Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 сентября 2015 г. N 18АП-10596/15

г. Челябинск

21 сентября 2015 г.

Дело N А76-7350/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 сентября 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Баканова В.В., судей Бояршиновой Е.В. и Малышевой И.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания Дегтеревой А.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 17 июля 2015 г. по делу N А76-7350/2015 (судья Мрез И.В.).

В заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "УралДорСтрой" - Денисова Н.Н. (решение от 20.03.2014);

Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области - Попова Н.В. (доверенность от 12.01.2015 N 1/4).

Общество с ограниченной ответственностью "УралДорСтрой" (далее - заявитель, ООО "УралДорСтрой", общество) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Министерству имущества и природных ресурсов Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, Министерство) о признании недействительным распоряжения от 18.11.2013 N 2230-Р о досрочном прекращении права общества пользования недрами по добыче строительного камня на Верхнеуральском месторождении диорита, расположенном на территории Верхнеуральского муниципального района на основании лицензии от 18.11.2011 ЧЕЛ 80275 ТЭ.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Прокурор Челябинской области (далее - Прокурор).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 17.07.2015 (резолютивная часть объявлена 15.07.2015) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением суда, Министерство обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда с принятием по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Министерство не согласно с выводом суда о том, что допущенное заявителем нарушение недропользования, выразившееся в непредставлении в установленный срок отчетности, является несущественным. Заявителем были нарушены существенные условия лицензионного соглашения. Вывод суда о том, что пояснительной запиской к годовому отчету по освоению Верхнеуральского месторождения диоритов ООО "УралДорСтрой" уведомило Министерство об отсутствии производства разработки камня в карьере в течение 2012 г., 2013 г. и начале 2014 г., заинтересованное лицо считает ошибочным, поскольку данная записка носит дополняющий характер, тогда как статистическая отчетность имеет установленную законодательством обязательную форму.

Кроме того, заявителем был пропущен срок подачи заявления о признании недействительным оспариваемого распоряжения, по мнению Министерства, суд неправомерно признал уважительной приведенную обществом причину для восстановления пропущенного срока на обжалование распоряжения.

В судебном заседании представитель Министерства поддержал доводы и требование апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям.

Представитель заявителя в судебном заседании возразил против доводов и требования апелляционной жалобы, просил оставить решение суда без изменения, считая его законным и обоснованным.

Прокурор, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил. С учетом мнения явившихся представителей сторон, в соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителей третьего лица.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей сторон, не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, ООО "УралДорСтрой" на основании лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ предоставлено право пользования недрами для добычи строительного камня на Верхнеуральском месторождении диорита, расположенном в 5 км юго-восточнее г. Верхнеуральска (т.1, л.д. 49).

Пунктами 8.1, 8.2, 8.3 лицензионного соглашения, которое является неотъемлемой частью указанной лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ (л.д.51-54) установлено, что ежегодная информация о выполнении условий соглашения и программы мониторинга месторождения предоставляются недропользователем в Министерство промышленности и природных ресурсов Челябинской области в срок до 15 декабря отчетного года. Государственная статистическая отчетность, установленная соответствующими органами государственного управления, предоставляется недропользователем по адресам и в сроки, указанные на отчетных формах (5-гр, 70-тп, 71-тп, 2-ЛС). Копии вышеуказанных отчетов в те сроки предоставляются в Министерство.

Пунктом 10.3 лицензионного соглашения предусмотрено, что нарушение существенных условий лицензионного соглашения, в том числе и предусмотренных пунктов 8 лицензионного соглашения, могут привести к приостановке и прекращению права пользования недрами.

Ввиду неисполнения заявителем в установленные сроки, предусмотренного пунктом 8.1 лицензионного соглашения условия - в срок до 15.12.2012 не представлена ежегодная информация о выполнении условий лицензионного соглашения, Министерство направило в адрес ООО "УралДорСтрой" уведомление от 23.01.2013 N 236 о нарушении условий пользования недрами (т.1, л.д. 26). Заявитель был предупрежден о необходимости устранения данного нарушения в течение трех месяцев. Кроме того, в уведомлении было указано, что в случае не выполнения указанного условия право пользования по указанной лицензии может быть приостановлено или досрочно прекращено.

