Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 5 октября 2015 г. N 07АП-8256/15

г. Томск

5 октября 2015 г.

Дело N А45-7527/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 сентября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 октября 2015 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кривошеиной С. В.

судей Павлюк Т. В., Ходыревой Л. Е.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Романовой Ю. А.

без участия лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Мэрии города Новосибирска на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 09.07.2015 по делу N А45-7527/2015 (судья Мануйлов В. П.) по заявлению Мэрии города Новосибирска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, третье лицо: индивидуальный предприниматель Кромберг А.Г., о признании незаконными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Мэрия города Новосибирска (далее - Мэрия, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по городу Новосибирску (далее - УФАС Новосибирской области, Управление, антимонопольный орган) о признании незаконными решения от 27.03.2015 по делу N 2 и предписания от 27.03.2015 N 15.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель Кромберг Анатолий Гейнрихович (далее - предприниматель Кромберг А.Г., третье лицо).

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 09.07.2015 Мэрии в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Мэрия г. Новосибирска обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить требования Мэрии в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на следующие обстоятельства:

- часть 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и Приказ Минпромторга Новосибирской области от 24.01.2011 N 10 не подлежали применению, поскольку регулируют отношения связанные с размещением нестационарных торговых объектов и разработкой и утверждением органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов, а объект, размещенный предпринимателем Кромбергом А.Г. относится к объектам услуг и не является торговым объектом;

- Порядок размещения нестационарных объектов на территории города Новосибирска, утвержденный Решением Совета депутатов г. Новосибирска от 22.06.2011 N 403, был принят в развитие статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации, которая утратила силу с 01.03.2015, в настоящее время порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности в аренду, урегулирован статьей 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой отсутствие места размещения нестационарного объекта в Схеме не является основанием для отказа в заключении договора аренды на новый срок;

- антимонопольным органом не приведено доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Мэрии г.Новосибирска, поскольку констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих государственных органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Подробно доводы апеллянта изложены в апелляционной жалобе.

В отзыве на апелляционную жалобу УФАС по Новосибирской области просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу Мэрии - без удовлетворения, ссылаясь на правильное применение судом первой инстанции нормативных правовых актов.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в материалы дела не представило.

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

В порядке части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела в порядке статьи 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Новосибирской области от 09.07.2015 не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, решением УФАС Новосибирской области от 27.03.2015 по делу N 2 Мэрия г. Новосибирска признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Нарушение выразилось в исключении постановлением Мэрии г. Новосибирска от 23.01.2013 N 414 подпункта 4.1.37 (нестационарного объекта по адресу г. Новосибирск, ул. Курчатова, 11) из Схемы размещения нестационарных объектов услуг и автомобильного сервиса на территории города Новосибирска, утвержденной постановлением Мэрии г. Новосибирска 23.08.2011 N 7595, что приводит к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности индивидуального предпринимателя Кромберга А.Г. по оказанию услуг саун и бань по указанному адресу и тем самым приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на указанном товарном рынке.

27.03.2015 на основании указанного решения, Управлением выдано предписание N 15 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, в соответствии с которым Мэрии г. Новосибирска необходимо совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции и отменить постановление Мэрии г. Новосибирска от 23.01.2013 N 414 "О внесении изменений в схему размещения нестационарных объектов услуг и автомобильного сервиса на территории города Новосибирска, утвержденную постановлением мэрии города Новосибирска от 23.08.2011 N 7595".

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Мэрия г.Новосибирска обратилась в Арбитражный суд Новосибирской области с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В силу статьи 198 АПК РФ организация вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагает, что оспариваемые решение, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают ее права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на нее какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона N 135-ФЗ).

Согласно статье 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу части 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает обязательные для исполнения предписания.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1 - 8 данной нормы и не является закрытым. В частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (пункт 2) и создание дискриминационных условий (пункт 8).

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Статьей 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ) установлены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

Частью 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ установлено, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

В силу части 3 статьи 10 и части 3 статьи 17 названного Закона такие схемы должны разрабатываться и утверждаться органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (часть 5 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Решением Совета депутатов г. Новосибирска от 22.06.2011 N 403 "О Порядке размещения нестационарных объектов на территории города Новосибирска" утвержден Порядок размещения нестационарных объектов на территории города Новосибирска (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 2.2 Порядка размещение объектов торговли и услуг, объектов автомобильного сервиса, мобильных объектов торговли и услуг осуществляется в соответствии со схемами размещения нестационарных объектов, утверждаемыми правовыми актами мэрии города Новосибирска.

Приказом Минпромторга Новосибирской области от 24.01.2011 N 10 утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Из материалов дела следует, что Постановлением Мэрии г. Новосибирска от 23.08.2011 N 7595 утверждена Схема размещения нестационарных объектов услуг и автомобильного сервиса на территории города Новосибирска (далее - Схема). В указанную Схему был включен объект по адресу ул. Курчатова, 11.

