Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2015 г. N 05АП-7998/15

г. Владивосток

29 сентября 2015 г.

Дело N А51-11246/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 22 сентября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 сентября 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.В. Гончаровой

судей Н.Н. Анисимовой, О.Ю. Еремеевой

при ведении протокола секретарем судебного заседания А.Д. Беспаловой, Т.С. Гребенюковой

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края

апелляционное производство N 05АП-7998/2015

на решение от 22.07.2015

судьи В.В. Саломая

по делу N А51-11246/2015 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению индивидуального предпринимателя Попова Евгения Витальевича (ИНН 253911355025, ОГРН 308253904500014, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 14.02.2008)

к Департаменту земельных и имущественных отношений Приморского края (ИНН 2538111008, ОГРН 1072540005724, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 21.06.2007)

третье лицо: Управление градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока

об оспаривании решения;

при участии:

от Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края: представитель Бутенко Е.А. по доверенности от 20.05.2015 по 31.12.2015, удостоверение (до перерыва); представитель Куликова Н.А. по доверенности от 13.07.2015 N 20/24127 сроком до 31.12.2015, удостоверение (после перерыва);

от Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока: представитель Грачева А.Ю. по доверенности от 02.12.2014 по 31.12.2015, удостоверение (до перерыва); представитель Фрейдун В.А. по доверенности от 02.12.2014 N 27/1-1-4921 сроком до 31.12.2015, удостоверение (после перерыва);

от индивидуального предпринимателя Попова Евгения Витальевича: представитель Коптева О.В. по доверенности от 14.04.2015 на один год, паспорт;

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Попов Евгений Витальевич обратился в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным решения Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края об отказе в предварительном согласовании места размещения объекта от 28.02.2015 N 20/03/03-02/7735 и об обязании Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта общественного питания на земельном участке площадью 1342 кв.м., расположенном в районе ул. Фанзавод, 31 в г. Владивостоке, в месячный срок.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 22.07.2015 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края обратился в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В доводах апелляционной жалобы департамент выражает несогласие с выводом суда первой инстанции о том, что нахождение испрашиваемого земельного участка в зоне катастрофического затопления не препятствует его предоставлению для строительства объекта общественного питания.

Указывает, что строительство объектов капитального назначения в зоне возможного затопления сопровождается проведением специальных защитных мероприятий, однако анализ заявления о предоставлении спорного земельного участка показывает, что предпринимателем таких сведений в уполномоченный орган не представлено.

Кроме того, заявитель жалобы считает, что судом первой инстанции не исследован вопрос в части наличия на испрашиваемом земельном участке градостроительных ограничений в виде охранной зоны теплосети и водопровода.

В судебном заседании представитель департамента доводы апелляционной жалобы поддержал, решение суда первой инстанции просил отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель предпринимателя на доводы апелляционной жалобы возразила по основаниям, изложенным в письменном отзыве на жалобу. Решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, апелляционную жалобу департамента - не подлежащей удовлетворению.

Представитель Управления градостроительства и архитектуры администрации г. Владивостока поддержала позицию отзыва, ответила на вопросы суда.

В судебном заседании в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса РФ объявлялся перерыв до 22.09.2015 до 10 часов 40 минут. Об объявлении перерыва лица, участвующие в деле, уведомлены в соответствии с Постановлением Президиума ВАС РФ от 25.12.2013 N 99 "О процессуальных сроках" путем размещения на официальном сайте суда информации о времени и месте продолжения судебного заседания.

После перерыва лица, участвующие в деле, поддержали свои доводы и возражения.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и отзывах на нее, суд апелляционной инстанции находит судебный акт подлежащим отмене в силу следующих обстоятельств.

Из материалов дела судом установлено, что 26.03.2014 индивидуальный предприниматель Попов Евгений Витальевич обратился в Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка, ориентировочной площадью 1535 кв.м., расположенного в районе ул. Фанзавод, 31 в г. Владивостоке для строительства объекта общественного питания с предварительным согласованием места размещения объекта.

25.12.2014 Управление градостроительства и архитектуры администрации г. Владивостока издало распоряжение N 2891 "О выдаче акта о выборе земельного участка для строительства и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории по адресу: г. Владивосток, в районе ул. Фанзавод, 31, гр. Попову Е.В., вид разрешенного использования: объекты общественного питания; цель предоставления: для строительства объекта общественного питания.

