Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 1 июля 2015 г. N 06АП-2804/15

г. Хабаровск

01 июля 2015 г.

А04-1865/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24 июня 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 июля 2015 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Гричановской Е.В.,

судей Дроздовой В.Г., Иноземцева И.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Воробьевой А.А.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации

на решение от 14 апреля 2015 г.

по делу N А04-1865/2015

Арбитражного суда Амурской области,

принятое судьей Кравцова А.В.,

по иску администрации города Благовещенска (ОГРН 1022800520588, ИНН 2801032015, место нахождения: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Ленина, д. 133, каб. 309)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360, место нахождения: 109097 г. Москва ул. Ильинка д. 9, стр. 1), в лице Управления Федерального казначейства по Амурской области (ОГРН 1022800516771, ИНН 2801030434, место нахождения: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Ленина д. 108)

третьи лица: Министерство финансов Амурской области (ОГРН 1072801008928, ИНН 2801123618, место нахождения: 675000, амурская область, г. Благовещенск, ул. Ленина д. 135)

о взыскании 2 172 753 руб.,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Благовещенска обратилась в Арбитражный суд Амурской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации с требованиями о взыскании 2 172 753 руб. убытков, связанных с реализацией норм Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

Требования по иску обоснованы тем, что истец вынужден выплатить инвалиду - Реутовой О.С. по судебному акту Благовещенского городского суда - 2 172 753 руб. для приобретения жилого помещения, тогда как указанные полномочия являются расходными обязательствами Российской Федерации.

Решением суда от 14 апреля 2015 г. иск удовлетворен.

В апелляционной жалобе Минфин России считает судебный акт - подлежащим отмене, а требования - оставлению без удовлетворения.

По мнению заявителя жалобы, обеспечение жильем граждан, страдающим тяжелыми видами хронических заболеваний, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации, а применительно к порядку предоставления жилых помещений на условиях социального найма - за счет жилищного фонда субъекта Российской Федерации. Отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет прямо противоречить статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой определен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Обращая внимание суда на природу спорных правоотношений и пределы применения гражданского законодательства, считает, что к межбюджетным правоотношениям не может быть применен порядок возмещения убытков, установленный Гражданским кодексом Российской Федерации, поскольку оказание финансовой помощи субъектам осуществляется исключительно методами межбюджетного регулирования.

Отзыв в материалы дела не представлен.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом, в суд апелляционной инстанции явку своих представителей не обеспечили, ходатайств не заявили.

На основании части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд рассматривает жалобу в отсутствие представителей сторон.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 27.11.2014 Благовещенским городским судом по делу N 2-11692/14 вынесено решение по иску Реутовой Г.М. действующей за Реутову О.С. (инвалида 2 группы), которым на администрацию города Благовещенска возложена обязанность предоставить Реутовой Оксане Сергеевне в лице ее опекуна Реутовой Г.М. вне очереди на условиях социального найма жилое помещение в городе Благовещенске, отвечающее санитарным и техническим нормам и правилам, общей площадью не менее 18 кв.м., и дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты площадью не более 15 кв.м.

Решение суда от 27.11.2014 вступило в законную силу.

Определением Благовещенского городского суда от 05.02.2015 был изменен способ исполнения решения Благовещенского городского суда от 27.11.2014 и с администрации города Благовещенска в пользу Реутовой Г.М. как законного представителя Реутовой О.С. взысканы денежные средства для приобретения жилого помещения в размере 2 172 753 руб., выдан исполнительный лист.

04.03.2015 от Реутовой О.С. в администрацию города Благовещенска было подано заявление о перечислении на расчетный счет взыскателя денежной суммы 2 172 753 руб.

Доказательств исполнения указанного судебного акта по состоянию на 13.04.2015 сторонами в материалы дела не представлено.

Ссылаясь на отсутствие поступлений в городской бюджет денежных средств из федерального и областного бюджетов на обеспечение жильем инвалидов, отсутствие передачи из федеральной собственности в муниципальную жилых помещений с целью предоставления их по договорам социального найма, наличие убытков, истец обратился с настоящим иском в арбитражный суд.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением мер социальной поддержки и защиты инвалидов, регулируются Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (Федеральный закон N 181-ФЗ).

