Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июля 2015 г. N 17АП-7189/15

г. Пермь

02 июля 2015 г.

Дело N А50-3848/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 июля 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.,

судей Риб Л.Х., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Мурашовой Т.В.,

при участии:

от заявителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края: Буркова А.И., паспорт, доверенность от 12.01.2015; Пучкина А.И., паспорт, доверенность от 12.01.2015;

от заинтересованного лица Муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства Чусовского муниципального района": Чернов Л.С., паспорт, доверенность от 23.01.2015; Овсянников А.Н., паспорт, выписка из приказа N 52-к от 29.11.2013;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края на решение Арбитражного суда Пермского края от 30 апреля 2015 года

по делу N А50-3848/2015, принятое судьей Плаховой Т.Ю.,

по заявлению Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края (ОГРН 1055900367434, ИНН 5902293210)

к Муниципальному казенному учреждению "Управление капитального строительства Чусовского муниципального района" (ОГРН 1125921000127, ИНН 5921028841)

о привлечении к административной ответственности,

установил:

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края (далее - административный орган, Министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении Муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства Чусовского муниципального района" (далее - Учреждение) к административной ответственности, предусмотренной ч. 6 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), за невыполнение в установленный срок законного предписания Инспекции государственного строительного надзора Пермского края.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 30 апреля 2014 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит изменить решение в части вывода суда о недоказанности вины Учреждения в неполном исполнении требований предписания Министерства от 27.09.2013.

По мнению подателя жалобы, Учреждению для исполнения требований предписания от 27.09.2013 был дан срок более 1 года и 3 месяцев, то есть более чем достаточный. Те меры, которые были приняты, нельзя признать своевременными и достаточными. С выводом суда об истечения срока давности привлечения к административной ответственности на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции податель жалобы согласен, решение суда в полном объеме в связи с этим не обжалует.

Учреждение по мотивам, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, указывает на законность и обоснованность судебного акта, отсутствие оснований для его отмены.

Представители заявителя в судебном заседании доводы, изложенные в жалобе, поддержали в полном объеме. Просили решение суда первой инстанции изменить в обжалуемой части, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представители заинтересованного лица, присутствовавшие в судебном заседании, решение суда первой инстанции считают законным и обоснованным. Против доводов апелляционной жалобы возражают по основаниям, указанным в отзыве. Просят обжалуемый судебный акт оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возражений относительно пересмотра судебного акта в обжалуемой части от лиц, участвующих в деле, не поступило.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным апелляционным судом в обжалуемой части в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в ходе проведения внеплановой выездной и документарной проверок, проведенных административным органом в период с 18.07.2013 по 14.08.2013 и с 02.09.2013 по 27.09.2013 соответственно установлено нарушение МКУ "Управление капитального строительства Чусовского муниципального района" требований градостроительного законодательства РФ при реконструкции объекта капитального строительства "Здание библиотеки имени А.С. Пушкина", расположенного по адресу: Пермский край, г. Чусовой, ул. Мира, 2а.

По результатам проверок выдано предписание от 27.09.2013 (л.д. 55, том 1) об устранении выявленных нарушений до 15.01.2013 и направлении в адрес Инспекции извещения о постановке объекта под государственный строительный надзор (п.1); с 09.10.2013 обеспечить непродолжение работ по реконструкции здания МБУК "Чусовская районная библиотека им. А.С. Пушкина" по ул. Мира, 2а в г. Чусовой Пермского края, и проконтролировать прекращение работ по реконструкции до получения разрешения на строительство (п.2).

Срок исполнения предписания продлен до 05.06.2014. По ходатайству Учреждения Министерством срок исполнения предписания был продлен до 30.09.2014.

30.09.2014 МКУ "Управление капитального строительства Чусовского муниципального района" вновь обратилось к заявителю с ходатайством о продлении срока исполнения предписания от 27.09.2013, Министерство продлило срок исполнения до 30.12.2014.

МКУ "Управление капитального строительства Чусовского муниципального района" вновь заявило ходатайство - о продлении срока исполнения предписания до 01.09.2015. В обоснование ходатайства Учреждение указало, что застройщик планирует в 2015 изыскать денежные средства и провести мероприятия по приведению проектной документации на выполнение работ на объекте в соответствие с действующими требованиями, так как подрядчик не выполнил условия муниципального контракта по корректировке проектной документации, и получить положительное заключение экспертизы.

