Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 июля 2015 г. N 15АП-7124/15

город Ростов-на-Дону

21 июля 2015 г.

дело N А53-438/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 июля 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Галова В.В.,

судей Авдониной О.Г., Ломидзе О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания

секретарем судебного заседания Горобцовой А.Г.,

при участии:

от истца - представитель Балдин В.А. по доверенности от 21.01.2015;

от ответчика - представитель Пересада С.Н. по доверенности от 15.05.2015;

от министерства труда и социального развития Ростовской области - представитель Ларичкина Н.Н. по доверенности от 15.01.2015

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ДонАвто", апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации

на решение Арбитражного суда Ростовской области (судья Маштакова Е.А.)

от 02.04.2015 по делу N А53-438/2015

по иску общества с ограниченной ответственностью "ДонАвто" (ИНН 6143063176, ОГРН 1066143050676)

к ответчику: Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации,

при участии третьих лиц: муниципального казенного учреждения "Департамент строительства и городского хозяйства" г.Волгодонска, Департамента труда и социального развития Администрации города Волгодонска, Министерства труда и социального развития Ростовской области,

о взыскании убытков,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "ДонАвто" обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, в котором просит взыскать 2190846 рублей 23 копейки убытков.

Исковые требования мотивированы тем, что истец осуществлял в городе Волгодонске регулярные перевозки пассажиров, имеющих льготы по оплате проезда, в период с 01.07.2014 по 31.12.2014. Поскольку утвержденные тарифы не обеспечили полной компенсации расходов, истец просит взыскать выпадающий доход с Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 02.04.2015 исковые требования удовлетворены частично. Суд взыскал с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации убытки в размере 120 193 рубля 73 коп., отказав в остальной части иска. Решение суда мотивировано тем, что компенсация перевозки федеральных льготников является расходным обязательством Российской Федерации. С учетом ранее произведенной выплаты, принимая во внимание утвержденный тариф на перевозку одного пассажира, принимая во внимание статистический расчет, суд пришел к выводу о необходимости частичного удовлетворения иска.

На указанное решение подана апелляционная жалоба Министерством финансов Российской Федерации, в которой содержится просьба об отмене судебного акта. Заявитель апелляционной жалобы указывает на неправильное применение норм материального права, полагает, что взыскание должно быть произведено с Ростовской области, поскольку субъект Российской Федерации обязан был предусмотреть в законе о бюджете на текущий год средства на реализацию расходных обязательств, вытекающих из принятых им нормативных правовых актов.

Также на решение Арбитражного суда Ростовской области подана апелляционная жалоба истца - общества с ограниченной ответственностью "ДонАвто", в которой заявитель просит решение отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении иска в полном объеме. Апеллянт считает, что решение суда принято с нарушением норм материального права и без учета всех имеющихся в деле доказательств. Заявитель апелляционной жалобы считает необходимым применить иной статистический подход к определению количества перевезенных пассажиров, утвержденный постановлением Администрации города Волгодонска N 2669 от 04.08.2014, а также постановлением Правительства Ростовской области N 232.

В судебном заседании апелляционного суда представитель истца заявил ходатайство о переходе к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, доводы своей жалобы о неправильности расчета поддержал.

Представители ответчика и третьего лица, явившихся в судебное заседание, полагали, что в иске к Российской Федерации надлежит отказать.

Остальные лица, участвующие в деле, в апелляционный суд представителей не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Ростовской области подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении иска.

Как следует из материалов дела, фактические обстоятельства дела судом первой инстанции установлены правильно. Общество с ограниченной ответственностью "ДонАвто" осуществляет деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом в городе Волгодонске Ростовской области по тарифам, установленным органами местного самоуправления.

Между муниципальным казенным учреждением г.Волгодонска "Департамент строительства и городского хозяйства" (Заказчик) и обществом с ограниченной ответственностью "ДонАвто" (Перевозчик) заключен договор N 7 от 27.09.2011 г. на осуществление пассажирских перевозок автобусами на маршрутах города Волгодонска.

Согласно условиям названного договора, перевозчик (ООО "ДонАвто") принял на себя обязательства по выполнению перевозок пассажиров и багажа автобусами по маршрутам регулярных перевозок г. Волгодонска.

Наряду с перевозкой пассажиров, осуществляющих полную плату за проезд по тарифам, установленным Администрацией города Волгодонска в общественном городском транспорте, ООО "ДонАвто" оказывало услуги по перевозке и отдельным категориям граждан, имеющих право на бесплатный или частично оплачиваемый проезд в общественном городском транспорте в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации

Согласно пункту 2.4.14 договора ООО "ДонАвто" обязано осуществлять перевозку пассажиров, имеющих право на льготы и преимущества по провозной плате, установленные действующим законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Ростовской области и города Волгодонска.

