалиста Студеникина Д.Е.

Кроме того, изложенные в акте от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ результаты проверки имеют отношение к должностным лицам - членам комиссии Учреждения по размещению заказов Гладышевой Л.В., Романовой П.Г., Каратаевой Н.В. и не содержат каких-либо выводов о действиях Учреждения.

По указанным причинам результаты проверки также не подлежат оспариванию в арбитражном суде.

Прекращение производства по делу, не подлежащему рассмотрению в арбитражном суде, не может расцениваться в качестве ограничения лица на судебную защиту.

Суд апелляционной инстанции учитывает, что право на судебную защиту реализуется путем оспаривания итогового решения, принятого по результатам проверки.

В настоящем случае итогом проведенной проверки, в рамках которой составлен оспариваемый акт от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ, явилось вынесение Управлением постановлений о привлечении должностных лиц к административной ответственности.

При этом право на судебную защиту реализовано лицами, привлеченными к административной ответственности, в ходе судебных разбирательств в суде общей юрисдикции по оспариванию постановлений Управления, в рамках которых подлежали оценке, в том числе изложенные в акте от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ выводы специалиста Студеникина Д.Е.

Арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что самостоятельное оспаривание Учреждением акта от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ направлено на пересмотр решений судов общей юрисдикции, которыми установлено совершение членами комиссии Учреждения административных правонарушений, обстоятельства которых изложены, в том числе в акте от 26.12.2013 N 08-04-36ОГЗ.

Ссылка Учреждения на судебную практику апелляционной инстанцией не принимается, поскольку не имеет преюдициального значения для рассмотрения настоящего дела.

Правовые позиции судов относительно возможности оспаривания акта проверки сформулированы применительно к конкретным обстоятельствам споров, не имеющих отношениях к настоящему делу.

Иные доводы апелляционной жалобы, относящиеся к оценке законности проведения проверки и составления акта от 26.12.2013 N 08-04-36 ОГЗ, судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку дело об оспаривании акта от 26.12.2013 N 08-04-36 ОГЗ не подлежит рассмотрению арбитражным судом.

Фактически апелляционная жалоба Учреждения сводится к несогласию с выводами суда первой инстанции и не свидетельствует о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Новосибирской области от 15.04.2015 по делу N А45-2981/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу государственного казенного учреждения Новосибирской области "Управление контрактной системы" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

С.Н. Хайкина

Судьи

Т.В. Павлюк Л.Е. Ходырева