Министерство в удовлетворении ходатайства отказало, поскольку работы по реконструкции объекта капитального строительства приостановлены на срок более чем на шесть месяцев, однако документы, подтверждающие консервацию объекта, заключение по обследованию несущих и ограждающих конструкций здания, выполненное организацией, имеющей соответствующий допуск, не представлены.

По результатам проверки исполнения предписания от 27.09.2013 N 1-69-2013 составлен акт проверки от 17.02.2015 N 1-18-2015, в котором зафиксировано, что нарушения, изложенные в акте проверки от 27.09.2013 N 1-295-2013, в предписании от 27.09.2013 N 1-69-2013, в установленный срок - до 30.12.2014 в полном объеме не устранены.

25.02.2015 уполномоченным лицом административного органа в отношении МКУ "Управление капитального строительства Чусовского муниципального района" составлен протокол об административном правонарушении N 1-31 по признакам правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ.

На основании ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ с заявлением о привлечении Учреждения к административной ответственности Министерство обратилось в арбитражный суд.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, установив событие вменяемого правонарушения, пришел к выводу о недоказанности административным органом вины Учреждения в совершении административного правонарушения и о пропуске срока давности привлечения к административной ответственности.

Суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда первой инстанции на основании следующего.

В соответствии с ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

В силу ч. 3 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) установлено, что экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства, реконструкции не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы или негосударственной экспертизы и применяемой повторно (далее - типовая проектная документация), или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства, либо в случае, если при строительстве или реконструкции линейных объектов применяется модификация получившей положительное заключение экспертизы проектной документации (в том числе отдельных разделов проектной документации), не снижающая конструктивных и других характеристик надежности и безопасности линейных объектов и не изменяющая их качественных и функциональных характеристик, при условии, что указанная модификация проектной документации не приводит к увеличению сметы на строительство, реконструкцию линейных объектов. Экспертиза проектной документации не проводится в отношении разделов проектной документации, подготовленных для проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, за исключением проектной документации, подготовленной для проведения капитального ремонта автомобильных дорог общего пользования.

В силу ч. 1 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Как было установлено Министерством при проведении проверок в 2013 году в нарушение требований ч. 3 ст. 49, ст. 51 ГрК РФ работы по реконструкции здания библиотеки имени А.С. Пушкина, расположенного по адресу: Пермский край, г. Чусовой, ул. Мира, 2а, с устройством мансардного этажа выполнялись в отсутствие разрешения на строительство и положительного заключения экспертизы проектной документации.

Извещение о постановке объекта под государственный строительный надзор с приложением документов, предусмотренных ст. 52 ГрК РФ, МКУ "Управление капитального строительства Чусовского муниципального района" не представлено. Иное из материалов дела не следует, Учреждением данные обстоятельства не оспариваются.

Факт неисполнения Учреждением требований предписания от 27.09.2013 (с учетом его неоднократного продления до 30.12.2014) в полном объеме, зафиксирован Министерством в акте проверки от 17.02.2015.

При этом предписание об обеспечении непродолжения работ по реконструкции здания МБУК "Чусовская районная библиотека им А.С. Пушкина" было исполнено в части пункта 2, а именно, работы на объекте не выполнялись, строительные работы были приостановлены.

Пункт 1 предписания полностью не исполнен, поскольку разрешение на строительство и положительное заключение экспертизы Учреждением не получено, в адрес Министерства не направлено извещение о постановке объекта под государственный строительный надзор с приложением предусмотренных ст. 52 ГрК РФ документов.

В силу статей 2.1, 26.1 КоАП РФ для привлечения к административной ответственности необходимо установить состав административного правонарушения, включающий четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону, что выясняется на основании доказательств, полученных при производстве по делу об административном правонарушении и отвечающих требованиям статьи 26.2 КоАП РФ.

Событие административного правонарушения по материалам дела судом первой инстанции правомерно установлено, подтверждено материалами дела (актом проверки N 1-18-2015 от 17.02.2015, протоколом об административном правонарушении 25.02.2015) и выразилось в частичном неисполнении Учреждением требований предписания от 27.09.2013 к установленному сроку.

При этом довод Учреждения о наступлении ответственности только в случае неисполнения предписания в полном объеме обоснованно отклонен судом первой инстанции.

Спорным на стадии апелляционного производства остается вопрос оценки действий (бездействия) Учреждения с субъективной стороны, на предмет признаков виновного неисполнения им п. 1 предписания.

