Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2015 г. N 12АП-9268/15

г. Саратов

20 октября 2015 г.

Дело N А12-30369/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13 октября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 октября 2015 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Веряскиной С.Г., судей: Акимовой М.А., Александровой Л.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Курышовой Е.В.,

при участии в заседании:

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области - Регулярная Наталья Владимировна, действующая по доверенности от 24.08.2015 N 50,

от прокуратуры Волгоградской области - Королев Денис Вячеславович, служебное удостоверение N 170416,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области (г. Волгоград)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 13 августа 2015 года по делу N А12-30369/2015 (судья Стрельникова Н.В.)

по заявлению прокуратуры Волгоградской области (г. Волгоград, ИНН 3444048120, ОГРН 1033400323560)

об оспаривании постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области (г. Волгоград, ИНН 3445071298, ОГРН 1043400443074) по делу об административном правонарушении

заинтересованное лицо: индивидуальный предприниматель Попова Татьяна Геннадьевна (г. Волгоград)

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора Волгоградской области (далее - заявитель, прокуратура) обратился в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области (далее - административный орган, Управление Росреестра) от 17.06.2015 по делу N 118/3-83-06-15-ПЗ о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении индивидуального предпринимателя Поповой Татьяны Геннадьевны (далее предприниматель) по статье 7.1 Кодекса об административном правонарушении Российской Федерации.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 13 августа 2015 года заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным и отменено постановление Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области от 17.06.2015 по делу N 118/3-83-06-15-ПЗ о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении индивидуального предпринимателя Поповой Татьяны Геннадьевны по статье 7.1 Кодекса об административном правонарушении Российской Федерации.

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Прокуратура считает решение суда первой инстанции законным, обоснованным, апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по основаниям, изложенным в отзыве.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 04 сентября 2015 года.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает апелляционную жалобу без участия индивидуального предпринимателя Поповой Татьяны Геннадьевны, надлежащим образом извещенной о времени и месте проведения судебного заседания.

В порядке ст. 163 АПК РФ в судебном заседании, открытом 06.10.2015, объявлялся перерыв до 13.10.2015 года до 14 часов 15 минут.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области, прокуратуры Волгоградской области, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 12.05.2015 прокуратурой Дзержинского района г. Волгограда с привлечением специалиста отдела муниципального земельного контроля комитета земельных ресурсов администрации Волгограда проведена проверка использования земельного участка, расположенного по адресу:

г. Волгоград, ул. Жирновская, напротив дома N 7, в ходе которой установлено, что земельный участок площадью 8 кв.м используется предпринимателем для размещения и эксплуатации торгового киоска (переоборудованного из тонара) с вывеской "овощи, фрукты, сухофрукты" без оформленных в установленном порядке документов на землю.

Данное нарушение зафиксировано в акте проверки использования земельного участка.

На основании Порядка проведения торгов в виде аукциона на право заключения договора на размещение нестационарных торговых объектов (киосков, павильонов, сезонных объектов по оказанию услуг общественного питания, палаток, автомагазинов (автолавок, автоприцепов, автофургонов, автоцистерн), торговых автоматов, лотков, тележек, изотермических емкостей, цистерн) и нестационарных объектов для организации отдыха; спортивных игр и занятий, мобильных туалетных кабин на территории Дзержинского района Волгограда, утвержденного постановлением администрации Дзержинского района г. Волгограда от 21.10.2014 N 1023-14 (далее - Порядок N 1023-14), администрацией района 17.04.2015 проведен аукцион на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов.

Предметом данного аукциона являлся, в том числе, лот N 23: место на графической схеме N 1.483 - палатка по ул. Жирновская напротив дома N 6, площадь 6 кв.м, срок действия договора с 27.04.2015 по 31.12.2016.

В соответствии с протоколом N 5 заседания аукционной комиссии на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов от 17.04.2015 победителем торгов по лоту N 23 признано ООО "ТД Югпромснаб". Заявке ИП Поповой Т.Г. присвоено второе место.

Согласно п. 10.3 Порядка N 1023-14 при уклонении победителя торгов от заключения договора на размещение в установленный срок договор на размещение подлежит заключению с участником торгов, заявке которого присвоен второй номер.

30.04.2015 директором ООО "ТД Югпромснаб" в администрацию Дзержинского района г. Волгограда подано заявление об отказе от заключения договора по лоту N 23.

В связи с этим администрацией Дзержинского района г. Волгограда с ИП Поповой Т.Г. заключен договор N 5/23 на размещение нестационарного объекта на территории Дзержинского района Волгограда на период с 27.04.2015 по 31.12.2016.

