Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 августа 2015 г. N 16АП-2847/15

г. Ессентуки

25 августа 2015 г.

ДелоN А63-9258/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 19 августа 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 августа 2015 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Семенова М.У., судей: Белова Д.А., Параскевовой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Харатяном Г.Э.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, общества с ограниченной ответственностью торгово-производственное предприятие "Меркурий" и Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Северо-Кавказская государственная филармония им. В.И. Сафонова" на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.05.2015 по делу N А63-9258/2014 (судья Тлябичева З.Р.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью торгово-производственное предприятие "Меркурий" (ОГРН 1022601986263), Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Северо-Кавказская государственная филармония им. В.И. Сафонова", (ОГРН 1022601319839)

к муниципальному учреждению "Управление имущественных отношений администрации города Пятигорска" (ОГРН 1022601615849), муниципальному образованию города-курорта Пятигорска в лице администрации города Пятигорска, ООО "Октагон", ООО "Зольская передвижная механическая колонна-1", ООО "Кедр-92", ООО "Логика Красоты", ООО "Веста", индивидуальным предпринимателям Саркисяну Г.С., Исаханян А.Р., Асланову М.В.,

о признании недействительным конкурса на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций,

и встречного заявления администрации города Пятигорска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю,

об оспаривании ненормативных правовых актов,

при участии в судебном заседании:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - Гричин И.Н. по доверенности N 3/54 от 12.01.2015;

от муниципального образования города-курорта Пятигорска в лице администрации города Пятигорска - Иванова А.В. по доверенности N 2591/01 от 17.06.2015;

от муниципального учреждения "Управление имущественных отношений администрации города Пятигорска" - Гончарова А.Г. по доверенности N 06 от 12.01.2015;

от общества с ограниченной ответственностью торгово-производственное предприятие "Меркурий" - Харитонова О.А. по доверенности от 31.03.2015;

от Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Северо-Кавказская государственная филармония им. В.И. Сафонова" - Моринов Ю.С. по доверенности N 28 - ПИ от 15.06.2015.

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Ставропольского края от 27.05.2015: отказано в удовлетворении заявления ООО торгово-производственное предприятие "Меркурий" (далее также - общество) и Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Северо-Кавказская государственная филармония им. В.И. Сафонова" (далее также - филармония) об оспаривании конкурса на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, проведённого муниципальным учреждением "Управление имущественных отношений администрации города Пятигорска" (далее - учреждение) 22.07.2014;

встречное требование администрации города Пятигорска (далее - администрация) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление) об оспаривании решения от 10.12.2014 о нарушении антимонопольного законодательства, предписания от 10.12.2014 N 67 об устранении нарушения удовлетворено.

Ненормативные правовые акты управления признаны судом недействительными по мотиву недоказанности нарушения администрацией антимонопольного законодательства, что свидетельствует о нарушении оспариваемым решением и предписанием прав и законных интересов заявителя.

Дело рассмотрено с участием участников аукциона ООО "Октагон", ООО "Зольская передвижная механическая колонна-1", ООО "Кедр-92", ООО "Логика Красоты", ООО "Веста", индивидуальных предпринимателей Саркисяна Г.С., Исаханяна А.Р., Асланова М.В.

Заявители и управление обжаловали судебный акт, указывая на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела и нарушение норм материального права. Управление считает доказанным факт нарушения администрацией требований части 1 статьи 15, части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). По мнению заявителей, отсутствие в конкурсной документации четкой методики оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе ведет к существенному нарушению прав и законных интересов участников конкурса.

Учреждение, ООО "Октагон" и ООО "Веста" в отзывах возражают против удовлетворения апелляционных жалоб, ссылаясь на законность и обоснованность выводов суда.

Другие участники дела отзывов в суд не направили.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы, изложенные в жалобах и отзывах на них.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие лиц, не явившихся в судебное заседание, извещенных о времени и месте проведения судебного заседания надлежащим образом.

Проверив законность вынесенного решения и правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 АПК РФ, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционные жалобы подлежат удовлетворению в связи со следующим.

