Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2015 г. N 03АП-3293/15

г. Красноярск

15 июля 2015 г.

Дело N А69-4541/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "09" июля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен "15" июля 2015 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего - Морозовой Н.А.,

судей: Иванцовой О.А., Юдина Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Астаховой А.И.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета по лесному хозяйству Республики Тыва (ИНН 1701046164, ОГРН 10917190000955)

на решение Арбитражного суда Республики Тыва

от "19" мая 2015 года по делу N А69-4541/2014, принятое судьёй Санчат Э.А.,

установил:

Государственный комитет по лесному хозяйству Республики Тыва (ИНН 1701046164, ОГРН 10917190000955) (далее - заявитель, учреждение) обратился в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным пункта 1 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республики Тыва (ИНН 17010370000, ОГРН 1041700512920) (далее административный орган, управление) N 42 от 29 сентября 2014 года.

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от "19" мая 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Из апелляционной жалобы следует, что включение общехозяйственных расходов в затраты на тушение лесных пожаров правомерно.

Заявитель указывает, что в соответствии с приказом Министерства финансов Республики Тыва N 147 и Министерства экономики Республики Тыва N 38 "О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание государственными учреждениями Республики Тыва государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества государственных учреждений Республики Тыва", Положением о формировании государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Республики Тыва от 24.01.2011 N 34 общехозяйственные (накладные) расходы являются составной частью нормативных затрат на выполнение работ по тушению лесных пожаров.

Заявитель полагает, что судом первой инстанции не учтена позиция ведущего института леса "Научно-исследовательский и аналитический центр экономики леса и природопользования" по вопросу о возможности включения общехозяйственных расходов в стоимость работ по тушению лесных пожаров, изложенная в письме от 28.10.2014 N АБ-05-27/12976.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом путем направления определения и размещения информации в Картотеке арбитражных дел на общедоступном сайте в сети интернет: http://kad.arbitr.ru. Ходатайства о проведении судебного заседания в отсутствие своих представителей не представили. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие указанных лиц.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие, имеющие значение для дела, обстоятельства.

На основании удостоверения от 07.03.2014 N 14 в соответствии с пунктом 20 Плана контрольной работы Росфиннадзора на 2014 года и пунктом 36 Плана контрольной работы Территориального управления Росфиннадзора в Республике Тыва на 2014 год (раздел 1), поручения Росфиннадзора от 16.01.2014 N 01-05-25/302@ проведена выездная проверка правомерности использования средств федерального бюджета, в том числе субвенций, представленных бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, в Государственном комитете по лесному хозяйству Республики Тыва за 2012 и 2013 годы.

В результате проверки установлены следующие нарушения: неправомерное расходование средств федерального бюджета на общую сумму 20 109 592 рублей 74 копейки, неэффективное использование средств федерального бюджета на сумму 140 670 рублей 13 копеек, нарушение порядка ведения бюджетного учета на сумму 72 960 рублей, о чем был составлен акт от 05.05.2014 N 14.

На основании акта руководителем управления внесено представление от 21.09.2014 N 42 (далее - Представление) с требованием рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, устранить выявленные нарушения, о результатах исполнения представления проинформировать службу в течении 30 дней со дня получения.

Не согласившись с пунктом 1 Представления, учреждение обратилось в суд о признании пункта 1 Представления недействительным.

Оценив обстоятельства дела и исследованные по делу доказательства в их совокупности, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из положений статьи 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

При этом обязанность государственного органа по доказыванию соответствия оспариваемых действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту не освобождает заявителя от доказывания нарушения прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями (бездействиями).

Согласно статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, установлено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности" (пункт 1 Положения).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения).

В соответствии с пунктом 5.1.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор, в том числе за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Согласно пункту 5.14.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право, в том числе проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий.

Таким образом, акт проверки 05.05.2014 N 14 и представление N 42 от 29.09.2014 вынесено Управлением в пределах предоставленных полномочий.