В соответствии с пунктом 7.1. договора, договор вступает в силу с 03.10.2011 года и действует до дня окончания следующего конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автобусами на маршрутах города Волгодонска.

В целях обеспечения граждан, включенных в федеральный регистр получателей ежемесячных денежных выплат, едиными социальными проездными билетами и перечисления денежных средств, полученных от их реализации, транспортным предприятиям, организациям, индивидуальным предпринимателям, выполняющим перевозки общественным транспортом на городских маршрутах, на основании Постановления Администрации г. Волгодонска от 17.01.2014 N 25 "Об организации распределения средств, вырученных от реализации единых социальных проездных билетов, между транспортными предприятиями, организациями, индивидуальными предпринимателями, выполняющими, перевозки общественным транспортом на городских маршрутах", ООО "ДонАвто" 17.01.2014 г. заключило договор с Департаментом труда и социального развития Администрации г. Волгодонска.

Согласно п.п. 1.1, 2.1, 2.2 договора от 17.01.2014 г. Перевозчик осуществляет бесплатную перевозку федеральных льготников в городском и пригородном (внутрирайонном) транспорте, при предъявлении единого социального проездного билета с удостоверением МСЭ, а Департамент возмещает Перевозчику расходы по перевозки граждан по единым социальным проездным билетам на основании подписания актов сверки о фактическом возмещении расходов при наличии средств на лицевом счете по учету средств, поступающих во временное распоряжение на эти цели от кредитных учреждений, доставочного и почтового предприятий, за реализованные единые социальные проездные билеты.

Постановлением Администрации города Волгодонска N 5112 от 27.12.2013 г. утверждены результаты обследования пассажиропотоков в общественном транспорте на маршрутах городского сообщения в г. Волгодонске, проведенного в ноябре 2013 года.

Постановлением Администрации города Волгодонска N 2699 от 04.08.2014 г. утверждены результаты обследования пассажиропотоков в общественном транспорте на маршрутах городского сообщения в городе Волгодонске, проведенного в мае 2014 года.

Законом Ростовской области от 30.06.2006 N 507-ЗС "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ростовской области в сфере государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа" органы местного самоуправления наделяются на неограниченный срок государственными полномочиями Ростовской области по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа, то есть установлением исполнительно-распорядительными органами городских округов тарифов на перевозку пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении.

В соответствии с данным областным законом администрацией Ростовской области принято постановление N 352 от 31.08.2006 "Об утверждении порядка осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Ростовской области по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа", в котором определены принципы и процедура установления органами местного самоуправления тарифов на перевозку пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении.

Тарифы на услуги муниципального пассажирского транспорта в г. Волгодонске устанавливались постановлением администрации г. Волгодонска.

Постановлением Администрации города Волгодонска N 12 от 14.01.2014 г. установлены тарифы на регулярные перевозки общественным транспортом в городском сообщении - 14 руб.

Во исполнение возложенной на субъект Российской Федерации обязанности по обеспечению федеральным льготникам равной доступности услуг общественного транспорта Администрация Ростовской области приняла постановление от 03.04.2006 г. N 120 "О порядке расходования межбюджетных трансфертов, поступающих в областной бюджет из федерального бюджета на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и условий обеспечения им равной доступности услуг общественного транспорта.

ООО "ДонАвто", непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, полагает, что имеет право получить от публично-правового образования компенсацию в виде неполученной с потребителей платы.

Порядок расчета компенсации разницы между затратами транспортных организаций на обеспечение равной доступности услуг для отдельных категорий граждан на территории Ростовской области и стоимостью единого социального проездного билета законодательно не определен. В соответствии с установленными для ООО "ДонАвто" тарифами на перевозку в городе Волгодонске, компенсация ему расходов, исходя из цены указанных льготных билетов, не приводит к полному возмещению понесенных им расходов.

ООО "ДонАвто" получало компенсацию расходов по перевозке льготных категорий граждан, отнесенных к федеральному регистру, исходя из стоимости единого социального проездного билета с учетом доли ООО "ДонАвто" в перевозке. Иных сумм компенсации ООО "ДонАвто" не получало.

Количество перевезенных пассажиров (граждан) льготной категории, отнесенной к федеральному регистру, определялось Департаментом труда и социального развития Администрации города Волгодонска на основании данных о проданных ЕСПБ, количества ездок, приходящихся на один билет, и доли предприятия в перевозке, а также данных натурных обследований пассажиропотока в г. Волгодонске, что отражается в ежемесячных двусторонних актах, подписанных сторонами.

