Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 октября 2015 г. N 18АП-11632/15

г. Челябинск

19 октября 2015 г.

Дело N А07-14724/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 16 октября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 октября 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Арямова А.А., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Матвеевой В.И., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26 августа 2015 года по делу N А07-14724/2015 (судья Кутлин Р.К.).

В судебном заседании принял участие представитель садоводческого некоммерческого объединения "Родник" - Иванов И.Н. (паспорт, доверенность N 19 от 07.08.2015).

Садоводческое некоммерческое объединение "Родник" (далее - заявитель, общество, СНО "Родник") обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к заместителю главного государственного инспектора Благоварского и Чишминского районов Республики Башкортостан по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан Хисамову Линару Вольдемаровичу (далее - заинтересованное лицо-1, инспектор, должностное лицо, Хисамов), Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо-2, административный орган, управление, Росреестр) об отмене постановления о назначении административного наказания от 22.06.2015 по делу N 34, которым общество привлечено к административной ответственности по ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс) в виде наложения административного штрафа в размере 101 000 рублей.

Решением суда от 26 августа 2015 года (резолютивная часть объявлена 25 августа 2015 года) требования заявителя удовлетворены - оспоренное постановление признано незаконным и отменено в связи с малозначительностью; заявителю объявлено устное замечание.

Не согласившись с решением суда, управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт, отказав заявителю в удовлетворенных требованиях.

Административный орган указал, что дела об административных правоотношениях, предусмотренных ст. 7.1 КоАП РФ, в том числе в отношении земель сельскохозяйственного назначения, полномочно рассматривать только управление.

Согласно ч. 1 ст. 23.15 КоАП РФ, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы не могут рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1 КоАП РФ.

Поэтому обжалуемое постановление является законным, поскольку вынесено в пределах установленных законом полномочий.

Кроме того, управление критически относится к применению судом первой инстанции малозначительности, поскольку суд первой инстанции признал обжалуемое постановление законным и обоснованным, но объявил устное замечание.

Таким образом, по мнению административного органа, решение суда подлежит отмене, поскольку суд первой инстанции принял решение, основанное на выводах, противоречащих друг другу.

До судебного заседания от заявителя поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором общество не согласилось с доводами, изложенными в жалобе, и просит решение оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения. СНО "Родник" считает, что вывод управления о ст. 7.1, 23.21 КоАП РФ основан на не правильном толковании норм действующего законодательства Российской Федерации, игнорировании ограничений, установленных п. 1 ст. 23.21 Кодекса. Поскольку действующим законодательством и иными нормативными актами Российской Федерации не предусмотрено право Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии осуществления государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения, то обжалуемое постановление, касающееся земель сельскохозяйственного назначения, вынесено должностным лицом Хисамовым за пределами его полномочий. Заявитель считает, что судом первой инстанции при принятии решения взаимных противоречий не допущено.

Заинтересованное лицо-1 отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание заинтересованные лица не явились.

С учетом мнения заявителя, в силу ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено апелляционным судом в отсутствие заинтересованных лиц.

В судебном заседании представитель СНО "Родник" поддержал возражения, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением N 12 от 15.05.2015 Администрации сельского поселения Алкинский сельсовет муниципального района Чишминский район Республики Башкортостан (далее - Администрация СП) о проведении плановой выездной проверки СНО "Родник" на спорном земельном участке, Администрацией СП (муниципальный земельный контроль) составлен акт названной проверки N 2 от 28.05.2015 соблюдения требований земельного законодательства при использовании земельного участка с кадастровым номером 02:52:000000:602, площадью 128 315 кв.м., вид разрешенного использования - для ведения садоводства, категория земель сельскохозяйственного назначения (т. 1, л.д. 66-68, 69-71).

Актом установлено, что за пределами границ названного земельного участка расположен дом сторожа СНО "Родник" - площадь занимаемого земельного участка 461 кв.м., на который обществом представлены документы: акт выбора земельного участка для расширения СНО "Родник" на землях Администрации СП от 17.05.2010, постановление Главы администрации муниципального района Чишминский район Республики Башкортостан от 08.06.2010 N 842-п (т. 1, 80-84).

