Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 октября 2015 г. N 11АП-12311/15

г. Самара

05 октября 2015 г.

Дело N А49-4024/2015

Резолютивная часть постановления объявлена: 28 сентября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено: 05 октября 2015 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Драгоценновой И.С.,

судей Юдкина А.А., Филипповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым С.С.,

с участием:

от Администрации города Заречного Пензенской области - представителя Журавлева О.Е., доверенность от 22.12.2014 года N М-77-77/10388,

от Комитета по управлению имуществом города Заречного Пензенской области - представителя Журавлева О.Е., доверенность от 15.12.2014 года N 01-16/2824,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области - представителя Мишановой Е.О., доверенность от 14.09.2015 года N 3645-3,

от Собрания представителей города Заречного Пензенской области - представителя Журавлева О.Е., доверенность от 08.10.2014 года N 01-07/289,

от муниципального учреждения "Правовое управление" - представителя Журавлева О.Е., доверенность от 19.06.2013 года N 03-03/158,

от Самсонова Игоря Вячеславовича - представитель не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале N 3, дело по апелляционным жалобам Комитета по управлению имуществом города Заречного Пензенской области, Администрации города Заречного Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 20 июля 2015 года по делу N А49-4024/2015 (судья Табаченков М. В.), принятое по заявлениям Администрации города Заречного Пензенской области, Пензенская область, г. Заречный,

Комитета по управлению имуществом города Заречного Пензенской области, Пензенская область, г. Заречный, ОГРН 1025801499041, ИНН 5838006786),

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (ОГРН 1025801359539, ИНН 5836011815), г. Пенза,

третьи лица - Собрание представителей города Заречного Пензенской области, Пензенская область, г. Заречный,

муниципальное учреждение "Правовое управление", Пензенская область, г. Заречный, Самсонов Игорь Вячеславович, г. Пенза,

о признании недействительными решения и предписаний,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Заречного Пензенской области, Комитет по управлению имуществом города Заречного Пензенской области (далее - заявители) обратились в Арбитражный суд Пензенской области с заявлениями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее - ответчик), третьи лица - Собрание представителей города Заречного Пензенской области, муниципальное учреждение "Правовое управление", Самсонов Игорь Вячеславович (далее - третьи лица), о признании недействительными решения и предписаний.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 20 июля 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с выводами суда, Комитет по управлению имуществом города Заречного Пензенской области подал апелляционную жалобу, в которой просит решение Арбитражного суда Пензенской области от 20.07.2015 по делу N А49-4024/2015 отменить полностью и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы ссылается на допущенное судом нарушение норм материального права, неполное исследование обстоятельств дела.

Администрация города Заречного Пензенской области в своей апелляционной жалобе просит решение Арбитражного суда Пензенской области от 20.07.2015 по делу N А49-4024/2015 отменить полностью и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы ссылается на допущенное судом нарушение норм материального права, неполное исследование обстоятельств дела, указывает на то, что включение в состав комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов в органах власти не только работников самого органа власти, но и работников иных организаций, являющихся хозяйствующими субъектами, является общеприменимой практикой для органов власти субъектов Российской Федерации.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области апелляционные жалобы отклонило по мотивам, изложенным в отзыве на них.

Представитель Комитета по управлению имуществом города Заречного Пензенской области в судебном заседании поддержал доводы своей апелляционной жалобы.

Представитель Администрации города Заречного Пензенской области в судебном заседании поддержал доводы своей апелляционной жалобы, по основаниям изложенным в письменных пояснениях.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области в судебном заседании с доводами жалоб не согласился по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционные жалобы. Просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Представитель Собрания представителей города Заречного Пензенской области в судебном заседании поддержал доводы апелляционных жалоб Комитета по управлению имуществом города Заречного Пензенской области и Администрации города Заречного Пензенской области.

Представитель муниципального учреждения "Правовое управление" в судебном заседании поддержал доводы апелляционных жалоб Комитета по управлению имуществом города Заречного Пензенской области и Администрации города Заречного Пензенской области.

В судебное заседание представители Самсонова Игоря Вячеславовича не явились, о месте и времени судебного разбирательства надлежаще извещены, в связи с чем, апелляционные жалобы в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ рассмотрены в их отсутствие.

Апелляционные жалобы на судебный акт арбитражного суда Пензенской области рассмотрены в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционных жалоб, отзывов, письменных пояснений, выступлений сторон, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционных жалоб.

Материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

Самсонов М.В. 18.07.2014 обратился в антимонопольный орган с заявлением (том 5 л. д. 98), в котором указал на то, что участвовал в судебном процессе в качестве представителя стороны. Интересы Администрации г. Заречного представлял работник не Администрации, а МУ "Правовое управление".

На основании приказа от 17.10.2014 N 225 (том 9 л. д. 34) ответчиком возбуждено дело в отношении Администрации ЗАТО г. Заречного Пензенской области по признакам нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ, выразившегося в наделении хозяйствующего субъекта - муниципального учреждения "Правовое управление" - функциями и правами органов местного самоуправления. Этим же приказом создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения дела N 3-09/41-2014 антимонопольный орган 26.03.2015 вынес решение, (том 1 л. д. 40), которым

- признал Администрацию ЗАТО г. Заречного Пензенской области нарушившей часть 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" в результате обеспечения муниципальных нужд в нарушение требований действующего законодательства РФ, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (пункт 1 решения);

- признал Администрацию ЗАТО г. Заречного Пензенской области нарушившей часть 3 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" в результате наделения хозяйствующего субъекта - МУ "Правовое управление" функцией органа местного самоуправления по проведению антикоррупционной экспертизы правовых актов администрации города Заречного Пензенского области и их проектов (пункт 2 решения);

- признал Комитет по управлению имуществом города Заречного Пензенской области нарушившим часть 3 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" в результате наделения хозяйствующего субъекта - МУ "Правовое управление" функцией органа местного самоуправления по проведению антикоррупционной экспертизы правовых актов администрации города Заречного Пензенской области и их проектов, путём включения в устав МУ "Правовое управление" видов деятельности - правовой анализ проектов нормативных правовых и иных актов вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области; подготовка предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых актов и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области в соответствие с действующим законодательством; антикоррупционная экспертиза правовых актов администрации города Заречного Пензенской области и их проектов (пункт 4 решения).

26.03.2015 антимонопольный орган выдал Администрации предписание N 3-09/41-2014/1 (том 2 л. д. 43), которым предписал Администрации в срок до 20 мая 2015 года прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", для чего:

- из муниципального задания муниципального учреждения "Правовое управление" на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утверждённого постановлением Администрации от 23.01.2015 N 99, исключить следующие виды услуг: осуществление мониторинга нормотворческой деятельности органов местного самоуправления города Заречного Пензенской области; правовой анализ действующего законодательства РФ и Пензенской области; правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления города Заречного Пензенской области (пункт 1.1 предписания);

- из Перечня муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Администрация города Заречного Пензенской области, в качестве основных видов деятельности, утверждённого постановлением Администрации от 29.12.2011 N 2788 исключить осуществление мониторинга нормотворческой деятельности органов местного самоуправления города Заречного Пензенской области; правовой анализ действующего законодательства РФ и Пензенской области; правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления города Заречного Пензенской области (пункт 1.2 предписания);

- обеспечение муниципальных нужд, в том числе: осуществление мониторинга нормотворческой деятельности органов местного самоуправления города Заречного Пензенской области; правовой анализ действующего законодательства РФ и Пензенской области; правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления города Заречного Пензенской области осуществлять в соответствии с действующим законодательством РФ (пункт 1.34 предписания).

Кроме того, антимонопольный орган указанным предписанием обязал Администрацию в срок до 20 мая 2015 года прекратить нарушение части 3 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", для чего:

- из муниципального задания муниципального учреждения "Правовое управление" на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утверждённого постановлением Администрации от 23.01.2015 N 99, исключить "Правовой анализ проектов нормативных правовых актов и иных актов, вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области", "Подготовку предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области", "Антикоррупционную экспертизу правовых актов администрации г. Заречного Пензенской области и их проектов" (пункт 2.1 предписания);

- из Перечня муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Администрация города Заречного Пензенского области, в качестве основных видов деятельности, учреждённого постановлением администрации от 29.12.2011 N 2788, исключить "Правовой анализ проектов нормативных правовых и иных актов, вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области", "Подготовку предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области", "Антикоррупционную экспертизу правовых актов администрации г. Заречного Пензенской области и их проектов" (пункт 2.2 предписания);

- из Порядка направления проектов нормативных правовых актов и принятых правовых актов Администрации города Заречного в Прокуратуру ЗАТО г. Заречный для проведения антикоррупционной экспертизы (приложение), утверждённого постановлением администрации от 11.04.2013 N 649, исключить полномочия МУ "Правовое управление" по согласованию проектов нормативных правовых актов, направляемых в Прокуратуру ЗАТО г. Заречного для проведения проверки на соответствие действующему законодательству и проведение антикоррупционной экспертизы, и вносимых в данные проекты актов изменений (пункт 2.3 предписания).