Между тем, из письма Администрации Калининского района г. Новосибирска от 09.10.2012, следует, что земельный участок по ул. Курчатова, 11 был предоставлен Кромбергу А.Г. по договору аренды от 30.06.2011 N 106991а, то есть до утверждения Схемы, и впоследствии включен в указанную Схему.

В соответствии с частью 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ и части 16 раздела II Приказа Минпромторга Новосибирской области от 24.01.2011 N 10 "О Порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов" утверждение схемы, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция и эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

При таких обстоятельствах, обоснованным является вывод суда, что действующее законодательство запрещает пересматривать места размещения нестационарных объектов, строительство и эксплуатация которых начата еще до утверждения Схемы, а также запрещает вносить изменения в Схему о пересмотре места размещения таких объектов.

Следовательно, внесение в Схему размещения нестационарных объектов изменений, которые могут служить основанием для пересмотра мест размещения объектов, эксплуатирующихся до утверждения Схемы, является незаконным.

Установив данные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что внесенные пунктом 1 постановления Мэрии г. Новосибирска от 23.01.2013 N 414 "О внесении изменений в схему размещения нестационарных объектов услуг и автомобильного сервиса на территории города Новосибирска, утвержденную постановлением Мэрии города Новосибирска от 23.08.2011 N 7595" изменения в постановление N 7595 об исключении пункта 4.1.37, который давал право для размещения нестационарного объекта на арендуемом земельном участке (месторасположение павильона бытового обслуживания), приняты с нарушением требований действующего законодательства и могут привести к отказу в заключении с индивидуальным предпринимателем Кромбергом А.Г. договора аренды на новый срок, а, следовательно, к уходу данного хозяйствующего субъекта с рынка бытового обслуживания населения.

Мэрия в обоснование поданной апелляционной жалобы указывает, что часть 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ и Приказ Минпромторга Новосибирской области от 24.01.2011 N 10 не подлежали применению, поскольку регулируют отношения связанные с размещением нестационарных торговых объектов и разработкой и утверждением органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов, а объект, размещенный предпринимателем Кромбергом А.Г. относится к объектам услуг и не является торговым объектом.

Судом апелляционной инстанции данный довод апеллянта отклоняется по следующим обстоятельствам.

Статья 10 Закона N 381-ФЗ регулирует отношения, связанные с размещением нестационарных торговых объектов, в которых оказываются услуги.

В то же время ни положениями Земельного кодекса Российской Федерации, ни нормами Закона N 381-ФЗ, ни Законом N 131-ФЗ не предусмотрено наличие и утверждение разных схем размещения нестационарных торговых объектов в зависимости от того, реализуется ли там товар или оказываются услуги.

Апеллянт ссылается на то, что Порядок размещения нестационарных объектов на территории города Новосибирска, утвержденный Решением Совета депутатов г. Новосибирска от 22.06.2011 N 403, был принят в развитие статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации, которая утратила силу с 01.03.2015.

По мнению Мэрии, в настоящее время порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности в аренду, урегулирован статьей 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой отсутствие места размещения нестационарного объекта в Схеме не является основанием для отказа в заключении договора аренды на новый срок.

Как следует из пункта 1.1. Порядка размещения нестационарных объектов на территории города Новосибирска, утвержденного Решением Совета депутатов г. Новосибирска от 22.06.2011 N 403, настоящий Порядок размещения нестационарных объектов на территории города Новосибирска разработан в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и иными федеральными законами и определяет порядок размещения, заключения договоров аренды земельных участков для размещения, приемки в эксплуатацию, демонтажа и осуществления контроля за размещением и эксплуатацией нестационарных объектов.

Кроме того, в данном случае к сложившимся правоотношениям по размещению нестационарного объекта торговли, в котором оказываются услуги, подлежит применению статья 10 Закона N 381-ФЗ как специальная норма по отношению к общим нормам Земельного кодекса Российской Федерации, и иным нормативно-правовым актам, регулирующим порядок заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Мэрия г. Новосибирска, кроме того, полагает, что антимонопольным органом не приведено доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Мэрии г. Новосибирска, поскольку констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих государственных органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Между тем, для признания органа местного самоуправления нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" достаточно установления того факта, что действия (бездействия) органа местного самоуправления могут повлечь негативные последствия для конкуренции в будущем.

В пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" N 30 от 30.06.2008, указано, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 утвержден Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (далее - Порядок), в соответствии с пунктом 1.1 которого, он разработан на основании Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и используется для анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов) и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции.

В соответствии с пунктом 1.4 Порядка не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при установлении доминирующего положения хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов) в случае, если хозяйствующий субъект осуществляет производство (реализацию) товаров в условиях естественной монополии, а также при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах, проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке осуществляется только в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта. При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденного в отношении органа местного самоуправления по признакам нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", изучение товарного рынка не требуется.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, в связи с чем оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 09.07.2015 по делу N А45-7527/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

С. В. Кривошеина

Судьи

Т. В. Павлюк Л. Е. Ходырева