В соответствии с частью 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (часть 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 4 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации неисполнение предписаний органа государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Таким образом, предписание органа государственного (муниципального) финансового контроля является ненормативным актом, влечет правовые последствия и может быть обжаловано в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно подпункту 7.2 пункта 1 статьи 82 Лесного кодекса Российской Федерации организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Охрана лесов, в том числе тушение лесных пожаров, а также защита, воспроизводство на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях относятся к государственным полномочиям Российской Федерации, переданным субъектам Российской Федерации (подпункт 4 пункта 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации).

При этом в силу части 3 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.

Поскольку средства выделяются из федерального бюджета, то Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, в лице ее территориальных органов предоставлено право контроля за их расходованием.

Согласно пункту 3 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 N 837 утверждены Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений (далее - Правила).

Указанные Правила устанавливают порядок расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений (далее - субвенции).

Пунктом 2 Правил предусмотрено, что субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Агентству на соответствующий год на финансовое обеспечение полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - переданные полномочия), в том числе - организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия, несут ответственность за целевое осуществление расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, которые связаны с реализацией переданных полномочий и источником финансового обеспечения которых являются субвенции, и достоверность отчетов, представляемых в соответствии с пунктом 6 настоящих Правил (пункт 8 Правил).

Из содержания указанных норм материального права следует, что тушение лесных пожаров отнесено к компетенции специализированных органов государственной власти, их территориальных подразделений и органов местного самоуправления и финансируется из средств федерального бюджета.

Государственный комитет по лесному хозяйству Республики Тыва осуществляет свою деятельность на основании Положения о Государственном комитете по лесному хозяйству Республики Тыва от 23.07.2009 N 361 (т.1, л.д.17-25).

Государственный комитет по лесному хозяйству Республики Тыва является исполнительным органом государственной власти Республики Тыва, осуществляющим полномочия в области лесных отношений, в том числе переданные Российской Федерацией, функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, федеральному государственному лесному надзору (лесной охране) и федеральному государственному пожарному надзору в лесах, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства.

Государственный комитет по лесному хозяйству Республики Тыва осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно или через подведомственные государственные учреждения и другие организации, находящиеся в его ведении.

В соответствии с постановлением Правительства Республики Тыва от 23.07.2009 N 361 "Положения о Государственном комитете по лесному хозяйству Республики Тыва" подведомственными учреждению являются 10 государственных учреждений лесничеств Республики Тыва, 10 автономных учреждений - специализированных лесохозяйственных учреждений и Государственное автономное учреждение Республики Тыва "Тувинская база авиационной охраны лесов от пожаров" (далее - ГАУ РТ "Авиалесохрана").

В соответствии с Уставом ГАУ РТ "Авиалесоохрана" "Учреждение является некоммерческой организацией, созданной для обеспечения выполнения работ по охране, защите лесного фонда Республики Тыва" (пункт 1.3 Устава) (т.1, л.д.82).

В соответствии с подпунктом "б" пункта 2.2 Устава предметом деятельности является тушение лесных пожаров, также тушение лесных пожаров является основной задачей учреждения (пункт 2.5.2 Устава) (т.1, л.д.84).

На основании изучения Устава Государственного автономного учреждения Республики Тыва "Авиалесоохрана" суд приходит к выводу, что данное учреждение является специализированным государственным учреждением созданным для организации и выполнения работ по тушению лесных пожаров (т.1, л.д.81-101).

В спорный период Государственным комитетом по лесному хозяйству Республики Тыва заключен ряд государственных контрактов, в том числе государственные контракты от 25.03.2013 N 5 и от 29.04.2013 N 13 с ГАУ РТ "Авиалесоохрана" на оказание услуги по охране лесов от пожаров на землях лесного фонда Республики Тыва.