26.03.2015 антимонопольный орган выдал предписание N 3-09/41-2014/2 (том 1 л. д. 49) Комитету по управлению имуществом города Заречного Пензенской области, которым предписал в срок до 20 мая 2015 года прекратить нарушение части 3 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", для чего из устава муниципального учреждения "Правовое управление" исключить пункты: 2.2.5 - правовой анализ проектов нормативных правовых и иных актов, вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области; 2.2.6 - подготовка предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области в соответствие с действующим законодательством; 2.2.9 - антикоррупционная экспертиза правовых актов администрации г. Заречного Пензенской области и их проектов.

Заявители, полагая, что вынесенное решение и предписания противоречат закону и нарушают их права, обратились с заявлением в суд.

Судом первой инстанции в обжалуемом решении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых отказано в удовлетворении заявления.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в совокупности, судебная коллегия апелляционного суда приходит к следующему.

Как следует из оспариваемого решения, антимонопольный орган вменяет заявителям нарушение частей 1 и 3 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Частью 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" установлен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Частью 3 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Антимонопольный орган вменяет заявителям совершение нарушений антимонопольного законодательства, связанные с деятельностью муниципального учреждения "Правое управление".

Как установлено ответчиком, Комитет по управлению имуществом обратился к главе города Заречного (письмо от 14.04.2006 - том 9 л. д. 85), в котором сообщил, что в Комитете по управлению имуществом сложилась неблагоприятная ситуация в части решения юридических вопросов при взаимоотношениях с организациями всех форм собственности. Комитет по управлению имуществом просил рассмотреть вопрос о создании в г. Заречном единой юридической службы в форме муниципального учреждения с целью правового обеспечения деятельности муниципальных организаций.

02.06.2006 Собрание представителей города Заречного Пензенской области приняло решение N 209 (том 8 л. д. 114) о создании муниципального учреждения "Правовое управление".

05.06.2006 и. о. главы г. Заречного издал постановление N 451 (том 8 л. д. 115) о создании МУ "Правовое управление", определив предметом деятельности учреждения консультационную и информационно-аналитическую деятельность в правовой сфере в соответствии с уставом учреждения.

Распоряжением от 05.06.2006 N 01-05/179 (том 13 л. д. 49) Комитет по управлению имуществом утвердил Устав МУ "Правовое управление". Государственная регистрация МУ "Правовое управление" осуществлена 13.06.2006 (свидетельство о государственной регистрации - том 8 л. д. 118).

Первая редакция Устава МУ "Правовое управление" содержит следующие положения.

Учреждение является некоммерческой организацией, не преследует цели получения прибыли в качестве основной цели своей деятельности, финансируется за счёт средств бюджета г. Заречного (пункт 1.2 Устава).

Учреждение создано в целях (раздел 2 Устава):

- ведения комплексного правового анализа работы органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, предприятий (далее муниципальных организаций) для выявления причин и условий, способствующих нарушению ими действующего законодательства (пункт 2.1.1 Устава);

- правового содействия оптимизации взаимоотношений муниципальных организаций (пункт 2.1.2 Устава)

Предмет деятельности:

- осуществление мониторинга нормотворческой деятельности муниципальных организаций г. Заречного (пункт 2.2.1 Устава);

- разработка предложений по совершенствованию правового регулирования общественных отношений с участием муниципальных организаций г. Заречного (пункт 2.2.2 Устава);

- разработка предложений по совершенствованию правовых актов органов местного самоуправления г. Заречного (пункт 2.2.3 Устава);

- правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и Пензенской области (пункт 2.2.4 Устава);

- систематизация и ведение баз данных по действующему законодательству Российской Федерации и Пензенской области (пункт 2.2.5 Устава);

- правовой анализ проектов нормативных правовых актов и иных актов, выносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного (пункт 2.2.6 Устава);

- подготовка предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного в соответствие с действующим законодательством (пункт 2.2.7 Устава);

- ведение банка правовой информации по нормативным правовым актам органов местного самоуправления г. Заречного (пункт 2.2.8 Устава);

- правовое содействие оптимизации деятельности муниципальных организаций по подготовке проектов нормативных правовых и иных актов, вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного (пункт 2.2.9 Устава).