Как видно из материалов дела, 14.04.2014 администрацией принято Постановление N 1104 "Об утверждении схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования города Пятигорска". Приложением к схеме размещения рекламных конструкций на территории города Пятигорска является адресная программа установки рекламных конструкций с указанием видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций.

21.06.2014 администрацией на официальном сайте муниципального образования города Пятигорска и в газете "Пятигорская правда" было размещено извещение о проведении открытого конкурса на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

Документация по проведению конкурса утверждена постановлением администрации от 19.06.2014 N 1998 "О проведении конкурса на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций".

В соответствии с информацией, размещенной в извещении 22.07.2014, был проведен конкурс. Информация об итогах, проведенного конкурса опубликована 24.07.2014. Не согласившись с итогами проведенного конкурса, филармония и общество обратились в суд с требованием о признании недействительным проведенного конкурса на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

Кроме того в рамках проведения конкурса филармония и общество обратились в управление с жалобой на действия администрации при утверждении Порядка организации и проведения конкурса на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

На основании данных заявлений приказом управления возбуждено дело N 78 по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

По итогам рассмотрения дела N 78 управление приняло решение, которым администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15, части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, решено выдать администрации предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Не согласившись с вынесенными ненормативными правовыми актами управления, администрация обратилась в арбитражный суд.

Принимая решение по делу, суд первой инстанции пришел к выводу об отказе в удовлетворении исковых требований по основному иску и признал решение антимонопольного органа незаконным.

Судебная коллегия суда апелляционной инстанции считает данный вывод суда не соответствующим действующему законодательству и фактическим обстоятельствам дела. При этом суд апелляционной инстанции руководствуется следующим.

Постановлением администрации от 14.04.2014 N 1103 был утвержден Порядок организации и проведения заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций (далее - Порядок организации и проведения конкурсов). Согласно части 1 пункта 12 Порядка организации и проведения конкурсов, конкурсная документация должна содержать следующие сведения: 1) Порядок проведения конкурса, в том числе оформление участия в конкурсе, определение лица, выигравшего конкурс: а) форма заявки, порядок ее подачи; б) перечень документов, представляемых претендентами для участия в конкурсе; в) срок для заключения договора; г) критерии и порядок оценки заявок.

Однако в Порядке организации и проведения конкурсов и в конкурсной документации не была определена методика оценки заявок на участие в конкурсе.

В соответствии с пунктом 38 Порядка организации и проведения конкурсов установлено, что критериями оценки заявок на участие в конкурсе являются: 1. Размер платы по договору; 2. Наличие производственных и иных мощностей и возможностей для выполнения условий договора; 3. Предложения по участию в размещении информации о праздничных и памятных датах, иных значимых событиях, а также пропаганде приоритетных направлений развития Российской Федерации, Ставропольского края, Кавказских минеральных Вод, города - курорта Пятигорска.

Порядок оценки заявок, по которым будет определяться прописан в пункте 39 Порядка организации и проведения конкурсов: предложению, содержащемуся в заявке по каждому из критериев оценки, каждым членом конкурсной комиссии присваиваются балы от одного до пяти; по каждой заявке присвоенные баллы суммируются; наилучшими условиями заключения договора признаются условия, содержащиеся в заявке, которая в результате оценки набрала наибольшее количество баллов.

Решение каждого члена конкурсной комиссии принимается самостоятельно в отсутствии нормативного регулирования, определяющего порядок принятия таких решений. В связи с этим, итоговые оценки, полученные каждым претендентом на участие в конкурсе, носят субъективный характер, и принятие решения о признании победителя фактически остается на усмотрении члена конкурсной комиссии, без учета каких-либо объективных факторов, т.е. преимуществ заявки или наоборот недостатков заявки. В итоге претендент, объективно предложивший менее выгодные условия, может быть, по внутреннему убеждению члена конкурсной комиссии, признан победителем, а претендент, предложивший наилучшие условия, может получить меньшую оценку и проиграть конкурс.