На основании указанного распоряжения Попову Е.В. выдан акт о выборе земельного участка для строительства от 19.11.2014 N 453 со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Однако письмом от 28.02.2015 N 20/03/03-02/7735 Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края сообщил заявителю об отказе в предварительном согласовании места размещения объекта в связи с тем, что весь земельный участок, согласно акта о выборе, находится в зоне катастрофического затопления.

Посчитав вынесенное решение незаконным и нарушающим права и законные интересы предпринимателя в предпринимательской деятельности, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из отсутствия доказательств того, что испрашиваемый предпринимателем земельный участок находится в зоне катастрофического затопления, поскольку публичная кадастровая карта не содержит сведений о границах зоны катастрофического затопления и такая зона считается неопределенной.

Арбитражный суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции ошибочными, поскольку при принятии судебного акта не учтено следующее.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемое решение должно не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент вынесения оспариваемого отказа) (далее по тексту - ЗК РФ, Кодекс) осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, обладающих правом распоряжения землей, в порядке, установленном названным Кодексом.

Статьей 30 Кодекса предусмотрено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты (пункт 1 статьи 31 Кодекса).

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5 статьи 31 Кодекса).

Согласно пункту 6 статьи 31 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Из материалов дела следует, что, рассматривая вопрос об утверждении акта о выборе земельного участка для строительства N 453 от 19.11.2014, оформленного заявителю, департамент пришел к выводу об отсутствии оснований для предварительного согласования места размещения объекта общественного питания на земельном участке в районе ул. Фанзавод, 31 в г. Владивостоке вследствие нахождения всего испрашиваемого земельного участка в зоне катастрофического затопления.

Оценив оспариваемое решение, коллегия суда апелляционной инстанции находит его законным и обоснованным в силу следующего.

Согласно информации о градостроительных ограничениях на земельном участке, содержащейся в акте от 19.11.2014 N 543 о выборе земельного участка, земельный участок расположен в зоне катастрофического затопления.

Факт расположения спорного земельного участка в зоне катастрофического затопления подтверждается также сведениями фрагмента карты градостроительного зонирования на территории г. Владивостока (л.д. 101).

Как следует из статьи 85 ЗК РФ и статей 8, 18, 23-29 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), вопросы территориального планирования являются компетенцией органов местного самоуправления, что также следует из положений статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 2-5 статьи 31 ЗК РФ, пункта 9 статьи 48 ГрК РФ.

Основа правового режима земельных участков в городах и поселениях определяется градостроительным регламентом, который устанавливается правилами землепользования и застройки и обязателен для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ). Правила землепользования и застройки определяют виды разрешенного использования и предельные (минимальные и максимальные) значения размеров земельных участков.

Решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 N 462 утверждены Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа (далее - Правила землепользования и застройки).

В силу статьи 30 ГрК РФ Правилами землепользования и застройки установлены границы территориальных зон и утверждены градостроительные регламенты, установлены виды разрешенного использования в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующих территориальных зон, предельные параметры разрешенного строительства объектов и ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

В силу пункта 4 статьи 1 ГрК РФ под зонами с особыми условиями использования территорий понимаются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как предусмотрено частью 2 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации, размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод в границах зон затопления, подтопления запрещаются.

Пунктом 14.6 Строительных норм и правил СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" (утверждены постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78) предусмотрено, что размещение зданий, сооружений и коммуникаций инженерной и транспортной инфраструктур в зонах возможного затопления (при глубине затопления не более 1,5 м и более), не имеющих соответствующих сооружений инженерной защиты, запрещается по требованиям безопасности и возможных экологических последствий.

Аналогичные требования содержатся в пункте 4.4 постановления администрации г. Владивостока от 10.02.2011 N 111 "Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Владивостокского городского округа".

Учитывая вышеприведенные нормативные положения, водоохранные зоны и зоны затопления являются зонами с особыми условиями использования территорий, где использование земель осуществляется в соответствии с правилами землепользования и застройки и с учетом ограничений по использованию земельных участков, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Учитывая, что действующим законодательством установлен особый правовой режим земельных участков, расположенных в зоне возможного затопления, данное обстоятельство обоснованно было принято департаментом во внимание при вынесении оспариваемого решения.