Учреждение может осуществлять предпринимательскую и иную деятельность, приносящую доход, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Такой деятельностью признаются приносящие прибыль производство товаров и услуг, отвечающие целям создания учреждения, в том числе оказание платных юридических услуг юридическим и физическим лицам, и другая не запрещённая законодательством деятельность (пункт 2.3 Устава).

Распоряжением от 11.01.2007 N 01-05/1 (том 17 л. д. 72) Комитет по управлению имуществом утвердил изменения в Устав МУ "Правовое управление", изменив редакцию пункта 2.2.1 Устава ("Осуществление мониторинга нормотворческой деятельности органов местного самоуправления") и исключил пункты 2.1.2, 2.2.2, 2.2.9.

Распоряжением от 27.10.2008 N 01-05/394 (том 1 л. д. 75) Комитет по управлению имуществом утвердил изменение в Устав МУ "Правовое управление", дополнил устав пунктом 2.2.8 "Организация бесплатной юридической помощи жителям города".

Распоряжением от 23.01.2009 N 01-05/7 (том 17 л. д. 77) Комитет по управлению имуществом утвердил изменения в Устав МУ "Правовое управление", дополнив устав пунктами 2.2.9 "Антикоррупционная экспертиза правовых актов Администрации г. Заречного и их проектов" и пунктом 2.2.10 "Правовое просвещение жителей города Заречного".

Распоряжением от 07.04.2009 N 01-05/107 (том 17 л. д. 79) Комитет по управлению имуществом утвердил изменение в Уставе МУ "Правовое управление", дополнив Устав пунктом 2.2.11 "Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и муниципальных органов города Заречного".

Распоряжением от 10.02.2010 N 01-05/53 (том 17 л. д. 81) Комитет по управлению имуществом утвердил изменения в устав МУ "Правовое управление", дополнив устав пунктами 2.2.12 "Деятельность страховых агентов" и пунктом 2.2.13 "Предоставление услуг при оценке недвижимого имущества, транспортных средств и иного имущества, а также предоставление посреднических услуг при оценке недвижимого имущества, транспортных средств и другого имущества".

Распоряжением от 13.02.2012 N 01-05/83 (том 17 л. д. 84) Комитет по управлению имуществом утвердил вторую редакцию Устава МУ "Правовое управление" (вторая редакция Устава - том 17 л. д. 85).

Во второй редакции устава сформулированы следующие цели деятельности Учреждения:

- ведение комплексного правового анализа работы органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, предприятий (далее муниципальных организаций) для выявления причин и условий, способствующих нарушению ими действующего законодательства, в соответствии с предметом деятельности Учреждения (пункт 2.1.1 Устава);

- осуществление деятельности, направленной на противодействие коррупции (пункт 2.1.2 Устава).

В части видов деятельности сохранены положения первой редакции Устава с учётом внесённых ранее изменений.

Источником формирования имущества Учреждения определены регулярные и единовременные поступления от Учредителя, добровольные имущественные взносы и пожертвования, выручка от реализации товаров, работ и услуг, другие не запрещённые законом поступления (пункт 4.2 Устава).

Распоряжением от 03.04.2012 N 01-05/213 (том 17 л. д. 95) Комитет по управлению имуществом утвердил изменение в Устав МУ "Правовое управление", дополнив пункт 2.3 Устава словами "деятельность по обеспечению процедуры медиации".

Распоряжением от 26.06.2013 N 01-05/369 (том 17 л. д. 97) Комитет по управлению муниципальным имуществом утвердил изменение в Устав МУ "Правовое управление", изложив второй абзац пункта 2.3 в редакции "Для осуществления такой деятельности Учреждение вправе заключать договоры на оказание соответствующих услуг и выполнение работ с муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями города Заречного Пензенской области".

Таким образом, Уставом МУ "Правовое управление" определено, что Учреждение является муниципальным учреждением, финансируемым из бюджета муниципального образования. Учредитель - муниципальное образование, функции которого исполняет Администрация г. Заречного. Основные цели - правовой анализ работы органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, предприятий, осуществление деятельности, направленной на противодействие коррупции. При этом, в силу положений Устава, Учреждение вправе осуществлять предпринимательскую и иную деятельность, приносящую доход.

Постановлением от 29.12.2011 N 2788 (том 1 л. д. 85) Администрация утвердила "Перечень муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Администрации города Заречного Пензенской области, в качестве основных видов деятельности". Для МУ "Правовое управление" указанным Перечнем определены следующие муниципальные услуги (работы) том 1 л. д. 86-88):

-осуществление мониторинга нормотворческой деятельности органов местного самоуправления г. Заречного;

- правовой анализ действующего законодательства российской Федерации и Пензенской области;

- правовой анализ проектов нормативных правовых и иных актов, выносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного;

- подготовка предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного в соответствии с действующим законодательством;

- организация бесплатной юридической помощи жителям города;

- антикоррупционная экспертиза правовых актов Администрации г. Заречного и их проектов;

- правовое просвещение жителей города;

-правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и муниципальных органов г. Заречного.