Поскольку в данном случае органом, привлекающим к административной ответственности, является арбитражный суд, в силу ст. 205 АПК РФ именно суд устанавливает состав правонарушения, на административном органе лежит обязанность доказывания обстоятельств совершения правонарушения.

При этом в ст. 1.5 КоАП РФ установлена презумпция невиновности.

Апелляционный суд полагает, что суд первой инстанции, правильно применив положения ст. 1.5 КоАП РФ к обстоятельствам настоящего дела, мотивированно указал в решении на недоказанность вины Учреждения в частичном неисполнении предписания Министерства.

Как следует из материалов дела, Учреждением предпринимались меры по исполнению предписания, осуществлены действия, направленные на получение положительного заключения экспертизы, проведение работ по корректировке проектной документации на реконструкцию здания библиотеки, проведение технического обследования строительных конструкций здания библиотеки и прочее.

Суд апелляционной инстанции, поддерживая вывод суда о недоказанности вины, отмечает, что Учреждение в период исполнения предписания не бездействовало, принимало меры по исполнению предписания, но было ограничено в своих возможностях в силу специфики финансового обеспечения Учреждения и отсутствия у него собственных средств, полномочий по свободному ими распоряжению, а также особого порядка заключения муниципального контракта путем размещения запроса котировок на выполнение работ по корректировке ПСД на реконструкцию здания библиотеки, досрочного его расторжения в связи с неисполнением условий контракта, возврата переданных документов Управлением государственной экспертизы.

При этом Учреждение, стремясь исполнить предписание и понимая, что ввиду указанных обстоятельств установленного срока не достаточно, обращалось за очередным продлением срока исполнения предписания до 01.09.2015, в чем ему было отказано.

Учреждение указывает в своем отзыве в суде первой инстанции, что в 2015-2016 годах не планируется проведение каких-нибудь реконструкционных работ на здании библиотеки ввиду отсутствия в муниципальном районе достаточного финансирования, в связи с чем необходимость в получении разрешения на строительство в настоящее время отсутствует. Вышеуказанные действия Учреждение производит исключительно в целях исполнения предписания Министерства.

По мнению Министерства, те меры, которые были приняты Учреждением, нельзя признать своевременными и достаточными.

Апелляционный суд не принимает эти доводы, полагая, что из-за независящих от него обстоятельств (отсутствие свободных денежных средств, длительность процедуры размещения запроса котировок, нарушение условий контракта подрядчиком и пр.) Учреждение не смогло до конца исполнить п. 1 предписания в установленный срок.

Установленные в суде первой инстанции обстоятельства свидетельствуют о том, что заинтересованным лицом принимались возможные меры по исполнению п. 1 предписания, действия по исполнению п.1 предписания Учреждение осуществляет и в настоящее время, п. 2 предписания исполнен, в связи с чем невозможно однозначно утверждать, что в действиях Учреждения имеются признаки виновного неисполнения предписания.

В ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ указано, что неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

По изложенным мотивам, применяя положения ст. 1.5 КоАП РФ, апелляционный суд не усматривает оснований для переоценки выводов суда первой инстанции об отсутствии (недоказанности) вины Учреждения.

Соответствующий довод административного органа о доказанности вины в действиях МКУ "Управление капитального строительства Чусовского муниципального района" отклонен судом апелляционной инстанции.

Таким образом, отсутствуют основания для удовлетворения апелляционной жалобы Министерства, которая сводится к изменению вывода суда о недоказанности вины Учреждения.

Кроме того, как следует из обстоятельств дела, на момент рассмотрения дела судом первой инстанции предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ трехмесячный срок давности привлечения к ответственности истек, на что правомерно указал суд первой инстанции. Правонарушение считается совершенным со следующего дня после окончания срока исполнения предписания с учетом продления, то есть 31.12.2014.

Верховный Суд РФ в Постановлении от 20.03.2015 N 308-АД14-5086 указал, что из системного толкования части 1 статьи 4.5, пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим возобновление производства по делу об административном правонарушении, по истечении данного срока вопрос об административной ответственности лица, в отношении которого производство по делу прекращено, обсуждаться не может.

Следовательно, учитывая позицию Верховного Суда РФ, апелляционный суд не вправе за пределами истечения срока давности на момент рассмотрения апелляционный жалобы ухудшать положение лица, привлекаемого к административной ответственности.

При указанных обстоятельствах оснований для изменения решения суда первой инстанции в обжалуемой части и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 30 апреля 2015 года по делу N А50-3848/2015 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

Л.Х.Риб Л.Ю.Щеклеина