Осуществляя функции уполномоченного органа исполнительной власти, обладающего соответствующей компетенцией в вопросах распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, Департамент обязан учитывать не только интересы лица, обратившегося за предоставлением земельного участка, но и обеспечить баланс частных и общественных (публичных) интересов и соблюдение норм действующего законодательства, направленных на охрану территорий, имеющих специальный правовой режим, предусмотрев возможность реализации разработанных мероприятий по охране окружающей среды, в том числе касающихся инженерной защиты территорий, подверженных затоплению.

Поскольку из имеющегося в материалах дела фрагмента карты градостроительного зонирования на территории г. Владивостока следует, что испрашиваемый предпринимателем земельный участок площадью 1342 кв.м. полностью расположен в зоне катастрофического затопления, судебная коллегия находит обоснованным вывод департамента о невозможности согласования места размещения объекта общественного питания.

Оценивая довод заявителя жалобы о том, что на земельных участках, расположенных в зоне возможного затопления, строительство капитальных объектов не запрещено, а имеет определенные ограничения и соответствующие требования, апелляционная коллегия приходит к следующему. Действительно из системного толкования приведенных выше норм права следует, что строительство объектов капитального назначения в зоне возможного затопления сопровождается проведением специальных защитных мероприятий.

Между тем анализ заявления о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, направленного в департамент, показывает, что таких сведений предприниматель органу, уполномоченному на распоряжение земельными участками, не представил.

При этом коллегия отклоняет довод предпринимателя о планировании при строительстве объекта общественного питания мероприятий по защите испрашиваемой территории, как не подтвержденный соответствующими доказательствами.

Учитывая планирование строительства объекта общественного питания на земельном участке, на который распространяется особый правовой режим, заявитель должен был еще на стадии выбора испрашиваемого земельного участка представить уполномоченному органу документы, подтверждающие разработку проекта организации территории с учетом специальных защитных мероприятий, предотвращающих затопление территории, оборудования сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения и засорения.

Так, по смыслу статьи 31 ЗК РФ и Регламента предоставления администрацией города Владивостока услуги "Выдача актов о выборе земельного участка для строительства с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории", утвержденным постановлением администрации г. Владивостока от 30.12.2010 N 1608 в редакциях, действовавших в период спорных правоотношений, размер земельного участка может быть указан ориентировочно, но заявитель должен привести мотивы, по которым ему требуется именно данная площадь с учетом площади непосредственного объекта недвижимости, который он намерен возвести, расположения дорог, элементов благоустройства и иных элементов (в рассматриваемом случае защитных сооружений) для того, чтобы орган местного самоуправления осуществил процедуру выбора земельного участка, исходя из действительных намерений обратившегося к нему лица.

При этом, действовавшее до 01.03.2015 законодательство не предусматривало обязательное получение по своей инициативе органом местного самоуправления, производящим выбор земельного участка, от заявителя каких-либо дополнительных документов в ходе процедуры выбора, следовательно, осуществляя согласования с заинтересованными органами и организациями, собирая информацию о технических условиях подключения объекта к инженерным сетям, орган местного самоуправления должен располагать сведениями о характеристиках объекта, намеченного к строительству, в том числе планируемом оборудовании сооружениями инженерной защиты.

При этом, само по себе наличие акта о выборе земельного участка не наделяет заинтересованного лица каким-либо правом в отношении испрашиваемого им участка и не исключает установление обстоятельств, свидетельствующих о соблюдении градостроительных ограничений в отношении земельных участков, входящих в зоны с особыми условиями использования территорий, на стадии предварительного согласования места размещения объекта строительства.

Выяснение вопросов возможности размещения планируемого к строительству объекта является обязательным, поскольку принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для последующего предоставления земельного участка в аренду.

В этой связи отсутствие данных сведений свидетельствует об отсутствии правовых оснований для предварительного согласования объекта капитального строительства на земельном участке, характеристики которого предпринимателем не обозначены.

То обстоятельство, что публичная кадастровая карта не содержит сведений о границах зоны затопления и, следовательно, считается неопределенной, коллегий во внимание не принимается, поскольку материалами подтвержден факт отображения границ зон катастрофического затопления в документах территориального планирования, градостроительного зонирования г. Владивостока.

