Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 августа 2015 г. N 18АП-9438/15

г. Челябинск

31 августа 2015 г.

Дело N А76-20355/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 28 августа 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 августа 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Баканова В.В., судей Малышевой И.А. и Тимохина О.Б., при ведении протокола секретарем судебного заседания Колесниковой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Магнитогорска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 22 июня 2015 г. по делу N А76-20355/2014 (судья Белякович Е.В.)

В заседании приняли участие представители:

индивидуального предпринимателя Степанова Василия Михайловича - Слинкина Ю.Г. (доверенность 3Д-2284 от 12.09.2014);

общества с ограниченной ответственностью "Вита"- Слинкина Ю.Г. (доверенность от 19.09.2014).

Индивидуальный предприниматель Степанов Василий Михайлович (далее - заявитель, ИП Степанов В.М., предприниматель) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявлением к Администрации г. Магнитогорска (далее - заинтересованное лицо, Администрация) о признании постановления от 18.06.2014 N 8127-П "Об отмене постановления Администрации города от 07.02.2013 N 1511-П; разрешения на строительство от 06.02.2013 N РС74-00044" недействительным, обязании устранить нарушение действующего законодательства и выдать разрешение на строительство по установленной форме.

Определением суда от 22.09.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Вита" (далее -третье лицо, ООО "Вита").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 22.06.2015 (резолютивная часть объявлена 15.06.2015) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением суда, Администрация обратилась в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Как указывает Администрация, суд не учел, что муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Оспариваемое в настоящем деле постановление принято в рамках компетенции органа местного самоуправления, в связи с несоответствием постановления от 07.02.2013 N 1511-П нормам действующего законодательства ввиду отсутствия у ИП Степанова В.М. разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 74:33:0225002:283.

Администрация ссылается на то, что ни ООО "Вита", ни ИП Степанов В.М. на момент выдачи разрешения на строительство от 06.02.2013 N РС74-00044 и его утверждения постановлением от 07.02.2013 N 1511-П не обращались в администрацию города с заявлением о получении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 74:33:0225002:283.

Решением Магнитогорского городского собрания депутатов от 26.06.2012 N 105 в Правила землепользования и застройки г. Магнитогорска от 17.09.2008 N 125 внесены изменения, согласно которым, на земельных участках в зоне многоэтажной многоквартирной жилой застройки Ж-1, размещение магазина общей площадью не более 1 000 кв.м., а также объектов предпринимательской деятельности, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан, не указанных в основных и вспомогательных видах разрешенного использования применительно к данной зоне отнесено к условно-разрешенному виду использования земельных участков. На момент выдачи спорного разрешения на строительство комплекса бытового обслуживания населения с продуктовым магазином, представленный в составе пакета документов градостроительный план земельного участка не соответствовал градостроительной документации в части видов разрешенного использования земельного участка. Публичные слушания в соответствии со статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) по вопросу предоставления разрешения на размещение предпринимателем магазина на земельном участке с кадастровым номером 74:33:0225002:283, расположенном в зоне Ж-1, не проводились.

Администрация, надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечила, просит рассмотреть дело в отсутствие своих представителей. С учетом мнения представителя заявителя и третьего лица, в соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителей Администрации.

Представитель заявителя и третьего лица в судебном заседании возразил против доводов и требования апелляционной жалобы, просил оставить решение суда без изменения, считая его законным и обоснованным.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в соответствии со статьями 268, 269 АПК РФ, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав объяснения представителя УФАС, не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, между ООО "Вита" и Администрацией на основании постановления Администрации от 13.09.2011 N 10525-П заключен договор от 14.04.2011 N 6310 аренды земельного участка с кадастровым номером 74:33:0225002:283, для строительства комплекса бытового обслуживания населения с продуктовым магазином сроком на три года (т.1, л.д. 48-56).

30.09.2011 постановлением Администрации N 11279-П утвержден градостроительный план земельного участка N RU 74307000-0000000000001254 по проспекту К.Маркса, в районе жилого дома N 135 Правобережного района г. Магнитогорска (т.1, л.д. 32-34, 42-47).

Постановлением Администрации от 23.11.2011 N 13829-П внесены изменения в постановление от 30.09.2011 N 11279-П (т.1. л.д. 37-38).

02.03.2012 между ИП Степановым В.М. и ООО "Вита", с учетом разрешения Администрации от 02.03.2012 N 628, заключено соглашение об уступке прав по договору аренды земельного участка (т.1, л.д. 35, 36).

Постановлением от 20.04.2012 N 5564-П в постановление от 13.09.2011 N 10525-П Администрацией внесены изменения в части смены арендатора по договору аренды N 6310 (т.1, л.д. 26).

Постановлением от 25.12.2012 N 13554-П Администрацией утвержден проект планировки территории 127, 133 микрорайонов в г. Магнитогорске (т.1, л.д. 14).

