Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 20 августа 2015 г. N 07АП-7064/15

г. Томск

20 августа 2015 г.

Дело N А03-4268/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13 августа 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 августа 2015 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующий Колупаева Л. А.

судьи: Музыкантова М.Х., Скачкова О.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Трофимовой В.Н.

при участии:

от заявителя: без участия (извещен);

от заинтересованного лица: без участия (извещено);

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Управления Федеральной миграционной службы России по Алтайскому краю

на решение Арбитражного суда Алтайского края от 02.06.2015 г.

по делу N А03-4268/2015 (судья Музюкин Д.В.)

по заявлению индивидуального предпринимателя Ивановой Елены Васильевны

к Управлению Федеральной миграционной службы России по Алтайскому краю

об оспаривании действий по проведению проверки,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Иванова Елена Васильевна (далее - заявитель, ИП Иванова Е.В., предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Управлению Федеральной миграционной службы России по Алтайскому краю (далее - заинтересованное лицо, Управление, административный орган, апеллянт) об оспаривании действий по проведению проверки на основании распоряжения от 06.11.2014 N 8803.

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 02 июня 2015 года заявленные требования удовлетворены, действия Управления Федеральной миграционной службы России по Алтайскому краю по проведению проверки, организованной на основании распоряжения заместителя начальника Управления Федеральной миграционной службы России по Алтайскому краю В.Б. Харченко N 8803 от 06.11.2014, признаны полностью незаконными как несоответствующие Федеральному закону от 26.12.2008 N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) и Административному регламенту исполнения Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и Министерством внутренних дел Российской Федерации, его территориальными органами государственной функции по контролю за соблюдением гражданами Российской Федерации, нанимателями (собственниками) жилых помещений, должностными лицами и лицами, ответственными за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденному приказом Федеральной миграционной службы России N 338, Министерством внутренних дел Российской Федерации N 587 от 01.08.2013 (далее - Административный регламент N 338/587)

Не согласившись с решением суда, Управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, указывая на нарушение судом норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы, административный орган ссылается на дело N А03-4268/2015, результаты которого не учтены судом по настоящему делу; правоотношения между заинтересованным лицом и предпринимателем урегулированы исключительно Административным регламентом.

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Предприниматель в отзыве просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о надлежащем извещении).

В порядке части 6 статьи 121, части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд счел возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Проверив законность и обоснованность судебного акта в порядке статей 266, 268, АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции считает его подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 06.11.2014 начальником ООПиРР Управления С.И. Пичковской на имя врио начальника Управления А.В. Жданова была направлена служебная записка, из которой следует, что в отдел ОПиРР из территориальных подразделений поступила информация об организациях оказывающих гостиничные услуги, расположенных на обслуживаемой территории. В ходе мониторинга установлено, что согласно данных ОУФМС России по Алтайскому краю в Ленинском районе г.Барнаула на его обслуживаемой территории функционирует гостиница "Атлантик", расположенная по адресу: г. Барнаул, ул. Эмилии Алексеевой, 76А. При проверке по ППО "Территория" вышеуказанного адреса информация о зарегистрированных гражданах в гостинице "Атлантик" за период с 06.09.2014 по 06.11.2014 отсутствует.

Рассмотрев указанную служебную записку, заместитель начальника Управления В.Б. Харченко издал распоряжение N 8803 от 06.11.2014 о проведении внеплановой камеральной проверки в отношении должностных лиц, ответственных за регистрацию в гостинице "Атлантик" по адресу: г. Барнаул, ул. Эмилии Алексеевой, 76А. В адрес директора гостиницы "Атлантик" было направлено требование о предоставлении документов.

В ходе проверки было выявлено, что должностное лицо гостиницы "Атлантик" (ИП Иванова Е.В.), ответственное за предоставление информации, предусмотренной законодательством и необходимой для осуществления законной деятельности, не предоставило в отдел адресно-справочной работы Управления информацию о проживающих гражданах в гостинице "Атлантик", что влечет привлечение к административной ответственности, предусмотренной статьей 19.7 КоАП РФ. Кроме того, был выявлен факт регистрации в гостинице иностранного гражданина Дехконова А.Р. (акт проверки N 8803 от 04.12.2014).