В связи с этим, именно отсутствие методики оценки заявок, ограничивает конкуренцию, не обеспечивая прозрачность и объективность проводимого конкурса.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что администрация города Пятигорска, утвердив Порядок организации и проведения конкурса на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, нарушила часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Также в ходе рассмотрения материалов установлено, что извещением от 21.06.2014 N 100-102, в соответствии с постановлением администрации города Пятигорска от 14.04.2014 N 1103 учреждением организован конкурс на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

Проанализировав документацию и информацию, связанную с проведением конкурса, управлением было установлено, что количество рекламных конструкций, включенных в состав каждого лота составляет: 1 лот (112 конструкций), 2 лот (107 конструкций), 3 лот (126 конструкций), 4 лот (38 конструкций), 5 лот (7 конструкций), 6 лот (I конструкция), 7 лот (5 конструкций), 8 лот (1 конструкция), 9 лот (1 конструкция), 10 лот (1 конструкция), 11 лот (1 конструкция), 12 лот (1 конструкция), 13 лот (] конструкция), 13 лот (1 конструкция), 14 лот (1 конструкция).

При формировании количества мест для установки рекламных конструкций в одном лоте, в лотах под N N 1, 2 и 3, при равном формате объектов рекламных конструкций, площади мест, выставленных на торги под установку и эксплуатацию рекламных конструкций, значительно отличаются по площади предлагаемых земельных участков (как в сторону увеличения, так и уменьшения). Формирование лотов NN 1, 2 и 3 по чрезмерному количеству мест для установки рекламных конструкций в одном лоте (по сравнению с другими лотами конкурса) направленно, в первую очередь, па ограничение количества участников проведения торгов, т. е. на ограничение конкуренции, поскольку предоставление организатором торгов в указанных лотах мест под установку и эксплуатацию рекламных конструкций с разной площадью квадратуры в отношении объектов наружной рекламы, имеющих одинаковый размер формата, не имеет логической обоснованности и методики, способной объяснить применение такого распределения. То же самое относится и к площадям, в которых меньшим по формату рекламным конструкциям выделены места размещения, имеющие равную площадь по квадратуре с местами, предлагаемыми для рекламных конструкций более крупного формата.

Организатором конкурса был составлен "Перечень рекламных конструкций, право на заключение договоров на установку и эксплуатацию которых будет продано на конкурсе", в котором зонирование было осуществлено непропорционально доле информационных полей рекламных конструкций, расположенных в разных зонах следующим образом: - территория муниципального образования города Пятигорска применительно к проводимому конкурсу на предоставление мест под установку и эксплуатацию рекламных конструкций поделена на 27 зон, которые представлены в Конкурсной документации 14 лотах, а именно: Б-7, В-6, Г-2, В-7, Г-3, Г-4, П5, Г-6, Г-7, Г-9, Д-4, Д-6, Д-7, Д-8, Д-9, Д-10, Е-5, Е-7, Е-8, Е-10, Ж-7, Ж-8, Ж-9, 8, 3-9, И-9.

Например: объект Б-7, общее количество выставленных мест на установку рекламных конструкций составляет 19, общая площадь рекламных полей - 36 кв. м. х 19 шт. = 684 кв. м.

Из них: ЛотN 1 -5 щитов (180 кв. м.); Лот N 2 - 2 щита (72 кв. м.); Лот N 3 - 10 щитов (360 кв. м.); Лот N 4 - 0 щитов; Лот N 5 - 1 щит (36 кв. м.); Лот N 6 - 0 щитов; Лот N 7-0 щитов; Лот N 8 - 1 щит (36 кв. м.); Лот N 9 - 0 щитов; Лот N 10 - 0 щитов; Лот N 11 - 0 щитов; Лот N12-0 щитов; Лот N 13 - 0 щитов; Лот N 14 - 0 щитов.

Таким образом, из общего количества в Лоте N 3 размещено 10 мест, 9 оставшихся распределены между 13 Лотами числом от 0 до 5.

Факты непропорционального зонирования площадей информационных полей рекламных конструкций присутствуют во всех 27 зонах территории города Пятигорска, представленных на проведение открытого конкурса. Перечисленные методы размещения мест при формировании вышеуказанных лотов для проведения настоящего конкурса в значительной мере ограничивают конкуренцию по доступу на рынок услуг по распространению рекламы.

В силу статьи 1 Закона N 135-ФЗ данный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения фактов недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями (часть 1); его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2).