25.12.2012 Администрацией издано постановление N 16891-П о предоставлении предпринимателю разрешения на отклонение от предельных параметров размешенного использования комплекса бытового обслуживания населения с продуктовым магазином в части увеличения площади застройки до 75 % (разрешить увеличить коэффициент застройки до 0,75) земельного участка с кадастровым номером 74:33:0225002:283 (т. 1, л.д. 15).

Постановлением Администрации от 07.02.2013 N 1511-П утверждено разрешение от 06.02.2013 N РС74-00044 на строительство объекта капитального строительства "Комплекс бытового обслуживания с продуктовым магазином" на земельном участке по адресу: Челябинская область, г. Магнитогорск, Правобережный район, в районе проспекта Карла Маркса, 135 (т. 1 л.д. 12).

Администрацией в лице начальника Управления охраны окружающей среды и экологического контроля был выдан акт N 186 на снос земельных насаждений, на основании которого предпринимателем осуществлена оплата восстановительной стоимости зеленых насаждений по адресу: г. Магнитогорск, пр. К. Маркса, 135 в размере 181 186 руб. (т. 1, л.д. 19-21).

07.05.2014 постановлением Администрации N 6157-П внесены изменения в постановление N 1511-П в части продления срока действия разрешения на строительство до 06.02.2016 (т. 1, л.д. 16).

Постановлением от 18.06.2014 N 8127-П постановление Администрации от 07.02.2013 N 1511-П отменено, разрешение на строительство N РС74-00044 признано не соответствующим действующему законодательству (т. 1, л.д. 17).

Посчитав данное постановление незаконным, предприниматель обратился в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (статья 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Из буквального толкования положений части 4 статьи 200, статьи 201 АПК РФ следует, что основанием для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконными действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, должностного лица является совокупность двух необходимых условий: одновременно несоответствие данного ненормативного правового акта закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных признаков является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N131-ФЗ), муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом.

В силу пункта 4 статьи 7 указанного Закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

По смыслу приведенных норм муниципальные правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий правовой акт, в случае принятия ненормативного правового акта с нарушением или в противоречие с действующим законодательством.

В соответствии с пунктом 1 статьи 17 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации, Закон N122-ФЗ) основаниями для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок с ним, являются акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания, а также договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов недвижимого имущества на момент совершения сделки.

Исходя из статьи 25 указанного Закона о регистрации право собственности на созданный объект недвижимого имущества регистрируется на основании документов, подтверждающих факт его создания.

Согласно пункту 1 статьи 218 Гражданского кодекса Российской Федерации, право собственности на новую вещь, изготовленную или созданную лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов, приобретаются этим лицом.

Как следует из частей 1, 2, 4 статьи 51 ГрК РФ, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей. Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения такого земельного участка.

По смыслу части 1 статьи 51 ГрК РФ вопросы о соответствии проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и возможности осуществления строительства (реконструкции) объекта капитального строительства решаются органом местного самоуправления на стадии выдачи разрешения на строительство (реконструкцию).

Градостроительный план земельного участка относится к документам, необходимым для проведения государственной экспертизы проектной документации и принятия решения о выдаче разрешения на строительство.

Вопрос о возможности осуществления строительства (реконструкции) на спорном земельном участке решается при выдаче разрешения на строительство на основе, в том числе сопоставления испрашиваемого строительства (реконструкции) с разрешенными согласно градостроительному плану действиями на участке.

Поскольку градостроительный план носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по возможной застройке земельного участка (реконструкции расположенных на участке объектов недвижимости), следовательно, на стадии выдачи градостроительного плана не рассматривается вопрос о возможности строительства (реконструкции) для желаемых заявителем целей.

В соответствии с частью 7 статьи 51 ГрК РФ, в целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство, с приложением документов, перечисленных в пунктах 1 - 7 части 7 данной статьи. К таким документам отнесены: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории; материалы, содержащиеся в проектной документации: пояснительная записка; схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия; схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам; схемы, отображающие архитектурные решения; сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; проект организации строительства объекта капитального строительства; проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей; положительное заключение экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 Кодекса), положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 3.4 статьи 49 Кодекса, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 Кодекса; разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со статьей 40 Кодекса); согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.

В силу части 13 статьи 51 ГрК РФ отсутствие документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 названного Кодекса, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ предусмотрен исчерпывающий перечень оснований прекращения разрешения на строительство, к которым законодателем отнесены: 1) принудительное прекращение права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд; 2) отказ от права собственности и иных прав на земельные участки; 3) расторжение договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки; 4) прекращение права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Градостроительный план, как отмечалось выше, необходим для выдачи разрешения на строительство, поскольку именно градостроительный план земельного участка определяет параметры возможного и допустимого размещения объекта капитального строительства на конкретном земельном участке без указания параметров объекта, без ситуационного размещения объекта (с учетом регламентов, установленных градостроительным законодательством и другими действующими нормативными техническими документами в сфере градостроительства) и является документом, служащим основанием для подготовки проектной документации объекта капитального строительства.