Полагая, что действия по проведению проверки являются незаконными, ИП Иванова Е.В. обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что Управлением в нарушение пункта 6 статьи 2 Закона N 294-ФЗ, пунктов 33, 48, 51, 53-56 Административного регламента N 338/587 подготовка к проведению проверки не проводилась, распоряжение о проведении проверки было издано в один день с поступлением служебной записки по итогам проведения мониторинга - 06.11.2014, в распоряжении о проведении проверки N 8803 от 06.11.2014 конкретное проверяемое лицо не указано, при том, что в период с 21.08.2014 по 22.08.2014 Управлением уже проводилась внеплановая выездная проверка оздоровительного комплекса "Атлантик" по адресу: г. Барнаул, ул. Эмилии Алексеевой, 76А; из акта проверки следует, что с руководителем гостиницы проведена рабочая встреча. ИП Иванова Е.В. как руководитель расписалась в распоряжении о проведении проверки и акте выездной внеплановой проверки (л.д. 23-24), следовательно, Управлению было известно, кто в гостинице "Атлантик" является лицом, ответственным за предоставление в Управление информации по регистрационному учету граждан по месту пребывания, пришел к выводу, что фактически оспариваемая проверка была проведена в отношении Предпринимателя без распоряжения о проведении в отношении него проверки. В силу пункта 4 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ, названное нарушение - проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля является грубым нарушением, влекущим недействительность её результатов.

Кроме того, судом указано, что по результатам спорной проверки составлен акт N 8803 от 04.12.2014, один экземпляр которого 08.12.2014 вручен Предпринимателю, т.е. проверка завершена Управлением не ранее 08.12.2014, что противоречит, распоряжению о проведении проверки от 06.11.2014 N 8803, которым срок проведения проверки установлен 19 рабочих дней, с 07.11.2014 по 03.12.2014, соответственно, Управлением нарушены сроки проведения проверки, при этом достоверных сведений, позволяющих установить тот факт, что ИП Иванова Е.В. была извещена о проведении внеплановой проверки не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения, как установлено частью 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, в материалах дела не содержится.

При указанных обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что Управлением при проведении оспариваемой проверки допущено три грубых нарушения, установленных Законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, вследствие чего действия Управления по проведению данной проверки являются незаконными, указав, что действия Управления нарушающими законные права и интересы предпринимателя при осуществлении предпринимательской деятельности.

Рассмотрев материалы дела повторно в порядке главы 34 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не может согласиться с вышеперечисленными выводами суда первой инстанции, полагая апелляционную жалобу правомерной, исходит из следующих норм права и обстоятельств по делу.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Таким образом, действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия данных действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Законом 294-ФЗ.

В соответствии с пунктом 5 части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении, в частности, федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции.

Согласно пункту 2 статьи 32 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N115-ФЗ) к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного контроля (надзора) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации, работодателей, заказчиков работ (услуг), и к отношениям, связанным с исполнением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязанностей, возложенных на них как на принимающую (приглашающую) сторону, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 3 - 10 настоящей статьи.

Подпунктом 3 пункта 5 статьи 32 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ) установлено, что основанием для проведения внеплановой проверки является выявление факта возможного нарушения работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований в результате проводимого органом государственного надзора мониторинга соблюдения таких требований.

В части 10 статьи 32 Федерального закона N 115-ФЗ закреплено, что предварительное уведомление работодателя, заказчика работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороны о проведении внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в подпунктах 2 (поступление в орган государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации о фактах нарушений работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований) и 3 (выявление факта возможного нарушения работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований в результате проводимого органом государственного надзора мониторинга соблюдения таких требований) пункта 5 настоящей статьи, не допускается.

Распоряжение о проведении проверки N 8803 от 06.11.2014 издано в соответствии с требованиями Административного регламента.

Основанием для издания указанного распоряжения послужила служебная записка Начальника отдела обеспечения паспортной и регистрационной работы УФМС России по Алтайскому краю С.И. Пичковской об обстоятельствах установленных в ходе мониторинга.

Согласно служебной записке в ходе мониторинга установлено, что в соответствие с данными ОУФМС России по Алтайскому краю в Ленинском районе г.Барнаула на его обслуживаемой территории функционирует гостиница "Атлантик", расположенная по адресу: г.Барнаул, ул. Эмилии Алексеевой, 76 А.

При проверке по ППО "Территория" вышеуказанного адреса информация о зарегистрированных гражданах в гостинице "Атлантик" за период с 06.09.2014 по 06.11.2014 отсутствует.

При этом нормы Административного регламента, положений Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" N 115-ФЗ не предусматривают принятие дополнительных нормативных актов, определяющих порядок проведения мониторинга органами миграционного надзора.

Согласно материалам дела следует, что проведение внеплановой камеральной проверки было необходимо для проверки результатов проведенного мониторинга, проверка проводилась в отношении должностных лиц, ответственных за регистрацию в гостинице "Атлантик".