В соответствии с его преамбулой предусмотренные настоящим Федеральным законом меры социальной защиты инвалидов, в том числе по обеспечению жилыми помещениями, являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 2 Федерального закона N 181-ФЗ социальная защита инвалидов - система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.

Социальная поддержка инвалидов - система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемая законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения.

Согласно статье 17 Федерального закона N 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года, осуществляется в соответствии с положениями статьи 28.2 настоящего Федерального закона.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что постановлениями администрации г. Благовещенска N 4117 от 03.10.2014 Реутова О.С. с составом семьи 1 человек принята на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма.

Поскольку Реутова О.С. поставлена на учет как гражданин, нуждающийся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма во внеочередном порядке, после 01.01.2005, в соответствии со статьей 17 Федерального закона N 181-ФЗ обеспечение жилым помещением должно производиться в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 6 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в компетенции органов местного самоуправления городских округов находится обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями.

На основании части 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

При этом, исходя из части 4 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, категориям граждан, указанным в части 3 настоящей статьи, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 настоящего Кодекса перечне, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди.

Исходя из положений статьи 17 Федерального закона N 181-ФЗ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки, указанных в части первой настоящей статьи.

Так, статьей 1 Закона Амурской области от 18.01.2007 N 284-ОЗ "О социальной поддержке по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, проживающих на территории Амурской области" предусмотрено, что признание граждан, указанных в пункте 1 статьи 1 настоящего Закона, нуждающимися в улучшении жилищных условий осуществляется органами местного самоуправления по месту их постоянного жительства по основаниям, установленным статьей 6 Закона Амурской области "О жилищной политике в Амурской области".

В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона Амурской области "О жилищной политике в Амурской области" от 01.09.2005 N 38-ОЗ (далее - Закон Амурской области от 01.09.2005 N 38-ОЗ) по договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда гражданам, признанным в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий.

В силу части 6 статьи 4 Закона Амурской области от 01.09.2005 N 38-ОЗ к компетенции органов местного самоуправления в сфере жилищных отношений относятся, в том числе, предоставление гражданам жилых помещений по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О "По жалобе администрации города Благовещенска" на нарушение конституционных прав местного самоуправления положениями пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса РФ и части 3 статьи 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ", развивая названные конституционные положения, Федеральный закон от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет, что вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; к таким вопросам относится, в частности, обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении (городском округе) и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда (абзац десятый части 1 статьи 2, пункт 6 части 1 статьи 14, пункт 6 части 1 статьи 16); для решения этих вопросов в собственности муниципальных образований может находиться, в частности, жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда (пункт 1 части 1 и пункт 3 части 2 статьи 50).

Аналогичные положения закреплены и в статьях 14 (часть 1) и 19 (пункт 3 части 2) Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которым органы местного самоуправления осуществляют, в частности, полномочия по учету граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда как совокупности жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.

Данные полномочия местного самоуправления обеспечивают реализацию провозглашенных в Конституции Российской Федерации целей социальной политики Российской Федерации, предопределяющих обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении нормальных условий существования, одной из необходимых гарантий которого является создание условий для осуществления права каждого на жилище.

При этом, в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации").

На основании вступивших в законную силу указанных выше судебных актов и положений законодательства, органом местного самоуправления произведено обеспечение Реутовой О.С., являющейся инвалидом, жилым помещением во внеочередном порядке, то есть выполнение государственных полномочий.

При этом, исходя из преамбулы Федерального закона N 181-ФЗ, предусмотренные настоящим Федеральным законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации.

Согласно части 6 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации им одновременно передаются необходимые для осуществления этих полномочий материальные средства.

В силу части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Исходя из пункта 3 статьи 20 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

В этой связи предоставление жилого помещения, с учетом судебного акта об изменении способа исполнения решения суда, за счет средств муниципального образования, без возмещения расходов, повлекло для органа местного самоуправления убытки.