Таким образом, указанный перечень соответствует видам деятельности, указанным в Уставе МУ "Правовое управление".

Аналогичные положения содержатся в муниципальных заданиях МУ "Правовое управление" на 2013 год (том 14 л. д. 53), на 2014 год (том 8 л. д. 131), на 2015 год (том 16 л. д. 1).

Исходя из анализа материалов дела, суд верно указал, что фактически МУ "Правовое управление" осуществляет деятельность, определённую его уставом и муниципальными заданиями, в сфере правового обеспечения деятельности муниципальных организаций г. Заречного (в том числе проводит антикоррупционную экспертизу правовых и иных актов Администрации г. Заречного и их проектов), финансируемую за счёт средств муниципального бюджета (платёжные документы на перечисление субсидий - том 12 л. д. 61-150, том 13 л. д. 1-16, 99-150, том 14 л. д. 1-51), а также осуществляет предпринимательскую деятельность по оказанию услуг, оплачиваемых заказчиками (договоры - том 8 л. д. 105-108, том 9 л. д. 7-12, том 10 л. д. 1-16; платёжные поручения на оплату услуг - том 10 л. д. 123-150, том 11 л. д. 1-60). Сотрудники МУ "Правовое управление" по доверенностям (том 12 л. д. 11-27) представляют интересы органов местного самоуправления в судах (реестры судебных дел за 2013-2014 годы - том 11 л. д. 141-50, том 12 л. д. 1-10).

Частью 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент учреждения МУ "Правовое управление") предусмотрено, что учреждением признаётся некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Согласно части 1 статьи 123.21 действующей редакции Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признаётся унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Коммерческая организация преследует извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (часть 1 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 5 статьи 4 Закона "О защите конкуренции" хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Суд верно указал, что поскольку МУ "Правовое управление" осуществляет, в том числе и приносящую доход деятельность, данное Учреждение является хозяйствующим субъектом, в соответствии с антимонопольным законодательством и в связи с осуществлением данным Учреждением своей деятельности как на него, так и на органы местного самоуправления во взаимоотношениях с Учреждением распространяются ограничения, установленные антимонопольным законодательством.

Заявители в обоснование правомерности своей позиции ссылаются на то, что МУ "Правовое управление" оказывает муниципальные услуги в соответствии с уставной целью деятельности. Эти услуги не могут быть квалифицированы как обеспечение муниципальных нужд, поэтому не требуется обеспечения выбора исполнителя услуг на конкурсной основе.

Суд апелляционной инстанции соглашается с судом первой инстанции, отклонившим указанный довод, по следующим основаниям.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" от 27.07.2010 N 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Заявитель - физическое или юридическое лицо либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий муниципальные услуги с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги (пункт 3 статьи 2 Закона N 210-ФЗ).

Таким образом, предоставление муниципальных услуг входит в компетенцию органов местного самоуправления и предоставляться такие услуги могут только указанными органами.

При этом, согласно пункту 3 статьи 13 Федерального закона Российской Федерации "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ, заказчиками осуществляются закупки для обеспечения муниципальных нужд, а именно, для выполнения функций и полномочий муниципальных органов. В данном случае деятельность МУ "Правовое управление" имеет целью правовое обеспечение деятельности муниципальных органов муниципального образования ЗАТО Заречный Пензенской области. При этом МУ "Правовое управление" не входит в систему органов местного самоуправления г. Заречного, согласно Уставу ЗАТО города Заречного Пензенской области (том 14 л. д. 127).

Одним из принципов реализации контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд является обеспечение конкуренции (статьи 6 Закона N 44-ФЗ).

Суд верно указал, что включением в Устав МУ "Правовое управление", являющегося хозяйствующим субъектом согласно антимонопольному законодательству, таких функций, как "правовой анализ проектов нормативных правовых и иных актов, вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области", "подготовка предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного Пензенской области", а также закреплением этих функций в Перечне муниципальных услуг и в муниципальном задании МУ "Правовое управление" заявители создали условия, лишающие возможности оказания соответствующих услуг другими хозяйствующими субъектами. При этом МУ "Правовое управление" обеспечивает указанные муниципальные нужды не на конкурсной основе.