При проведении 12.05.2015 прокуратурой района проверки установлено, что объект нестационарной торговли размещен ИП Поповой Т.Г. в ином месте, чем определено условиями аукциона (на противоположной стороне ул. Жирновская). Кроме того, площадь объекта составляет 8 кв.м, что также превышает определенную условиями аукциона площадь 6 кв.м.

В связи с изложенными обстоятельствами прокуратурой Дзержинского района г. Волгограда 25.05.2015 в отношении ИП Поповой Т.Г. возбуждено административное производство по 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и другие материалы административного дела в соответствии с частью 1 статьи 28.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях направлены на рассмотрение в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области для решения вопроса о привлечении ИП Поповой Т.Г. к административной ответственности.

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении Управлением 17.06.2015 г. вынесено постановление о прекращении производства по делу N 118/3-83-06-15-П3 об административном правонарушении в отношении ИП Поповой Т.Г. в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Прекращая производство по делу, административный орган указал, что в действиях ИП Поповой Т.Г. отсутствует событие административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, так как нормы действующего законодательства не вменяют владельцам нестационарных объектов в обязанность документального оформления права пользования земельным участком, то есть факт установки нестационарного объекта без подтвержденного права на пользование земельным участком не является нарушением норм земельного законодательства, и данное правоотношение не является объектом правового регулирования земельного права.

Прокуратура, не согласившись с постановлением Управления, обратилась в арбитражный суд с вышеизложенными требованиями.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, указал, что поскольку на момент проверки 12.05.2015 у предпринимателя заключенный договор на размещение нестационарного объекта - на противоположной стороне ул. Жирновская отсутствовал, прокуратура пришла к правомерному выводу о размещении нестационарного торгового объекта (павильон) в отсутствие прав на использование земельного участка.

Апелляционная инстанция пришла к следующим выводам.

Статьей 7.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснил, что под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

В силу п. 6 ч. 1 ст. 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" также предусмотрена возможность размещения нестационарных торговых объектов без оформления правоустанавливающих документов на земельный участок.

На основании ч. 1 ст. 10 указанного Закона размещение таких объектов осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок предоставления права на использование земельного участка под размещение нестационарных торговых объектов регулируется Порядком предоставления права на размещение нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда, утвержденным решением Волгоградской городской Думы от 28.05.2014 N 13/402.

В соответствии с п.п. 1.4, 2.1, 2.2 данного Порядка размещение нестационарных торговых объектов осуществляется без оформления земельноправовых отношений на основании договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда, заключаемого по итогам торгов в виде аукциона на право заключения договора. Уполномоченным органом по организации и обеспечению проведения торгов и заключению договоров на размещение является администрация района Волгограда.

Суд первой инстанции с учетом изложенных норм, квалифицируя вменяемое обществу нарушение по статье 7.1 КоАП РФ, указал, что документом, подтверждающим право на использование земельного участка под размещение нестационарного торгового объекта, является договор на размещение нестационарного объекта. Поскольку на момент проверки 12.05.2015 предпринимателя заключенный договор на размещение нестационарного объекта (киоск) по ул. Жирновская, напротив дома N 7, отсутствовал, по мнению суда первой инстанции, прокуратура пришла к правомерному выводу о размещении нестационарного торгового объекта (павильон) в отсутствие прав на использование земельного участка.

Апелляционная инстанция считает выводы суда первой инстанции несоответствующими нормам материального права.

Указанная выше статья 39.33 Земельного Кодекса РФ не предусматривает оформление гражданско-правовых отношений на землю (собственность, владение, аренда), но предоставляет возможность пользования пространством для размещения нестационарного торгового объекта в рамках административно-управленческой процедуры.

С учетом положений изложенных норм, действующее законодательство не вменяет владельцам нестационарных торговых объектов обязанность по документальному оформлению права пользования земельным участком.

В соответствии с правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в постановлении от 01.02.2005 N 11301/04, под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю.

Таким образом, если законом не установлена обязанность лица оформить правоустанавливающие документы на землю, пользование земельным участком без оформления таких документов не образует указанный состав правонарушения.

Следовательно, правоотношения по размещению нестационарных торговых объектов без оформления правоустанавливающих документов на земельный участок, не являются объектом правового регулирования земельного законодательства и при наличии факта установки нестационарного торгового объекта без подтвержденного права на пользование земельным участком, нарушение федерального земельного законодательства отсутствует.

Согласно ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Отсутствие какого-либо разрешительного документа на установку нестационарного объекта торговли (соответствующего правового акта муниципального образования, схемы размещения нестационарных торговых объектов, заключенного с органом местного самоуправления договора на размещение нестационарного объекта) означает нарушение иных законодательных норм, предусматривающих ответственность за данное правонарушение.