В период с 01.07.2014 г. по 31.12.2014 г. года количество перевезенных пассажиров льготной категории, по утверждению истца, составило 181875 человек, стоимость не льготного проезда - 2546250 руб., возмещенная сумма ДТиСР - 355403,77 руб.

Расчет выпадающих доходов ООО "ДонАвто" определен как произведение числа перевезенных граждан льготных категорий федерального регистра по ЕСПБ, по данным МКУ "Департамента строительства и городского хозяйства" и Департамента труда и социального развития Администрации г. Волгодонска, и полной стоимости проезда в общественном транспорте за вычетом суммы возмещения, полученной ООО "ДонАвто" от ДТ и CP Администрации г. Волгодонска за перевозку граждан по ЕСПБ автобусами.

Размер выпадающих доходов за период с 01.07.2014 г. по 31.12.2014 г., согласно расчету истца, составил 2190846 рублей 23 коп.

Удовлетворяя частично исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что надлежащим ответчиком по делу является Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации, поскольку право на льготную перевозку соответствующих категорий пассажиров установлены федеральными законами.

Вместе с тем в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу абзаца 2 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств бюджета Российской Федерации.

Полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с Законом N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в силу прямого указания абзаца 3 части 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансируются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в частности, отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий.

Таким образом, исходя из приведенных норм выплата пособий на оплату проезда на общественном транспорте гражданам, относящимся к так называемому федеральному регистру, признается расходным обязательством субъектов Российской Федерации (правовая позиция, сформулированная в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.05.2015 N 301-ЭС14-3042 по делу А28-12753/2013).

Таким образом, Российская Федерация не может быть признана надлежащим ответчиком по настоящему делу, что само по себе является достаточным основанием для отказа в удовлетворении иска.

Апелляционный суд не усматривает оснований для перехода к рассмотрению данного дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, поскольку не усматривает каких-либо нарушений, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

То обстоятельство, что истец предъявил иск ненадлежащему истцу, не является основанием для перехода к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 19 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" указал: " При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот".

Таким образом, при обращении к норме подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует, что надлежащим ответчиком является соответствующий субъект Российской Федерации. Ни указанным, ни иным федеральным законом не установлено необходимости привлечения Российской Федерации в качестве соответчика по такому иску.

Институт замены ненадлежащего ответчика в силу прямого указания закона возможен только в арбитражном суде первой инстанции ( статья 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Согласно части 3 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в арбитражном суде апелляционной инстанции не применяются правила о соединении и разъединении нескольких требований, об изменении предмета или основания иска, об изменении размера исковых требований, о предъявлении встречного иска, о замене ненадлежащего ответчика, о привлечении к участию в деле третьих лиц, а также иные правила, установленные настоящим Кодексом только для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции.

При таких обстоятельствах истец не лишен права на судебную защиту путем предъявления самостоятельного иска к надлежащему ответчику.

Апелляционный суд отмечает, что разъяснение, данное в пункте 1 и 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации", к данному делу неприменимы, поскольку Высший Арбитражный Суд разъяснил, что суд обязан самостоятельно заменять органы государственной власти и местного самоуправления как представителей (главных распорядителей бюджетных средств) соответствующего публично-правового образования, к которому предъявлен иск. Но это разъяснение не касается случаев, когда иск предъявлен к ненадлежащему ответчику - публично-правовому образованию.

Статья 124-126 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляют принцип самостоятельности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как субъектов гражданского права. Поэтому предъявление иска к ненадлежащему лицу и неиспользование права просить суд первой инстанции о замене ненадлежащего ответчика является процессуальным риском самого истца.

В связи с неправильным применением нормы материального права решение Арбитражного суда Ростовской области подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении иска.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с истца надлежит взыскать государственную пошлину по иску, которую он должен был бы уплатить при обращении с исковым заявлением.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 02 апреля 2015 года по делу А53-438/2015 отменить и принять новый судебный акт.

В удовлетворении иска общества с ограниченной ответственностью "ДонАвто" к Российской Федерации о взыскании убытков - отказать.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "ДонАвто" в доход федерального бюджета 33 954 (тридцать три тысячи девятьсот пятьдесят четыре) рубля государственной пошлины по иску.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в кассационном порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия постановления.

Председательствующий

В.В. Галов

Судьи

О.Г. Авдонина О.Г. Ломидзе