Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 августа 2015 г. N 18АП-8081/15

г. Челябинск

03 августа 2015 г.

Дело N А07-1834/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 августа 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Баканова В.В., судей Костина В.Ю. и Кузнецова Ю.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания Дегтеревой А.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Союз Энерджи" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 22 мая 2015 г. по делу N А07-1834/2015 (судья Решетников С.А.).

В заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - Медведева Л.Д. (доверенность от 12.01.2015 N 8).

Администрация муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, УФАС о признании недействительными решения по делу N А-156/15-14 и предписания N 176-А-156/15-14 от 08.12.2014.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Союз Энерджи" (далее - третье лицо, ООО "Союз Энерджи", общество).

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 22.05.2015 (резолютивная часть объявлена 19.05.2015) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением суда, УФАС и ООО "Союз Энерджи" обратились в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Как указывает третье лицо, им своевременно и в полном объеме была подготовлена вся необходимая документация для оформления акта выбора земельного участка для строительства в соответствии со статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), однако Администрация, в нарушение статьи 31 ЗК РФ не приняла решение о предварительном согласовании места размещения объекта. Отказывая обществу в предоставлении испрашиваемого земельного участка по акту выбора, Администрация в тоже время совершила действия по предоставлению аналогичного, расположенного рядом земельного участка с тем же целевым назначением другому хозяйствующему субъекту - обществу с ограниченной ответственностью Ремонтно-Строительное Управление "Нефтехимпромсервис" (далее - ООО РСУ "Нефтехимпромсервис"). Таким образом, по мнению ООО "Союз Энерджи", Администрация допустила нарушение Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), создав преференции отдельному хозяйствующему субъекту, при этом препятствуя другому хозяйствующему субъекту в приобретении прав на земельный участок.

УФАС в своей апелляционной жалобе отмечает, что в действиях Администрации, выразившихся в нерассмотрении по существу заявлений ООО "Союз Энерджи" о предварительном согласовании места размещения объекта придорожного сервиса, имеются нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В решении суда отсутствуют выводы по доводу УФАС о том, что ООО "Союз Энерджи" неоднократно обращалось в Администрацию с просьбой о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта придорожного сервиса, при этом, заявитель препятствовал обществу в получении прав на земельный участок.

По мнению УФАС, вывод суда о том, что антимонопольным органом не установлено наличие определенного товарного рынка и наличие отношений конкуренции на нем между определенными хозяйствующими субъектами, основы конкурентной борьбы между которыми подорваны действиями (бездействием) органа местного самоуправления, является ошибочным.

В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы и требование своей апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям.

Администрация и ООО "Союз Энерджи", надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. С учетом мнения представителя УФАС, в соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционных жалоб, заслушав объяснения представителя УФАС, не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, в УФАС поступило обращение от ООО "Союз Энерджи" на бездействие Администрации, выразившиеся в не рассмотрении заявления об оформлении акта о выборе земельного участка для строительства со схемой расположения земельного участка и непринятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка для проектирования и строительства объекта придорожного сервиса (автомойка, гостиница, кафе, сервис) на земельном участке площадью 0,96 га, 0,4 км южнее д. Вавилово на землях МУ СП совхоз "Уфимский" в административных границах СП Михайловский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан.

По результатам рассмотрения жалобы Управлением 08.12.2014 принято решение по делу N А-156/15-14, которым Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

08.12.2014 Администрации выдано предписание N 176-А-156/15-14, в соответствии с которым предписано устранить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции: завершить процедуру предварительного согласования места размещения объекта придорожного сервиса (автомойка, гостиница, кафе, сервис) на земельном участке 0,96 га, 0,4 км южнее д. Вавилово на землях МУ СП совхоз "Уфимский" в административных границах СП Михайловский сельсовет МР Уфимский район Республика Башкортостан по заявлению ООО "Союз Энерджи".

Не согласившись с указанными решением и предписанием антимонопольного органа, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, обоснованно исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Закон о защите конкуренции является специальным законом, определяющим организационные и правовые основы защиты конкуренции, целью которого является предупреждение и пресечение монополистической деятельности, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 закона).

Согласно статье 22 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с подпунктом "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу части 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

Из совокупности приведенных выше норм права следует, что антимонопольный орган уполномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом действующего законодательства привело, либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах. Иное нарушение действующего законодательства само по себе не является нарушением статьи 15 упомянутого закона. При этом субъектный состав правоотношений, внутри которых было совершено хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом нарушение действующего законодательства, квалифицирующего значения для вывода о совершении именно антимонопольного нарушения, не имеет.