Данные обстоятельства свидетельствуют о нарушении заявителями части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Исходя из изложенного, вывод антимонопольного органа о нарушении Администрацией г. Заречного части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" в результате обеспечения муниципальных нужд в нарушение требований действующего законодательства Российской Федерации, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, является правомерным.

Уставом МУ "Правовое управление" наделено функцией осуществления деятельности, направленной на противодействие коррупции. Данная функция также реализуется в Перечне муниципальных услуг и муниципальных заданий МУ "Правовое управление".

Постановлением Администрации г. Заречного от 24.03.2014 N 570 (том 1 л. д. 79-82) утверждено "Положение о проведении экспертизы нормативных правовых и проектов муниципальных нормативных правовых актов", которым в состав Комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы включен представитель МУ "Правовое управление".

Согласно пункту 3 части 1 статьи 3 Федерального закона Российской Федерации "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" от 17.07.2009 N 172-ФЗ антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится органами, организациями, их должностными лицами в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения (часть 4 статьи 3 Закона N 172-ФЗ).

Следовательно, антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов проводят принявшие (принимающие) такие акты органы местного самоуправления.

Как правильно указал суд, указанный закон в установленных случаях предусматривает возможность антикоррупционной экспертизы органами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, но не предусматривает участия в экспертизе других организаций.

Следовательно, проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов органов местного самоуправления является функцией органов местного самоуправления. Передача данной функции хозяйствующему субъекту является нарушением части 3 статьи 15 Закона "О защите конкуренции". Таким же нарушением является передача хозяйствующему субъекту полномочий, обеспечивающих антикоррупционную экспертизу (проведение правовой экспертизы правовых актов и мониторинг их применения).

Таким образом, указанное нарушение является следствием как наделения МУ "Правовое управление" соответствующими полномочиями в его Уставе, так и в актах Администрации, которыми утверждены Реестр муниципальных услуг, муниципальные задания учреждения. Поэтому обоснованным является вывод антимонопольного органа о нарушении части 3 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" как Администрацией, так и Комитетом по управлению имуществом г. Заречного.

Выданные заявителям предписания содержат конкретные указания, направленные на устранение выявленных антимонопольным органом нарушений Закона "О защите конкуренции".

Судом правомерно отклонен довод заявителей о пропуске антимонопольным органом срока давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно статье 41.1 Закона "О защите конкуренции" дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трёх лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Формально уже в Уставе МУ "Правовое управление" содержатся положения, которые имеют признаки нарушения частей 1, 3 статьи 15 Закона "О защите конкуренции". Соответствующие положения (о правовом анализе проектом нормативных правовых и иных актов, вносимых на рассмотрение органов местного самоуправления г. Заречного; о подготовке предложений (заключений) по приведению действующих нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления г. Заречного в соответствие с действующим законодательством; об антикоррупционной экспертизе правовых актов администрации г. Заречного) содержались в редакции Устава МУ "Правовое управление" от 23.01.2009.

Фактически же нарушения Закона "О защите конкуренции" явились следствием совокупности действий заявителей: внесения в Устав соответствующих положений; актов Администрации, направленных на реализацию соответствующих полномочий Устава. Данные правоотношения носят длящийся характер. Принятие спорных актов (приказов Комитета по управлению имуществом об утверждении Устава и его редакций, актов Администрации, направленных на реализацию положений Устава) следует рассматривать неразрывно с их исполнением, которое длится до настоящего времени. При таких обстоятельствах правоотношения носят длящийся характер. Поэтому срок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства следует исчислять с момента обнаружения таких нарушений.

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному выводу о том, что оспариваемые решение и предписания соответствуют законодательству, не нарушают права и законные интересы заявителей.

Суд апелляционной инстанции считает, что Арбитражным судом Пензенской области полно и всесторонне исследованы обстоятельства дела и представленные в дело доказательства, дана им оценка по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и в соответствии со статьей 170 Кодекса результаты оценки отражены в судебном акте, который отвечает требованиям статьи 15 Кодекса.

Доводы, положенные в основу апелляционных жалоб, не опровергают выводы суда первой инстанции и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Судом первой инстанции не допущено нарушений норм материального и процессуального права, основания для отмены решения суда первой инстанции, установленные статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов жалоб, у суда апелляционной инстанции отсутствуют.

Решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 20 июля 2015 года по делу N А49-4024/2015 оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

И.С.Драгоценнова

Судьи

А.А.Юдкин Е.Г.Филиппова