Указанное уведомление 07.02.2013 было получено Груниным А.А. (т.1, л.д.107).

Ввиду неисполнения заявителем в установленные сроки предусмотренного пунктом 8.2 лицензионного соглашения условия, Министерство направило в адрес ООО "УралДорСтрой" повторное уведомление от 08.04.2013 N 404 о нарушении условий пользования недрами (т.1, л.д. 27). Заявитель был предупрежден о необходимости устранения данного нарушения в течение трех месяцев. Кроме того, в уведомлении было указано, что в случае не выполнения указанного условия право пользования по указанной лицензии может быть приостановлено или досрочно прекращено.

Указанное уведомление направлено заказным письмом 16.04.2013 в адрес ООО "УралДорСтрой": Челябинская область, г. Верхнеуральск, ул.Еремина,2 и вернулось в Министерство с отметкой почты "отсутствие адресата по указанному адресу" 19.04.2013 (т.1, л.д.108).

Распоряжением от 26.08.2013 N 1641-Р Министерство приостановило право пользования недрами по лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ предоставленной ООО "УралДорСтрой" на срок один календарный месяц, исчисляемый со дня получения пользователем недр данного распоряжения права пользования участками недр местного значения (т.1, л.д.28-29).

Указанное распоряжение направлено заказным письмом 29.08.2013 в адрес ООО "УралДорСтрой": Челябинская область, г. Верхнеуральск, ул.Еремина, 2 и было возвращено в Министерство с отметкой почты "отсутствие адресата по указанному адресу" 05.09.2013 (т.1, л.д.110).

Ввиду того, что недропользователем допущены нарушения условий пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые, выразившиеся в неисполнении требования по предоставлению в установленном порядке в установленные сроки государственной статистической отчетности (пункт 8.2 лицензионного соглашения), о чем, как указано в тексте документа, ООО "УралДорСтрой" было 19.04.2013 должным образом уведомлено, а также в неисполнении требования по предоставлению ежегодной информации о выполнении условий лицензионного соглашения в срок до 15.12.2012 (пункт 8.1 лицензионного соглашения), о чем ООО "УралДорСтрой" 07.02.2013 вручено уведомление от 23.01.2013 N 236, распоряжением Министерства от 18.11.2013 N 2230-Р принято решение о досрочном прекращении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые, по лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ от 18.11.2011.

Указанное распоряжение направлено заказным письмом 20.11.2013 в адрес ООО "УралДорСтрой": Челябинская область, г. Верхнеуральск, ул. Еремина, 2 и было возвращено в Министерство с отметкой почты "отсутствие адресата по указанному адресу" 22.11.2013 (т.1, л.д.45).

Уведомления от 23.01.2013 N 236, от 08.04.2013 N 404 о нарушении условий пользования недрами, распоряжение от 26.08.2013 N 1641-Р о приостановлении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые по лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ, распоряжение от 18.11.2013 N 2230-Р о досрочном прекращении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые по лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ получены директором ООО "УралДорСтрой" Денисовой Н.Н. - 18.04.2014.

ООО "УралДорСтрой" допущенные нарушения, повлекшие досрочное прекращение права пользования недрами были устранены - информация о выполнении условий лицензионного соглашения была предоставлена в Министерство 24.04.2014.

Письмом от 30.04.2014 исх.173-2014 направленным на имя Министра промышленности и природных ресурсов Челябинской области ООО "УралДорСтрой" просило восстановить срок для устранения замечаний (представления недостающей отчетности) и восстановить право пользования недрами в связи с тем, что при принятии решения о досрочном прекращении права пользования недрами приняты во внимание обстоятельства, независящие от ООО "УралДорСтрой" (т.1, л.д.15-23).