28 мая 2015 года Администрацией СП (муниципальный земельный контроль) обществу выдано предписание об устранении нарушения земельного законодательства (т. 1, л.д. 62-63).

Уведомлением от 28.05.2015 N 3 заявитель приглашен прибыть 10.06.2015 к 15 час. 30 мин. для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (т. 1, л.д. 64).

По результатам проверки должностным лицом в отсутствии председателя СНО "Родник" составлен протокол об административном правонарушении от 10.06.2015 по делу N 34 (т. 1, л.д. 53-54).

Определением от 10.06.2015 по делу N 34 рассмотрение дела об административном правонарушении назначено на 22.06.2015 на 11 час. 00 мин. (т. 1, л.д. 52).

В присутствии представителя общества по доверенности, Хисамовым вынесено постановление от 22.06.2015 по делу N 34, которым заявитель привлечен к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 101 000 руб., за самовольное занятие земельного участка (т. 1, л.д. 32-33, 41-44).

Удовлетворяя заявленные обществом требования, суд пришел к выводу о том, что постановление о назначении административного наказания от 22.06.2015 по делу N 34, касающееся земель сельскохозяйственного назначения, вынесено инспектором за пределами его компетенции.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу о возможности признания правонарушения малозначительным.

Оценив в порядке ст. 71, 210 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Статьей 7.1 КоАП РФ установлено, что самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

В силу примечания к этой статье: 1. За административные правонарушения, предусмотренные настоящей статьей, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица. 2. В случае самовольного занятия части земельного участка административный штраф, рассчитываемый из размера кадастровой стоимости земельного участка, исчисляется пропорционально площади самовольно занятой части земельного участка.

Объектом правонарушения выступают общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности.

Субъектом правонарушения является лицо, использующее земельный участок без правоустанавливающих документов или разрешения на ведение хозяйственной деятельности.

Объективной стороной данного правонарушения является самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Требования по оформлению правоустанавливающих документов на земельные участки, ответственность за отсутствие которых предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ, устанавливаются, в частности, Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

В силу с гл. 3, 4 ЗК РФ, земля может находиться в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, ограниченном пользовании, аренде и безвозмездном срочном пользовании.

В соответствии с п. 1 ст. 25, 26 ЗК РФ, права на земельные участки возникают у граждан и юридических лиц по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с названным законом. Такими документами являются свидетельства о государственной регистрации, которые выдаются правообладателю, арендатору земельных участков.

Согласно с п. 7 ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 65 ЗК РФ, земельное законодательство основывается на принципе платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату. Обеспечение уплаты земельного налога, арендных платежей и, соответственно, своевременность оформления прав на земельный участок обеспечивается мерами административного воздействия.

Самовольное занятие земельного участка и использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю является административным правонарушением, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ.

В силу ст. 23.21 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный земельный надзор (за исключением государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения), рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1 настоящего Кодекса.

В соответствии с п. 3 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 N 457 (далее - Положение), управление в своей деятельности должно руководствоваться Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства экономического развития Российской Федерации и данным Положением.

Согласно ст. 23.15 КоАП РФ, п. 5.1.13 Положения, п. 3 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 N 1, не предусмотрена возможность управления осуществлять государственный земельный надзор в отношении земель сельскохозяйственного назначения.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно установил, что ст. 23.21 КоАП РФ содержит ограничение полномочий Росреестра, поскольку оно не вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1 Кодекса, в отношении земель сельскохозяйственного назначения.

Вместе с тем, из материалов дела усматривается, что ни должностным лицом, ни административным органом не установлено, какое назначение имеет спорный земельный участок площадью 461 кв.м., расположенный в восточной части СНО "Родник" за пределами земельного участка общества через дорогу от участка N 347, используемого заявителем под размещение домика сторожа.

Так, в акте проверки N 2 от 28.05.2015 Администрации СП (муниципальный земельный контроль) характеристики земельного участка общества указаны: кадастровый номер 02:52:000000:602, площадью 128 315 кв.м., вид разрешенного использования - для ведения садоводства, категория земель сельскохозяйственного назначения. Характеристики спорного земельного участка - площадь 461 кв.м., за пределами границ названного земельного участка СНО "Родник".