Исходя из вышеназванных норм права, оснований для проведения проверки (проверка данных мониторинга) и её предмета (проверка полноты, сроков и достоверности учетных данных о регистрации прибывающих граждан должностными лицами гостиницы "Атлантик"), подлежат отклонению доводы предпринимателя о нарушении требований частью 1 статьи 14, части 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ о необходимости заблаговременного уведомления Предпринимателя о проведении проверки и её проведении без распоряжения.

Выводы суда о допущенных Управлением при организации и проведении проверки грубых нарушений, влекущих недействительность результатов проверки противоречат имеющимся в деле доказательствам, сделаны без оценки в порядке статьи 71 АПК РФ всей имеющейся в деле совокупности доказательств и без учета вышеуказанных норм права.

Судебная коллегия отмечает, что законодательством не предусмотрено императивных требований по проведению мониторинга в каком-либо установленном порядке.

Доводы заявителя о незаконности проведения проверки, о том, что заявитель не был ознакомлен с распоряжением о предстоящей проверке, отклоняются апелляционным судом.

Как указывалось выше, согласно части 10 статьи 32 Федерального закона N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предварительное уведомление о проведении внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в подпунктах 2 и 3 пункта 5 настоящей статьи, не допускается.

Таким образом, предварительное ознакомление с распоряжением, а также вручение его копии влечет нарушение требований, установленных статьей 32 Федерального закона N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Судом установлено, что письмом от 06.11.2014 заинтересованным лицом истребованы документы в рамках производства по делу об административном правонарушении в связи с проведением мониторинга соблюдения должностными лицами гостиницы "Атлантик" законодательства РФ.

Согласно письму предпринимателя (л.д.27) о предоставлении документов заинтересованному лицу, судебная коллегия приходит к выводу об осведомленности заявителя об указанной проверке.

Ссылка суда на подписание ИП Ивановой акта проверки от 22.08.2014 (л.д. 24) не означает, что на 06.11.2014 Управлению были известны все должностные лица, ответственные за регистрацию в гостинице "Атлантик", в указанной части выводы суда не основаны на доказательствах и имеют предположительный характер, в связи с чем, суд апелляционной инстанции не может согласиться с их правомерностью.

Пунктом 7 статьи 32 Закона N 115-ФЗ установлено, что срок проведения внеплановой выездной проверки не может превышать семь рабочих дней.

В пункте 15 Административного регламента также определено, что выездная проверка проводится в срок до 7 дней.

Части 1 и 4 статьи 16 Федерального закона N 294-ФЗ содержат требования, в соответствии с которыми по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.

В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки, акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки.

В соответствии с пунктом 31 Административного регламента проверка считается завершенной после ознакомления с актом проверки проверяемого лица и принятия по результатам проверки мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Судом установлено, что по результатам спорной проверки составлен акт N 8803 от 04.12.2014, один экземпляр которого 08.12.2014 вручен предпринимателю.

Однако в материалы дела не представлено доказательств осуществления проверки после 03.12.2014, так как в тексте акта указано, что проверка проводилась с 10-00 час. 07.11.2014 до 17-00 час. 03.12.2014, что не свидетельствует о нарушении Управлением сроков её проведения и незаконности ее проведения.

При изложенных обстоятельствах, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что действия Управления по проведению внеплановой документарной проверки на основании распоряжения N 8803 соответствуют действующему законодательству.

Таким образом, судебная коллегия, установив предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ оснований для признания оспариваемых действий Управления по проведению проверки незаконными, отказывает в удовлетворении заявленного предпринимателем требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

Учитывая изложенное, арбитражным судом первой инстанции решение принято при недоказанности имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными, выводы, изложенные в решения, не соответствуют обстоятельствам дела, основаны на неполном исследовании доказательств и неправильном применении норм материального права, в связи с чем, имеются основания для отмены решения суда, установленные статьей 270 АПК РФ, и принятия в порядке пункта 2 статьи 269 АПК РФ и принятии судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных предпринимателем требований.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по государственной пошлине по первой инстанции, в связи с отказом в удовлетворении заявленных требований относятся на заявителя.

Вопрос о взыскании расходов по государственной пошлине по апелляционной жалобе не рассматривался, так как в соответствии с пунктом 1 статьи 333.37 НК РФ, пунктом 31 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" государственные органы освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьёй 156, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части статьей 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Алтайского края от 02 июня 2015 года по делу N А03-4268/2015 отменить, принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении требований индивидуального предпринимателя Ивановой Е.В. о признании незаконными действий Управления Федеральной миграционной службы России по Алтайскому краю по проведению проверки, организованной на основании распоряжения заместителя начальника Управления Федеральной миграционной службы России по Алтайскому краю В.Б. Харченко N 8803 от 06.11.2014 отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Л.А. Колупаева

Судьи

М.Х. Музыкантова О.А. Скачкова