При проведении проверки формирования и учета затрат на тушение лесных пожаров за счет субвенций, предоставленных бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений и документов, подтверждающих произведенные затраты за 2012 и 2013 годы, в ГАУ РТ "Авиалесохрана" административным органом установлено, что в нарушение части 3 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 6.2 Раздела 6 государственного контракта от 25.03.2013 N 5 и от 29.04.2013 N 13 (т.4, л.д.104-119), согласно которому "оплата услуг по тушению лесных пожаров на землях лесного фонда Республики Тыва производится только за тушение лесных пожаров, ликвидированных в отчетный период_..со дня подписания ежемесячных актов сдачи-приемки оказанных услуг на основании счета и счет-фактур", пункта 2 раздела 4 Рекомендации по порядку и учета затрат на тушение лесных пожаров за счет субвенций из федерального бюджета, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных отдельных полномочий Российской Федерации, доведенные письмом от 10.11.2009 N АС-05-54/7018 (далее - Рекомендации от 10.11.2009 N АС-05-54/7018), согласно которому "в случае если органом государственной власти субъекта Российской Федерации для организации и выполнения работ по тушению лесных пожаров созданы специализированные государственные учреждения, то в таких учреждениях к расходам на тушение лесных пожаров относятся только прямые расходы без учета накладных расходов и прибыли", условий Соглашения от 02.03.2012 (т.2, л.д.53-89) и Дополнительных соглашений от 26.03.2012 (т.2, л.д.90-97) и от 25.04.2012 (т.2, л.д.98-123) к вышеуказанному Соглашению от 02.03.2012, бухгалтерией ГАУ РТ "Авиалесохрана" к затратам на тушение лесных пожаров неправомерно включены общехозяйственные (накладные) расходы (оплата труда работников фактически не участвующих в тушении лесных пожаров) на общую сумму 20 109 592 рубля 74 копейки, в том числе в 2012 году - 14 964 189 рублей 03 копейки, в 2013 году - 5 145 103 рубля 71 копейка, из них: оплата труда работников административно-управленческого аппарата ГАУ РТ "Авиалесохрана", оплата труда 4 авиационных отделений за работу во вне пожароопасный период и оплата труда работников 3 пожарно-химических станций за работу во внепожароопасный период, что является неправомерным включением общехозяйственных (накладных) расходов в затраты на тушение лесных пожаров, что привело к неправомерному расходованию субвенций из федерального бюджета на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.

В соответствии с частью 8 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации Федеральным лесным агентством утверждены Рекомендации по порядку формирования и учета затрат на тушение лесных пожаров за счет субвенций из федерального бюджета, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, доведены письмом от 10.11.2009 N АС-05-54/7018.

В соответствии с действующим в период разработки Рекомендаций от 10.11.2009 N АС-05-54/7018 законодательством, в том числе частью 2 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти размещали заказы на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", при условии, что иное не установлено названным Кодексом. То есть работа по тушению лесных пожаров производилась либо на основании государственных контрактов (договоров), заключенных по результатам закупок, либо специализированными учреждениями по прямому сметному финансированию.

Разделом III Рекомендаций от 10.11.2009 N АС-05-54/7018 определено, что в целях настоящих Рекомендаций расходами признаются обоснованные и документально подтвержденные затраты, произведенные исполнителем работ по тушению лесных пожаров на землях лесного фонда.

В разделе IV Рекомендаций от 10.11.2009 N АС-05-54/7018 закреплен порядок формирования и учета затрат на тушение лесных пожаров, согласно которому основным документом, дающим право органу государственной власти субъекта Российской Федерации осуществлять расходы, связанные с тушением лесных пожаров, является государственный контракт (договор).

При определении цены государственного контракта учитывается, что накладные расходы (организационно-управленческие и административно-хозяйственные расходы, расходы на обслуживание и содержание, включая расходы на добровольное страхование основных средств, используемых при тушении лесных пожаров) в стоимости государственного контракта не должны превышать 20% от суммы прямых расходов.

В случае если органом государственной власти субъекта Российской Федерации для организации и выполнения работ по тушению лесных пожаров созданы специализированные государственные учреждения, то в таких учреждениях к расходам на тушение лесных пожаров относятся только прямые расходы без учета накладных расходов и прибыли.

Частью 1 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" предусмотрено, что основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

В соответствии с Уставом ГАУ РТ "Авиалесоохрана" "Учреждение является некоммерческой организацией, созданной для обеспечения выполнения работ по охране, защите лесного фонда Республики Тыва" (пункт 1.3 Устава).

