Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 сентября 2015 г. N 15АП-12922/15

город Ростов-на-Дону

15 сентября 2015 г.

дело N А32-5567/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 09 сентября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 сентября 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Смотровой Н.Н., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кейвановым А.И.

при участии в судебном заседании:

от заявителя: не явился, извещен надлежащим образом;

от заинтересованного лица не явился, извещен надлежащим образом;

от третьего лица: не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Калининского сельского округа муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 08.06.2015 по делу N А32-5567/2015 по заявлению администрации Калининского сельского округа муниципального образования город Краснодар,

заинтересованное лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю,

третье лицо: индивидуальный предприниматель Савченко Светлана Петровна,

принятое в составе судьи Федькина Л.О.,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Калининского сельского округа муниципального образования город Краснодар (далее - заявитель, администрация) обратилась в суд с заявлением о признании незаконным решения Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган) от 10.11.2014 по делу N 249/2014 и предписания от 10.11.2014 N 92-249/2014.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 08.06.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован доказанностью наличия в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также отсутствием со стороны управления процессуальных нарушений при привлечении к административной ответственности.

Не согласившись с указанным судебным актом, администрация обжаловала его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе администрация просит решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить в полном объеме.

Доводы апелляционной жалобы мотивированы тем, что обжалуемое предписание вынесено в рамках полномочий, предоставленных администрации, полностью соответствует требованиям действующего законодательства.

Лица, участвующие в деле, яку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской суд апелляционной инстанции рассмотрел жалобу в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

В отзыве на апелляционную жалобу управление не согласилось с доводами администрации, просило оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что жалоба администрации подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю поступила жалоба индивидуального предпринимателя Савченко С.П. (вх. N 5995 от 05.06.2014) на действия Администрации Калининского сельского округа МО г. Краснодар, выразившиеся в выдаче двух предписаний ИП Савченко С.П. о выполнении работ по наведению должного санитарного порядка посредством демонтажа рекламных баннеров с помещения магазина "Рыболов", расположенного по адресу: г.Краснодар, ул. Российская, 322, с признаками нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 "О защите конкуренции".

Решением от 10.11.2014 по делу N 249/2014 по результатам рассмотрения жалобы комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю по рассмотрению дела о нарушениях антимонопольного законодательства признала факт нарушения Администрацией Калининского сельского округа города Краснодара при выдаче двух предписаний индивидуальному предпринимателю Савченко С.П. части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (какой именно пункт, не указан), выразившегося в выдаче предписаний по выполнению работ по наведению должного санитарного порядка, а именно: снять рекламу, демонтировать рекламные баннеры, что может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

На основании указанного решения от 10.11.2014 по делу N 249/2014, уполномоченным представителем антимонопольного органа выдано предписание от 10.11.2014 N 92-249/2014, в соответствии с которым в срок до 24.12.2014 Администрации Калининского сельского округа МО г. Краснодар необходимо прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в выдаче предписаний по выполнению работ по наведению должного санитарного порядка - снять рекламу, демонтировать рекламные баннеры; осуществить отзыв выданных индивидуальному предпринимателю Савченко С.П. предписаний по выполнению работ по наведению должного санитарного порядка, а именно: снять рекламу, демонтировать рекламные баннеры.

Не согласившись с указанными решением и предписанием управления Администрация Калининского сельского округа муниципального образования город Краснодар обратилась в суд с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, решение и предписание управления могут быть признаны незаконными только при наличии совокупности двух условий: несоответствия данных решения и предписания закону и нарушения ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Наличие двух соответствующих условий применительно к настоящему делу судебная коллегия находит доказанным.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из содержания приведенных норм и правил доказывания следует, что для квалификации данных нарушений антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. В случаях, когда в законодательстве сформулированы определенные правила, направленные на защиту конкурентной среды, при нарушении таких норм дополнительного доказывания возможности негативных последствий для конкуренции не требуется. В остальных случаях констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о конкуренции.

Установленный частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает обязательные для исполнения предписания.

Из анализа названных норм следует, что антимонопольный орган должен был конкретно указать, каким образом акт администрации приводит или может привести к недопущению, ограничению и устранению конкуренции, и представить соответствующие доказательства.