Распоряжением от 30.05.2014 N 2108-Р Министерство восстановило право пользования недрами по лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ от 18.11.2011, представленное ООО "УралДорСтрой" для добычи строительного камня на Верхнеуральском месторождении диорита, расположенном на территории Верхнеуральского муниципального района Челябинской области (т.1, л.д.24).

Распоряжением от 02.10.2014 N 3292-Р Министерство на основании представления прокуратуры Челябинской области об устранении нарушений законодательства о недропользовании от 08.09.2014 N 7-193-2014 отменило распоряжение от 30.05.2014 N 2109-Р "О восстановлении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые по лицензии ЧЕЛ 80275 ТЭ" (т.1. л.д. 25).

06.11.2014 ООО "УралДорСтрой" обратилось в Арбитражный суд Челябинской области о признании недействительным распоряжения Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области N 3292-Р от 02.10.2014. Решением Арбитражного суда Челябинской области от 04.03.2015 по делу N А76-27439/2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Посчитав распоряжение Министерства от 18.11.2013 N 2230-Р о досрочном прекращении права общества пользования недрами по добыче строительного камня на Верхнеуральском месторождении диорита, расположенном на территории Верхнеуральского муниципального района на основании лицензии от 18.11.2011 ЧЕЛ 80275 ТЭ, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, восстанавливая срок на обжалование распоряжения, а также признавая его незаконным, обоснованно исходил из следующего.

При подаче заявления об оспаривании распоряжения в суд заявителем было подано ходатайство о восстановлении пропущенного срока на его обжалование. Удовлетворение ходатайства о восстановлении срока и принятие заявление к производству, было обоснованным и законным.

Согласно части 1 статьи 117 АПК РФ процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено АПК РФ.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 18.11.2004 N 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений. Поскольку несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм АПК РФ не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Поскольку нормы АПК РФ не содержат перечня уважительных причин, при наличии которых суд может восстановить срок, определенный частью 4 статьи 198 АПК РФ, право установления этих причин и их оценка принадлежат суду.

В рассматриваемом случае подлежит выяснению вопрос о времени информирования общества о вынесении в отношении него оспариваемого ненормативного акта.

В качестве обстоятельств уважительности причин пропуска срока на обращение в суд, заявитель указал на то, что он не был надлежаще уведомлен об имеющихся нарушениях в связи с ненадлежащей работой почты г. Верхнеуральска, которая нарушила правила по доставке и хранению корреспонденции.

Из материалов дела следует, что все письма направленные в адрес общества были возвращены в адрес Министерства с отметкой почты "отсутствие адресата по указанному адресу".

В соответствии с нормами статьи 117 АПК РФ, учитывая ходатайство заявителя о восстановлении пропущенного срока на обжалование, а также право суда на восстановление срока, предусмотренное законодательством, отсутствие законодательно закрепленного перечня оснований уважительности причины пропуска срока на обжалование распоряжения, суд первой инстанции правомерно удовлетворил ходатайство заявителя.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

В соответствии с Положением о Министерстве промышленности и природных ресурсов Челябинской области, утвержденным Постановлением Губернатора Челябинской области от 21.07.2010 N 185, Министерство является органом исполнительной власти Челябинской области, осуществляющим в пределах установленной компетенции функции по выработке и проведению государственной политики в сфере промышленности, управления имуществом, находящимся в государственной собственности Челябинской области, природных ресурсов на территории Челябинской области; координирующим в случаях, установленных законодательством Российской Федерации и Челябинской области, деятельность в этих сферах иных исполнительных органов государственной власти Челябинской области (пункт 1).

Согласно пункту 11 указанного Положения к основным функциям Министерства в сфере природопользования отнесено предоставление права пользования участками недр местного значения, принятие решений о приостановлении, ограничении и прекращении права пользования участками недр местного значения (подпункт 29.3).