В соответствии с подпунктом "б" пункта 2.2 Устава предметом деятельности является тушение лесных пожаров, также тушение лесных пожаров является основной задачей учреждения (пункт 2.5.2 Устава).

На основании изучения Устава Государственного автономного учреждения Республики Тыва "Авиалесоохрана" суд приходит к выводу, что данное учреждение является специализированным государственным учреждением созданным для организации и выполнения работ по тушению лесных пожаров.

По мнению управления, поскольку ГАУ РТ "Авиалесоохрана" является специализированным автономным учреждением, то к расчетам затрат на тушение лесных пожаров применяется указанная в Рекомендациях от 10.11.2009 N АС-05-54/7018 оговорка, то есть при расчете расходов на тушение лесных пожаров учитываются только прямые расходы без учета накладных расходов и прибыли.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу об ошибочности позиции управления, по следующим основаниям.

Управлением не учтено последующее изменение правового регулирования, касающегося деятельности автономных учреждений, и не верно применены нормы, поскольку их толкование дано без учета всей совокупности правовых актов, регулирующих спорные отношения.

В связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в том числе Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 03.11.2006 N174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях), которыми изменен тип специализированных автономных учреждений и принципы их финансового обеспечения.

В соответствии со статьями 65, 69, 69.1, 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в составе расходов бюджетов выделяют бюджетные ассигнования, к которым относят бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

В части 2 статьи 4 Закона об автономных учреждениях установлено, что государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

Частью 4 статьи 4 Закона об автономных учреждениях предусмотрено, что финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Условия и порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 5 статьи 4 Закона об автономных учреждениях).

Согласно пункту 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в спорный период) в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).

В целях реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ Министерством финансов Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработаны Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", утвержденные письмом от 16.05.2011 N12-08-22/1959.

Приложением 1.9 к указанным комплексным рекомендациям являются Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ в сфере лесных отношений, подготовленные Федеральным агентством лесного хозяйства (далее - Методические рекомендации от 16.05.2011 N12-08-22/1959).

Согласно разделу III Методических рекомендаций от 16.05.2011 N 12-08-22/1959 расчет нормативных затрат для специализированных учреждений, выполняющих работы по тушению лесных пожаров и осуществляющих отдельные меры пожарной безопасности в лесах, должен осуществляться в соответствии с выбранным в субъекте Российской Федерации вариантом распределения затрат для целей расчета нормативных затрат (затраты на оказание услуг (выполнение работ) и затраты на содержание имущества либо прямые и косвенные затраты).

Абзацами первым и вторым раздела IV Методических рекомендаций от 16.05.2011 N 12-08-22/1959 установлено, что финансовое обеспечение деятельности специализированных государственных бюджетных и автономных учреждений осуществляется на основании государственных заданий, утвержденных правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Государственное задание специализированным государственным бюджетным и автономным учреждениям формируются в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами государственных учреждений субъектов Российской Федерации, не противоречащими Лесному кодексу Российской Федерации (абзац четвертый раздела IV Методических рекомендаций от 16.05.2011 N 12-08-22/1959).

В абзацах пятом - восьмом, одиннадцатом, двенадцатом раздела IV Методических рекомендаций от 16.05.2011 N 12-08-22/1959 предусмотрено, что размер субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания для специализированных государственных бюджетных и автономных учреждений определяется на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания.

Порядок определения объема и условий предоставления субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В Порядке должно быть отражено формирование затрат на выполнение государственного задания.

Объем финансового обеспечения выполнения государственного задания специализированными учреждениями определяется на основе нормативных затрат на оказание государственной услуги, включающих в себя нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги, и нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества).

Предоставление государственному бюджетному или государственному автономному учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, заключаемого между государственным бюджетным учреждением или государственным автономным учреждением и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим функции и полномочия учредителя указанных учреждений. Соглашение определяет права, обязанности и ответственность сторон, в том числе объем и периодичность перечисления субсидии, в течение финансового года.

Из положений приведенных норм следует, что с момента принятия Рекомендаций от 10.11.2009 N АС-05-54/7018 изменилось правовое положение специализированных автономных учреждений и принципы их финансирования. Федеральным агентством лесного хозяйства России были подготовлены Методические рекомендации от 16.05.2011 N 12-08-22/1959 с учетом действующего правового регулирования в целях реализации вносимых изменений.