Кроме того, суд апелляционной инстанции исходит из того, что факт расположения спорного земельного участка в зоне катастрофического затопления зафиксирован в акте о выборе земельного участка N 453, выданном предпринимателю 19.11.2014.

Учитывая, что границы зоны затопления (подтопления) отражены в документах градостроительного планирования Владивостокского городского округа, отсутствие в материалах дела доказательств внесения соответствующих сведений в государственный кадастр недвижимости не свидетельствует об отсутствии зоны катастрофического затопления в пределах спорной территории в районе ул. Фанзавод, 31 в г. Владивостоке.

Соответственно при вынесении оспариваемого решения департамент обоснованно посчитал, что основания для предварительного согласования места размещения объекта общественного питания отсутствуют.

При этом, разрешая вопрос о нарушении оспариваемым решением прав и законных интересов предпринимателя, апелляционная коллегия принимает во внимание факт наложения испрашиваемого заявителем земельного участка на границы технических зон инженерных коммуникаций.

Согласно акта о выборе земельного участка для строительства от 19.11.2014 N 453 часть спорного земельного участка (95 кв.м.) расположена в охранной зоне инженерных сетей.

В соответствии с представленной в материалы дела в суде апелляционной инстанции топографической съемкой в границах испрашиваемого земельного участка находятся объекты электросетевого хозяйства: ВЛ - 0,4 кВ, ливневая канализация, теплосеть, водопровод - КГУП "Приморский водоканал".

Согласно пункту 2 статьи 89 ЗК РФ в целях обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электроэнергетики устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования земельных участков независимо от категорий земель, в состав которых входят эти земельные участки. Порядок установления таких охранных зон для отдельных видов объектов и использования соответствующих земельных участков определяется Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 утверждены Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон (далее - Правила N 160).

В силу пункта 2 Правил N 160 в охранных зонах в целях обеспечения безопасных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения линий электропередачи и иных объектов электросетевого хозяйства устанавливаются особые условия использования территорий.

Пунктом 8 указанных Правил в охранных зонах запрещается осуществлять любые действия, которые могут нарушить безопасную работу объектов электросетевого хозяйства, в том числе привести к их повреждению или уничтожению, и (или) повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц, а также повлечь нанесение экологического ущерба и возникновение пожаров.

Кроме того, пунктом 7.5.1 Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территории муниципальных образований, утвержденных приказом Минрегиона России от 27.12.2011 N 613, муниципальным образованиям рекомендовано предусматривать на территории населенного пункта технические (охранно-эксплуатационные) зоны, выделяемые линиями градостроительного регулирования: магистральных коллекторов и трубопроводов, кабелей высокого и низкого напряжения, слабых токов, линий высоковольтных передач, метрополитена, в том числе мелкого заложения.

При этом в силу пункта 7.5.2 указанных рекомендаций на территории выделенных технических (охранных) зон запрещено устройство площадок (детских, отдыха, стоянок автомобилей, установки мусоросборников), возведение любых видов сооружений, в т.ч. некапитальных нестационарных, кроме технических, имеющих отношение к обслуживанию и эксплуатации проходящих в технической зоне коммуникаций.

Учитывая изложенное, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что строительство объекта общественного питания в границах технических зон инженерных коммуникаций недопустимо в силу требований Правил N 160, Методических рекомендаций N 616, поскольку приведет к созданию угрозы нормального функционирования инженерных сетей, что является недопустимым.

В такой ситуации суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, и, следовательно, не усматривает предусмотренной нормами главы 24 АПК РФ возможности удовлетворения заявленных требований, поскольку принятое департаментом решение является законным и обоснованным и не привело к нарушению прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Принимая во внимание, что в ходе рассмотрения дела установлено отсутствие оснований для признания оспариваемого отказа незаконным и для восстановления нарушенного права, суд апелляционной инстанции считает, что требования заявителя являются необоснованными и не подлежат удовлетворению в полном объеме.

Учитывая, что судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела были неправильно применены нормы материального права, судебная коллегия на основании пункта 2 статьи 269, пункта 1 части 1 статьи 270 АПК РФ считает необходимым отменить решение арбитражного суда и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Соответственно, апелляционная жалоба департамента подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 22.07.2015 по делу N А51-11246/2015 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Гончарова

Судьи

Н.Н. Анисимова О.Ю. Еремеева