Обжалуемым решением УФАС установлено, что в действиях Администрации, выразившихся в не рассмотрении по существу заявлений ООО "Союз Энерджи" о предварительном согласовании места размещения объекта придорожного сервиса (автомойка, гостиница, кафе, сервис) на земельном участке 0,96 га, 0,4 км южнее д. Вавилово на землях МУ СП совхоз "Уфимский" и Административных границах СП Михайловский сельсовет МР Уфимский район Республики Башкортостан, имеются нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 19.11.2014 по делу А07-12295/2014 бездействие Администрации по не рассмотрению заявления ООО "Союз Энерджи" признано не соответствующим требованиям статьи 31 ЗК РФ

Вместе с тем, статья 15 Закона N 135-ФЗ не предусматривает, что любое нарушение закона со стороны органа власти является ограничением конкуренции.

Оценивая действия (бездействия) органов местного самоуправления (в рассматриваемом случае - Администрации) на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти градостроительного или какого-либо иного законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен доказать факты наличия товарного рынка и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции на этом товарном рынке.

Из материалов дела следует, что в данном случае соответствующий товарный рынок и состояние конкуренции на нем антимонопольным органом не выявлены.

Судом первой инстанции сделан правомерный вывод о том, что УФАС не установлено, каким образом несоблюдение Администрацией, предусмотренного земельным законодательством порядка рассмотрения заявления общества ограничивает конкуренцию или может привести к этому; в отношении какого хозяйствующего субъекта осуществлено ограничение и в чем оно выразилось; какие иные хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение ими преимуществ по сравнению с ООО "Союз Энерджи" в результате ограничения конкуренции.

Апелляционный суд также отмечает следующее.

Последовательность действий граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков для строительства установлена статьями 29 - 32 ЗК РФ.

В силу пункта 1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться без предварительного согласования мест размещения объектов или с предварительным согласованием мест размещения объектов.

По общему правилу, предоставление земельного участка под строительство осуществляется на торгах (конкурсах, аукционах) (пункт 2 статьи 30, статья 38 ЗК РФ).

Согласно пункту 5 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется при отсутствии иных претендентов, помимо лица, обратившегося с заявлением о предоставлении земельного участка, в следующем порядке:

1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;

3) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

Выбор земельного участка обеспечивается органом местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной (пункт 2 статьи 31 ЗК РФ).

Согласно пункту 6 статьи 31 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

В силу пункта 8 ЗК РФ решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

Оценивая действия (бездействие) Администрации на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, УФАС не учитывает, что антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти законодательства в сфере земельного или какого-либо иного законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции. При этом, возможное нарушение органом местного самоуправления требований каких-либо законов, иных нормативных правовых актов (в рассматриваемом случае - несоблюдение Администрацией порядка рассмотрения обращения общества о предоставлении земельного участка) само по себе не свидетельствует о нарушении законодательства о защите конкуренции. В данном случае, конкурс или аукцион по предоставлению земельного участка для строительства не проводился, иных лиц, претендующих на данный земельный участок не имеется. Вывод антимонопольного органа о создании Администрацией преференции конкретному хозяйствующему субъекту, не основан на содержащихся в материалах дела доказательствах, данный факт антимонопольным органом на предмет ограничения конкуренции не исследован. УФАС не установлено, имело ли место предоставление преимуществ для ООО РСУ "Нефтехимпромсервис" перед иным хозяйствующим субъектом, и в чем данные преимущества выражаются.

В связи с изложенным, апелляционная инстанция отмечает, что констатация тех или иных действий (бездействия) органов власти, должностных лиц, которые, по мнению антимонопольного органа приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, сама по себе не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых нарушениями положений части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Общество для реализации своих интересов не лишено права на оспаривание действий (бездействия) Администрации в самостоятельном, в том числе судебном порядке.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что требование заявителя о признании недействительным решения подлежит удовлетворению.

Поскольку решение УФАС признано судом недействительным, то выданное на основании указанного решения предписание также подлежало признанию недействительным.

По мнению суда апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционных жалоб направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для их удовлетворения не имеется.

С учетом изложенного судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются как неосновательные по приведенным выше мотивам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного решение суда следует оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины по апелляционным жалобам распределяются на основании статьи 110 АПК РФ, в связи с чем по апелляционной жалобе третьего лица госпошлина относится на его счет.

Взыскание с УФАС государственной пошлины по апелляционной жалобе не производится ввиду освобождения от уплаты при обращении в арбитражные суды (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ).

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 22 мая 2015 г. по делу N А07-1834/2015 оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Союз Энерджи" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.В. Баканов

Судьи

В.Ю. Костин Ю.А. Кузнецов