В соответствии с пунктом 1 статьи 27 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" правовые акты государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N2202-1) представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В силу части 1 статьи 6 Закона N 2202-1 требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность.

При этом реализация органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Орган исполнительной власти субъекта должен доказать, что отмененный им правовой акт принят с нарушением действующего законодательства, поскольку обратное означало бы возможность отмены правового акта по субъективным причинам.

Предметом регулирования Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) являются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды.

Согласно статье 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами (часть 1). Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора (часть 3).

В соответствии со статьей 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в частности в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии.

Порядок досрочного прекращения права пользования недрами определен статьей 21 Закона о недрах.

В соответствии с пунктом 7 статьи 21 Закона о недрах в случае, если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление или ограничение права пользования недрами, устранены, это право может быть восстановлено в полном объеме.

Прежде всего, законодатель, принимая норму статьи 21 Закона о недрах, предусматривающую в порядке досрочного прекращения права пользования недрами именно возможность (право), а не обязанность соответствующего государственного органа принять решение о прекращении права пользования недрами, исходил не из формального наличия факта нарушения условий лицензионного соглашения, а из необходимости установления существенности такого нарушения. Аналогичное положение закреплено и в условиях лицензионного соглашения.

Представитель заявителя не оспаривает тот факт, что, в нарушение условий лицензионного соглашения, общество не представило своевременно отчетность по соответствующим формам. Указанное нарушение было устранено заявителем уже после принятия Министерством распоряжения о прекращении права пользовании недрами. И это обстоятельство Министерством, не оспаривается.

Утверждая о существенности названного нарушения, Министерство указывает на то, что отсутствие данных, содержащихся в статистической отчетности, не позволяет определить уровень (количество) добываемых недропользователем полезных ископаемых, которые необходимы для геологического изучения недр, развития, освоения и использования минерально-сырьевой базы Челябинской области.

Однако, в ходе судебного разбирательства было установлено, (в том числе из комплекса документов, представленных самим Министерством), что ООО "УралДорСтрой" направляло в Министерство пояснительную записку к годовому отчету по освоению Верхнеуральского месторождения диоритов (поступила в Министерство 16.04.2013 (т.1, л.д. 124)), информационный отчет о выполнении условий лицензионных соглашений от 03.04.2014 (поступил в Министерство 03.04.2014) (т.1, л.д. 112)) из которых усматривается, что общество сообщало, что в связи с отсутствием заказов на щебень для производства работ в Верхнеуральском районе и отсутствия железной дороги для поставки в другие регионы, разработка камня в карьере не производилась в течении 2012 г., 2013 г. и начало 2014 г. И, если информационный отчет был представлен после принятия оспариваемого в рамках настоящего дела, ненормативного правового акта, то пояснительная записка к годовому отчету по освоению Верхнеуральского месторождения диоритов поступила в Министерство 16.04.2013 (т.1,л.д. 124) задолго до принятия распоряжения.

Доводы Министерства о том, что записка носит дополняющий и узкий характер, отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку из нее следует информация об отсутствии разработки камня в карьере в течение 2012 г., 2013 г. и начале 2014 г.

Как верно указал суд первой инстанции, нарушая сроки представления отчетности, общество нарушает условия лицензионного соглашения и Закона о недрах, однако при определении существенности такого нарушения, недостаточно формального подхода, который был применен Министерством.

В связи с изложенным, требования заявителя правомерно удовлетворены.

Таким образом, решение суда является правильным, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, при рассмотрении дела судом установлена, исследована и оценена вся совокупность обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора. Доводы Министерства, изложенные в апелляционной жалобе, выводов судов не опровергают, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и отклоняются судом апелляционной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного решение суда в обжалуемой части следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Взыскание с Министерства госпошлины по апелляционной жалобе не производится ввиду освобождения от уплаты при обращении в арбитражные суды (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 17 июля 2015 г. по делу N А76-7350/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.В. Баканов

Судьи

Е.В. Бояршинова И.А. Малышева