Оценивая действия (бездействия) органов местного самоуправления на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти градостроительного или какого-либо иного законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции. Само по себе возможное нарушение органом местного самоуправления требований каких-либо законов, нормативных правовых актов не свидетельствует о том, что автоматически нарушается законодательство о защите конкуренции. В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен доказать факты наличия товарного рынка и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции на этом товарном рынке.

Между тем из фактических обстоятельств дела следует, что в данном случае какой-либо товарный рынок и состояние конкуренции на нем антимонопольным органом не выявлены. Управлением не устанавливалось, каким образом несоблюдение, по его мнению, администрацией положений Закона о рекламе ограничивает конкуренцию или может привести к этому; в отношении какого хозяйствующего субъекта осуществлено ограничение и в чем оно выразилось; какие иные хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение ими преимуществ в результате ограничения конкуренции.

Суд апелляционной инстанции исследовав представленные в материалы дела доказательства установил, что таких доказательств не имеется, какое конкретное нарушение антимонопольного законодательства вменяется в вину администрации, в решении антимонопольного органа не указано. Управление в оспариваемом решении не указало и в суде документально не доказало, какие последствия, предусмотренные Законом о защите конкуренции, наступили или могли наступить. При этом даже не установлено, что на территории Калининского сельского округа имеется иной хозяйствующий субъект, конкурирующий заявителю жалобы - ИП Савченко С.П. (ремонт одежды, продажа товаров для рыболовства, отдыха и туризма).

Управление не обосновало со ссылкой на конкретные доказательства, в чем в данном случае выразилось нарушение антимонопольного законодательства, в оспариваемом решении не указало какой именно из десяти существующих пунктов части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции вмененного администрации.

Констатация не соответствующих законодательству действий органа местного самоуправления не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания этого органа нарушившим требования статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный контроль, осуществляемый в рамках, определяемых специальным законом, не может быть отождествлен с общей проверкой соблюдения федерального законодательства органом местного самоуправления, входящей в компетенцию иного органа, осуществляющего деятельность по надзору за соблюдением законности.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что управление не доказало факт нарушения администрацией антимонопольного законодательства, фактически осуществляя надзор за деятельностью органа местного самоуправления, тем самым превысив свои полномочия, предрешая спор между органом самоуправления и предпринимателем в обход установленного порядка, в том числе в вышестоящие инстанции в порядке подчиненности, надзорные органы или судебном порядке.

Указанное обстоятельство является самостоятельным и достаточным основанием для признания оспариваемых актов управления незаконными.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10.12.2012 по делу N А32-35946/2011, постановлениях Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.07.2015 по делу N А63-12004/2014, от 27.07.2015 по делу N А32-26087/2014.

Как было указано выше,

Согласно статье 3 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) рекламой является информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

В соответствии с частью 9 статьи 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 названной статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.

В силу части 10 статьи 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции без разрешения (самовольная установка) не допускается. В случае самовольной установки вновь рекламной конструкции она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция.

Кроме того, суд апелляционной инстанции признает необоснованными выводы антимонопольной службы, поддержанные судом первой инстанции о превышении администрацией своих полномочий и нарушении норм Закона о рекламе по следующим основаниям.

По смыслу статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) благоустройство территории поселения (городского округа) - комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий, сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий пункт 19 часть 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ отнесено к компетенции органов местного самоуправления городского поселения.

В соответствии с пунктом 19 Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар, утверждённых решением городской Думы Краснодара от 22.08.2013 N 52 пункт 6 (далее - Правила), размещение рекламных конструкций на территории муниципального образования город Краснодар должно производиться в соответствии с постановлением Госстандарта Российской Федерации от 22.04.2003 N 124-ст ГОСТ Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения" и решением городской Думы Краснодара от 25.04.2013 N 47 пункт 4 "Об утверждении Порядка размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Краснодар".

Согласно пункту 6 решения городской Думы Краснодара от 25.02.2010 N 71 пункту 12 "Об утверждении положения об администрации Калининского сельского округа муниципального образования город Краснодар", основными задачами администрации является осуществление на территории Калининского сельского округа муниципального образования город Краснодар мероприятий по обеспечению соблюдения собственниками и (или) уполномоченными ими лицами, являющимися владельцами и (или) пользователями земельных участков, зданий, строений и сооружений, установленных законодательством Российской Федерации и Краснодарского края, муниципальными правовыми актами требований по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений, земельных участков, на которых они расположены, требований к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, благоустройству территории муниципального образования город Краснодар (включая озеленение территорий, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм). Организация санитарного содержания территорий общего пользования, благоустройства и озеленения на территории Калининского сельского округа администрации муниципального образования город Краснодар.