С учетом разграничения предметов ведения Российской Федерации (ст. 1.3 КоАП РФ) и субъектов Российской Федерации (ст. 1.3.1 КоАП РФ), установка и (или) эксплуатация нестационарных объектов торговли без договора на размещение нестационарного торгового объекта является нарушением нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а не федерального законодательства.

В частности, административная ответственность за установку и (или) эксплуатацию нестационарных объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, киосков, павильонов с нарушением установленного муниципальными нормативными правовыми актами порядка регламентируется статьей 8.1 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности, утвержденным Законом Волгоградской области от 11.06.2008 N 1693-ОД (в ред. от 24.03.2015).

Следовательно, нарушение норм земельного законодательства, необходимое для квалификации по ст. 7.1 КоАП РФ, в данном случае отсутствует, поскольку размещение нестационарного объекта не сопряжено с обязанностью его владельца по приобретению права пользования занятым земельным участком.

Таким образом, действия предпринимателя не связаны с земельно-правовыми отношениями и не могут квалифицироваться по ст. 7.1 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

Отсутствие у предпринимателя, в отношении которой возбуждено рассматриваемое дело об административном правонарушении, прав на указанный земельный участок, занятый нестационарным торговым павильоном, не может рассматриваться как нарушение, влекущее административную ответственность, предусмотренную ст. 7.1 КоАП РФ. Факт нарушения земельного законодательства и соответственно состава административного правонарушения в рассматриваемом случае отсутствует.

Учитывая изложенное, апелляционная инстанция признает необоснованным вывод суда первой инстанции о том, что отсутствие на момент проведения проверки договора на размещение нестационарных торговых объектов может квалифицироваться по ст. 7.1 КоАП РФ.

В постановлении прокуратуры о возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенном по результатам проверки соблюдения земельного законодательства, не имеется необходимой характеристики элементов состава вменяемого обществу административного правонарушения.

В ходе рассмотрения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и приложенных к нему материалов, государственным земельным инспектором сделан правомерный вывод о том, что действия ИП Поповой Т.Г. не могут квалифицироваться по ст. 7.1 КоАП РФ, поскольку не сопряжены с нарушением норм федерального земельного законодательства в связи с чем у суда первой инстанции не имелось законных оснований для удовлетворения требований прокуратуры о признании незаконным и отмене постановления Управления Росреестра от 17.06.2015 по делу N 118/3-83-06-15-ПЗ о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении ИП Поповой Т.Г. по статье 7.1 Кодекса об административном правонарушении Российской Федерации.

Кроме того, пунктом 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ закреплено, что производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению, в том числе, при отсутствии состава и события административного правонарушения.

Исходя из положений ст. 4.5 и п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ по истечении установленного срока давности вопрос об административной ответственности, в том числе о наличии либо отсутствии состава административного правонарушения в действиях лица, в отношении которого производство по делу прекращено, обсуждаться не может, так как это ухудшает положение лица, привлекаемого к ответственности. (Постановления Верховного суда РФ от 29.09.2015 N 308-АД15-4338, от 05.06.2015 N 301-АД14-2145).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит нормы, предусматривающей возможность формулировать по истечении сроков давности привлечения к административной ответственности выводы о виновности лица, в отношении которого возбуждено производство по делу, в совершении административного правонарушения.

Аналогичная правовая позиция содержится в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2009 г. N 9-П, определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 г. N 1109-О-О, а также в пункте 13.1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и в пунктах 18, 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Приложенный к материалам административного дела акт проверки датирован 12.05.2015. Следовательно, срок давности привлечения предпринимателя к административной ответственности истек 12.07.2015.

Таким образом, удовлетворяя требование об отмене оспариваемого постановления, в нарушение требований ч. 1 ст. 4.5, п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, судом первой инстанции сделан вывод о виновности привлекаемого к административной ответственности лица за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, что является не допустимым.

Учитывая изложенное решение суда первой инстанции о признании незаконным и отмене постановления Управления Росреестра от 17.06.2015 N 118/3-83-06-15-ПЗ о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении индивидуального предпринимателя Поповой Татьяны Геннадьевны по статье 7.1 Кодекса об административном правонарушении Российской Федерации подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований прокуратуры.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 13 августа 2015 года по делу N А12-30369/2015 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении требований прокуратуры Волгоградской области о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области от 17.06.2015 N 118/3-83-06-15-ПЗ о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении индивидуального предпринимателя Поповой Татьяны Геннадьевны по статье 7.1 Кодекса об административном правонарушении Российской Федерации отказать.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

М.А. Акимова Л.Б. Александрова