Согласно статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Исходя из положений статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случаях, когда причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 названного Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Размер убытков подтвержден определением Благовещенского городского суда от 05.02.2015, которым изменен способ исполнения решения суда от 27.11.2014 и с администрации г. Благовещенска в пользу Реутовой Г.М., как законного представителя Реутовой О.С. взыскано 2 172 753 руб.

Таким образом, администрацией выполнена обязанность по внеочередному предоставлению жилого помещения Реутовой О.С. на основании судебного решения, с учетом определения об изменении способа исполнения судебного акта, в то время как Российская Федерация свою встречную обязанность не исполнила, расходы администрации не компенсировала.

При этом, меры социальной защиты инвалидов, в том числе по обеспечению жилыми помещениями, отнесены Федеральным законом N 181-ФЗ к расходными обязательствами Российской Федерации, в связи с чем, передав полномочия по обеспечению жильем данной категории граждан органу местного самоуправления, Российская Федерация обязана компенсировать ему из федерального бюджета в полном объеме расходы, связанные с исполнением переданных государственных полномочий.

Между тем, доказательств передачи истцу из федерального бюджета денежных средств, необходимых для осуществления государственных полномочий по обеспечению инвалидов жильем на условиях социального найма, ответчиком в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлено.

Поскольку доказательств того, что ответчиком компенсированы расходы истца, в материалах дела отсутствуют, учитывая, что в данном случае Российская Федерация является причинителем вреда, не обеспечившим достаточное финансирование переданных полномочий, судом первой инстанции обоснованно удовлетворены требования истца в заявленном размере.

Довод апелляционной жалобы о неприменении к межбюджетным правоотношениям порядка возмещения убытков, установленного Гражданским кодексом Российской Федерации, подлежит отклонению, исходя из следующего.

В силу пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате:

принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

заключения Российской Федерацией (от имени Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными казенными учреждениями;

принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе:

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации;

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Поскольку предусмотренные Федеральным законом N 181-ФЗ меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, предоставление администрацией жилого помещения инвалиду на условиях социального найма, с учетом определения об изменении способа исполнения судебного акта, в виде взыскания стоимости жилья, без возмещения расходов, повлекло для органа местного самоуправления убытки.

При этом, исходя из правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26.02.2013 N 12381/12, использование бюджетных средств органами местного самоуправления относится к экономической сфере их деятельности, а характер спора, основанного на бюджетно-финансовых отношениях, свидетельствует о его экономическом характере, в связи с чем к настоящему спору подлежат применению нормы Гражданского кодекса Российской Федерации.

В этой связи довод апелляционной жалобы об отсутствии оснований для возложения ответственности, предусмотренной статьей 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, апелляционным судом отклоняется, поскольку, по смыслу статей 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, при рассмотрении иска о взыскании вреда, причиненного государственными органами, доказыванию подлежат факт ненадлежащего исполнения Российской Федерацией своих обязанностей, наличие и размер причиненного гражданину или юридическому лицу вреда, причинная связь между этими действиями (бездействием) и причиненным вредом.

Поскольку факт ненадлежащего исполнения Российской Федерацией обязанностей по возмещению расходов муниципального образования на предоставление жилья инвалиду, возникновение у администрации убытков, а также причинная связь между указанными обстоятельствами установлены, взыскание за счет казны Российской Федерации убытков произведено правомерно.

Иных доводов, имеющих существенное значение для настоящего дела и влияющих на правильность выводов суда, заявителем в апелляционной жалобе не приведено.

На основании изложенного, апелляционный суд приходит к выводу о правомерности оспариваемого решения, основанного на правильном установлении фактических обстоятельств дела и норм материального права.

Нарушений, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для безусловной отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При повторном рассмотрении дела, с учетом доводов апелляционной жалобы, правовых оснований для ее удовлетворения не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Амурской области от 14 апреля 2015 г. по делу N А04-1865/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий

Е.В. Гричановская

Судьи

В.Г. Дроздова И.В. Иноземцев