Как видно из материалов дела и обоснованно отмечено судом первой инстанции, ни одно из указанных в законе оснований не приведено органом местного самоуправления в оспариваемом постановлении и не существовало фактически на момент его издания.

Доводы, приведенные Администрацией в апелляционной жалобе не могут быть приняты судом апелляционной инстанции в силу следующего.

Реализуя право отмены ранее принятого ненормативного акта в порядке части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочный орган или должностное лицо обязаны обосновать необходимость отмены правового акта и указать в чем заключается его несоответствие закону. Иное толкование указанной нормы допускало бы возможность произвольного прекращения права без судебной процедуры путем отмены муниципального правового акта, наделяющего данным правом, что противоречит части 1 статьи 19, части 1 статьи 46, части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации.

Указанным требованиям оспариваемое постановление не отвечает.

Оспариваемый ненормативной правовой акт не содержит правовых оснований, при наличия которых отменено ранее выданное разрешение на строительство.

Кроме того, согласно статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.02.2010 N 15951/09, возникшие в результате выдачи разрешения на строительство гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается. Содержащееся в названном постановлении толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.

Довод Администрации о том, что основанием для отмены разрешения на строительство явились отмена выданного градостроительного плана земельного участка от 29.09.2011 и отсутствие разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, является необоснованным, поскольку отмена градостроительного плана осуществлена лишь в связи с несоответствием данного документа по форме; замечания к содержанию градостроительного плана у Администрации отсутствовали.

Как правильно отметил суд первой инстанции, Администрацией выдан ИП Степанову В.М. градостроительный план, соответствующий установленной законом форме, содержит идентичные сведения, которые были изложены в градостроительном плане от 29.09.2011.

Новый градостроительный план выдан заявителю в порядке исполнения Администрацией вступившего в законную силу судебного акта - решения Арбитражного суда Челябинской области от 22.12.2014 по делу N А76-24443/2014, в соответствии с которым Администрации вменено в обязанность подготовить, утвердить и выдать в течение 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу градостроительного участка с кадастровым номеров 74:33:0225002:283, расположенного по адресу: Челябинская область, г. Магнитогорск, Правобережный район, пр-т К.Маркса в районе жилого дома N 135 по форме, установленной (действующей) на момент его выдачи.

Таким образом, законность требований ИП Степанова В.М. о выдаче градостроительного плана земельного участка уже проверена и подтверждена в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции также отмечает непоследовательность правовой позиции заинтересованного лица в процессе всего рассмотрения дела, поскольку первоначально она сводилась к тому, что разрешение на строительство отменено, поскольку градостроительный план земельного участка был выдан по устаревшей форме, утвержденной ранее постановлением Правительства Российской Федерации N 840 от 29.12.2005 (т. 1 л.д.107-110). Впоследствии Администрация дополняет свою позицию и указывает на то, что градостроительный план земельного участка не соответствовал градостроительной документации в части видов разрешенного использования земельного участка, ссылается на отсутствие у заявителя разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка (т. 3 л.д. 14-19).

В завершающей части заседания суда первой инстанции Администрация не настаивает на доводах об отсутствии разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка в связи с тем, что предприниматель намерен осуществить строительство только комплекса бытового обслуживания населения, о чем суд первой инстанции указывает в мотивировочной части обжалуемого судебного акта (т. 3 л.д. 129 - оборот).

Доводы апелляционной жалобы Администрации вновь сводятся к отсутствию у ИП Степанова В.М. разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка.

В силу статьи 71 АПК РФ имеющиеся в деле доказательства суд оценивает во взаимосвязи и совокупности по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании.

Неоднократное изменение правовой позиции по делу со стороны подателя жалобы, по мнению суда апелляционной инстанции, является дополнительным доказательством отсутствия надлежащего правового обоснования для принятия заинтересованным лицом обжалуемого в рамках настоящего дела постановления от 18.06.2014 N 8127-П "Об отмене постановления Администрации города от 07.02.2013 N 1511-П; разрешения на строительство от 06.02.2013 N РС74-00044".

Тщательно проверив и оценив представленные сторонами в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о несоответствии оспариваемого постановления требованиям законодательства Российской Федерации, а также о нарушении им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

С учетом изложенного судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено. Доводы апелляционной жалобы отклоняются как необоснованные по приведенным выше мотивам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного решение суда следует оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

На основании статьи 110 АПК РФ судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы третьего лица относятся на его счет.

Взыскание с Администрации госпошлины по ее апелляционной жалобе не производится ввиду освобождения от уплаты при обращении в арбитражные суды (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 22 июня 2015 г. по делу N А76-20355/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Магнитогорска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.В. Баканов

Судьи

И.А. Малышева О.Б. Тимохин