Укрупнение лотов свидетельствует о нарушении антимонопольного законодательства, выразившемся в сокращении числа потенциальных участников открытого аукциона, устранению от участия в аукционе претендентов, которые не обладают значительными финансовыми ресурсами, но имеющих намерение приобрести в аренду меньшее количество помещений.

Формирование лотов должно обеспечивать заключение договора на максимально выгодных условиях при проведении конкурса, т.е. формирование более мелких лотов и участие в конкурсе большего количества участников могло привести к значительному увеличению стоимости реализуемого имущества.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Частью 2 статьи 17 указанного закона установлено, что наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Таким образом, вывод управления о том, что в действиях организатора конкурса имеет место нарушение части 1 статьи 15 и частей 1,2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, установлены судом апелляционной инстанции и подтверждены материалами дела.

На основании пункта 3 оспариваемого решения администрации выдано предписание от 10.12.2014 по делу N 67, согласно которому администрации предписано прекратить допущенные нарушения Закона о защите конкуренции, а именно привести в соответствие с антимонопольным законодательством Порядок организации и проведения конкурсов, а именно пункты 38 и 39, исключив положения наущающие антимонопольное законодательство.

В силу частей 2 и 4 статьи 41 Закона N 135-ФЗ по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение. На основании решения комиссия выдает предписание. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок, подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии.

Поскольку решение антимонопольного органа от 10.12.2014 на основании которого выдано оспариваемое предписание, соответствует Закону о защите конкуренции, оспариваемое предписание выдано в пределах предоставленных антимонопольному органу полномочий и с соблюдением порядка его выдачи, оспариваемое предписание направлено на устранение нарушений законодательства о защите конкуренции, то основания для признания его недействительным отсутствуют.

В силу части 4 статьи 17 Закона N 135-ФЗ нарушение правил, установленных настоящей статьей, является основанием для признания судом соответствующих торгов, запроса котировок, запроса предложений и заключенных по результатам таких торгов, запроса котировок, запроса предложений сделок недействительными.

В соответствии с пунктом 4 статьи 447 Гражданского кодекса РФ, торги проводятся в форме аукциона или конкурса.

Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.

В силу пункта 1 статьи 449 Гражданского кодекса РФ, торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.

Обжалуемые торги были проведены с существенными нарушениями антимонопольного законодательства и правовых актов муниципальных органов власти, а именно: отсутствие методики оценки заявок; непропорциональное зонирование площадей информационных полей рекламных конструкций.

Следовательно, являются недействительными результаты открытого конкурса на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, проведённый учреждением 22.07.2014.

Выводы суда первой инстанции, положенные в основу принятия решения о признании ненормативных правовых актов управления недействительными и об отказе в удовлетворении требований общества и филармонии, не соответствуют фактическим обстоятельства дела (пункт 3 части 1 статьи 270 АПК РФ), что означает необходимость отмены судебного акта с вынесением нового решения об удовлетворении первоначальных требований общества и филармонии и отказом в удовлетворении встречных требований администрации.

Судебные расходы в виде уплаченных заявителями государственных пошлин относятся на учреждение в соответствии с правилами статьи 110 АПК РФ. При этом на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации обществу следует возвратить из федерального бюджета 1 500 рублей излишне уплаченной государственной пошлины по апелляционной жалобе.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционные жалобы удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.05.2015 по делу N А63-9258/2014 отменить, принять новый судебный акт.

Признать недействительным конкурс на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, проведённый муниципальным учреждением "Управление имущественных отношений администрации города Пятигорска" 22.07.2014.

В удовлетворении заявления администрации города Пятигорска отказать.

Взыскать с муниципального учреждения "Управление имущественных отношений администрации города Пятигорска" в пользу общества с ограниченной ответственностью торгово-производственное предприятие "Меркурий" 5500 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Взыскать с муниципального учреждения "Управление имущественных отношений администрации города Пятигорска" в пользу Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Северо-Кавказская государственная филармония им. В.И. Сафонова" 3500 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью торгово-производственное предприятие "Меркурий" из федерального бюджета 1500 рублей излишне уплаченной государственной пошлины по апелляционной жалобе.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Д.А. Белов С.А. Параскевова