При этом Методические рекомендации от 16.05.2011 N 12-08-22/1959 предусматривают финансирование специализированных учреждений на основании установленных нормативных затрат автономного учреждения на оказание государственной услуги по тушению лесных пожаров.

В связи с этим суд первой инстанции ошибочно указал, что применению в рассматриваемом деле подлежат положения Рекомендаций от 10.11.2009 N АС-05-54/7018.

Указание на то, что при формировании затрат на выполнение государственного задания (выполнение работ) Рекомендации от 10.11.2009 N АС-05-54/7018 не применяются, также сдержится в письме Федерального агентства лесного хозяйства от 28.10.2014 N АБ-05-27/12976 (т.1, л.д.79-80). Названное письмо является ответом Федерального агентства лесного хозяйства на запрос Государственного комитета по лесному хозяйству Республики Тыва от 09.09.2014 N 1394 о разъяснении по порядку формирования и учета затрат на тушение лесных пожаров, направленного учреждением по результатам проведенной управлением проверки.

Указанное письмо, действительно, не является правовым актом, поэтому суд первой инстанции не мог им руководствоваться, вопреки доводам заявителя апелляционной жалобы. Но в данном письме изложено толкование норм, которое, по мнению апелляционного суда, является правильным, поэтому оно может быть учтено как и любое иное доказательство, на которое сторона ссылается в обоснование своей позиции.

Постановлением Правительства Республики Тыва от 24.01.20111 N 34 утверждено Положение о формировании государственного задания в отношении государственных учреждений Республики Тыва (далее - Положение N 34).

В соответствии с пунктом 12 Положения N 34 при определении затрат на оказание государственным бюджетным или государственным автономным учреждением государственной услуги (выполнение работы) учитываются:

а) нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги (выполнением работы);

б) нормативные затраты на общехозяйственные нужды.

В Республике Тыва Порядок определения нормативных затрат утвержден совместным приказом Министерства финансов Республики Тыва N 147 и Министерства экономики Республики Тыва N 38 "О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание государственными учреждениями Республики Тыва государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества государственных учреждений Республики Тыва".

В соответствии с пунктом 2 указанного приказа положение вышеуказанных рекомендаций по решению органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности Республики Тыва, применяются для определения нормативных затрат на выполнение государственных работ.

Согласно пункту 16 указанных рекомендаций при определении нормативных затрат на оказание государственной услуги учитываются:

- нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги;

- нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества).

Кроме того, пунктом 12 Положения о формировании государственного задания в отношении государственных учреждений Республики Тыва и финансовом обеспечении государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Республики Тыва от 24.01.2011 N 34 предусмотрено, что при определении затрат на оказание государственным бюджетным или государственным автономным учреждением государственной услуги (выполнением работы) учитываются:

- нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги (выполнением работы);

- нормативные затраты на общехозяйственные нужды.

Следовательно, финансирование государственного задания на выполнению работ по тушению лесных пожаров осуществлялось учреждением в соответствии Методическими рекомендациями от 16.05.2011 N 12-08-22/1959, нормативными правовыми актами Республики Тыва в пределах предоставленных из федерального бюджета субвенций и исходя из фактических расходов на указанные цели и общехозяйственных расходов по установленном нормативу.

Таким образом, с учетом вышеизложенного, выводы суда первой инстанции о законности пункта 1 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республики Тыва от 29 сентября 2014 N 42 не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, а также основаны на неправильном истолковании закона, что в соответствии с пунктами 3, 4 части 1, пунктом 3 части 2 статьи 270 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не подлежат взысканию, поскольку административный орган и управление освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Тыва от "19" мая 2015 года по делу N А69-4541/2014 отменить.

Принять новый судебный акт.

Заявленное требование удовлетворить.

Пункт 1 представления N 42 от 29.09.2014 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва признать незаконным и отменить.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение (определение).

Председательствующий

Н.А. Морозова

Судьи

О.А. Иванцова Д.В. Юдин