В протоколе от 10.06.2015 по делу N 34 Хисамов указал характеристики земельного участка общества: кадастровый номер 02:52:000000:602, площадью 124 272 кв.м., категория земель сельскохозяйственного назначения. Характеристики спорного земельного участка - площадь 461 кв.м., за пределами границ названного земельного участка СНО "Родник", кадастровый номер 02:52:000000:602.

В оспоренном постановлении от 22.06.2015 по делу N 34 должностное лицо указало характеристики земельного участка общества: кадастровый номер 02:52:000000:602, площадью 124 272 кв.м. Спорный земельный участок (со слов председателя СНО "Родник" и представленных документов) уже относится к землям водного фонда. В результате общество привлечено по ст. 7.1 КоАП РФ к административной ответственности за использование земельного участка площадь 461 кв.м. - земли водного фонда.

Из решения от 14.07.2010 N 4/ю-69764 Росреестра по РБ "О приостановлении осуществления государственного кадастрового учета объекта недвижимости" видно, что в соответствии со сведениями государственного кадастра недвижимости преобразуемый земельный участок с кадастровым номером 02:52:000000:55 имеет категорию земель - земли водного фонда, вид разрешенного использования - водный фонд (т. 1, л.д. 48-49).

Следовательно, заинтересованными лицами точно не установлен предмет административного правонарушения, в связи с чем привлечение общества к названной административной ответственности неправомерно.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отклоняет довод жалобы в части применения судом первой инстанции малозначительности по следующим обстоятельствам.

В ст. 2.9 КоАП РФ предусмотрена возможность освобождения от административной ответственности в случаях, если судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, сочтут, что совершенное правонарушение является малозначительным.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 05.11.2003 N 349-О указал, что нормы статей КоАП РФ не препятствуют судам общей и арбитражной юрисдикции избирать в отношении правонарушителя меру наказания с учетом характера правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств деяния. При этом, руководствуясь положениями ст. 2.9 КоАП РФ, суд вправе при малозначительности административного правонарушения освободить лицо от административной ответственности.

То есть КоАП РФ не устанавливает каких-либо ограничений для применения названной нормы материального права, оставляя право ее применения на усмотрение соответствующих органа, должностного лица, суда.

Согласно п. 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Постановление N 10), если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь ч. 2 ст. 211 АПК РФ и ст. 2.9 КоАП РФ, принимает решение об отмене постановления о назначении административного наказания.

В силу п. 18 Постановления N 10 при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

В соответствии с п. 18.1 Постановления N 10 при квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что ст. 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ.

Таким образом, малозначительным административным правонарушением признается действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки административного правонарушения, но, с учетом характера совершенного правонарушения (объекта посягательства, формы вины) и роли правонарушителя в участии в нем, способа его совершения, размера вреда и тяжести наступивших последствий, не представляет какой-либо опасности охраняемым административным правоотношениям.

Применение судом в рассматриваемой ситуации нормы материального права, предусмотренной ст. 2.9 КоАП РФ, является его правом.

Признание совершенного административного правонарушения малозначительным не является реабилитирующим обстоятельством, то есть предполагает установление события и в виновных действиях (бездействии) привлекаемого лица состава вмененного административного правонарушения.

В данном случае событие административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 7.1 Кодекса, установлено.

Однако, состав (в части предмета правонарушения, а, следовательно, и полномочий административного органа) правонарушения по вышеизложенным мотивам заинтересованными лицами не доказан.

В этой связи в ситуации не применения судом первой инстанции положений ст. 2.9 КоАП РФ оспоренное постановление должностного лица обоснованно признано незаконным и отменено.

Нарушений норм процессуального права в силу ч. 3 и 4 ст. 270 АПК РФ, являющихся основанием для отмены судебного акта, не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба управления удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26 августа 2015 года по делу N А07-14724/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.Б. Тимохин

Судьи

А.А. Арямов М.Б. Малышев