Оценив представленные доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае администрация действовала в соответствии с указанными нормами Закона N 131-ФЗ и Правил благоустройства.

Как следует из материалов дела администрацией в соответствии с названными нормами были проведены мероприятия по обеспечению соблюдения собственниками и (или) уполномоченными ими лицами, являющимися владельцами и (или) пользователями земельных участков, зданий, строений и сооружений, установленных законодательством Российской Федерации и Краснодарского края, муниципальными правовыми актами требований по содержанию зданий и сооружений, благоустройству территории муниципального образования (включая озеленение территорий, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание архитектурных форм).

20.05.2014 в ходе осмотра зданий, расположенных по адресу: г.Краснодар, ул. Российская, д. N N 320, 322, было установлено нарушение Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар, утверждённых решением городской Думы Краснодара от 22.08.2013 N 52 П. 6, в связи с чем были выданы предписания с указанием необходимых работ для устранения выявленных нарушений и информировании о возможности привлечения к административной ответственности в соответствии с Законом Краснодарского края от 23.07.2003 N 608-КЗ "Об административных правонарушениях".

Из представленных в материалы дела предписаний администрации следует, что они выданы предпринимателю в соответствии с пунктом 6 Правил благоустройства территории муниципального образования город Краснодар, утверждённых решением городской Думы Краснодара от 22.08.2013 N 52. Предпринимателю предписано выполнить работы по наведению должного санитарного порядка, как на собственной, так и на прилегающей территории в установленные сроки, а именно: "снять рекламу" и демонтировать баннеры рекламные".

При этом, в предписаниях отсутствуют ссылки на Закон о рекламе, предпринимателю не были вменены нарушения положений указанного Закона. Оценив представленные в материалы дела в совокупности суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что ссылка в рассматриваемых предписаниях "снять рекламу", "демонтировать баннеры рекламные" указана с целью идентификации предметов, при этом не имеет правового значение являются ли указанные предметы рекламой или рекламной конструкцией в смысле Закона о рекламе или являются вывесками информационного характера, поскольку как было указано выше, предписания выданы на основании Закона N 131-ФЗ и Правил благоустройства с целью наведения должного санитарного порядка, поскольку администрация посчитала, что указанные предметы, обозначенные рекламой и рекламной конструкцией не соответствуют вышеуказанным пунктам Правил благоустройства.

Следовательно, администрация Калининского сельского округа муниципального образования город Краснодар выдала названные выше предписания в пределах компетенций в соответствии с Правилами благоустройства.

При этом указанное обстоятельство не является препятствием для обжалования предписаний в судебном порядке, в вышестоящие инстанции или в порядке надзора, то есть не нарушает право предпринимателя Савченко С.П. на защиту своих прав в административном или судебном порядке.

Довод администрации о том, что предписания носят информативный и рекомендательный характер хозяйствующему субъекту, отказывающемуся добровольно выполнить требование или указания лиц действующих в целях благоустройства города, поскольку данное предписание в правоприменительном контексте нельзя признать обладающими необходимой юридической силой для возложения на хозяйствующий субъект, какой-либо обязанности и ответственности, не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Между тем, данное обстоятельство не привело к принятию незаконного решения судом первой инстанции.

При таких обстоятельствах оспариваемые решение и предписание не соответствуют вышеназванным нормам Закона о защите конкуренции, а также нарушают права и интересы администрации, поскольку возлагают на нее дополнительные обязательства в том числе по отзыву предписаний, препятствуют осуществлению функций по муниципальному контролю и могут служить основанием для привлечению к административной ответственности.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о законности оспариваемых решения и предписания основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу пункта 3 части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены обжалуемого решения и принятия нового судебного акта, которым заявленные требования администрации подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 08.06.2015 по делу N А32-5567/2015 отменить.

Признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 10.11.2014 по делу N 249/2014 о нарушении антимонопольного законодательства.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 10.11.2014 N 92-249/2014 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

Н.Н. Смотрова С.С. Филимонова