Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2015 г. N 14АП-8280/15

г. Вологда

20 октября 2015 г.

Дело N А52-1319/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13 октября 2015 года.

В полном объеме постановление изготовлено 20 октября 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Зайцевой А.Я., судей Зориной Ю.В. и Романовой А.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Макаровской Т.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Борисова Александра Борисовича на решение Арбитражного суда Псковской области от 18 августа 2015 года по делу N А52-1319/2015 (судья Жупанова Л.В.),

установил:

индивидуальный предприниматель Борисов Александр Борисович (место нахождения: 180017, город Псков; ИНН 602700403943, ОГРНИП 304602711200018, далее - Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании незаконными действий (бездействий) администрации города Пскова (место нахождения: 180000, город Псков, улица Некрасова, дом 22; ИНН 6027022362, ОГРН 1026000980246; далее - Администрация) по не обеспечению выбора в порядке статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) по его заявлению земельного участка для строительства объекта спортивно-оздоровительного назначения рядом с церковью Новое Вознесение на улице Некрасова, дом 20 в городе Пскове.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: Администрация города Пскова (далее - Администрация), Государственный комитет Псковской области по имущественным отношениям (место нахождения: 180007, город Псков, улица Пароменская, дом 21/33; ИНН 6027007117, ОГРН 1026000971831; далее - Комитет по имущественным отношениям), Государственный комитет Псковской области по охране объектов культурного наследия (место нахождения: 180000, город Псков, улица Пушкина, дом 3/13; ИНН 6027153661, ОГРН 1146027000074; далее - Комитет по охране объектов культурного наследия).

Решением суда от 18.08.2015 в удовлетворении заявления отказано.

Предприниматель с решением суда не согласился, в апелляционной жалобе просил его отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Доводы подателя жалобы сводятся к следующему. Суд необоснованно не принял во внимание постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.01.2010 N 1-П, пункт 2 Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Минкультуры СССР от 13.05.1986 N 203, пункт 1 статьи 3.1 Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной приказом Минкультуры СССР от 24.01.1986 N 33 и согласованной с Госстроем СССР письмом от 27.12.1985 N ИП-6272, пункт 2 статьи 1, статью 3, часть 1 статьи 18, статью 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Проект зон охраны памятников истории и культуры города Пскова, утвержденный решением Псковского областного Собрания депутатов от 29.06.1995 "О мерах по сохранению культурного наследия город Пскова", Генеральный план города Пскова, утвержденный решением Псковской городской Думы от 19.02.2010 N 1125 и администрацией Псковской области распоряжением от 23.12.2009 N 325-р, постановление Псковского областного Собрания Депутатов от 26.12.2013 N 674, приказ Комитета по охране объектов культурного наследия от 31.12.2014 N 889. Суд не учел, что в границы территории объекта культурного наследия включены: земельный участок, кадастровый номер 60:27:0010324: 39; часть земель, расположенных в границах функциональной (территориальной) зоны Д-3, в которой находится земельный участок, кадастровый номер 60:27:0010324:39; часть земель, расположенных в границах функциональной (территориальной) зоны Ж-2, в границах которой находится испрашиваемый земельный участок для строительства. Согласно карте границ зон охраны объектов культурного наследия муниципального образования "Город Псков", утвержденной решением Псковской городской Думы от 05.12.2013 N 795, "Ансамбль Кремля" включает в себя земельный участок, кадастровый номер 60:27:0010301:13 и территорию от земельного участка, кадастровый номер 60:27:0010301:13 до Ольгинского моста и площади Ленина. Зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Новое Вознесение, XV век" на карте не установлены. Судом неправильно применены статьи 3.1, подпункт 2 пункта 1 статьи 9.1, подпункт 10 пункта 2 статьи 33, статья 62 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ), пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), часть 4 статьи 30 ГрК РФ, статья 34 Закона РСФСР от 15.12.1978 "Об охране и использовании памятников истории и культуры". Приказом Комитета по охране объектов культурного наследия от 31.12.2014 N 889 утверждены границы территории "Церковь Новое Вознесение, XV век", которая находится в границах двух функциональных (и территориальных) зон: Д-3 и Ж-2. Исходя их системной толкования положений статей 3.1, 5.1 и 34 Закона N 73-ФЗ охранная зона объекта культурного наследия устанавливается на территории этого объекта культурного наследия, а не от границ территории объекта культурного наследия до границ Российской Федерации. Генплан Пскова утвержден 19.02.2010. Срок действия его в силу части 11 статьи 9 ГрК РФ составляет не менее 20 лет, до 19.02.2030. Зоны охраны объектов культурного наследия федерального значения должны устанавливаться исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с Минкультуры России и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры. Перечисленные требования федерального законодательства применительно к утверждению в городе Пскове зон охраны недвижимых памятников градостроительства и архитектуры (исполнительным) органом государственной власти Псковской области не выполнены.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в порядке, предусмотренном статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, изучив доводы, приведенные в жалобе, апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда по доводам жалобы.

Как установил суд первой инстанции, Предприниматель 18.12.2014 обратился в Комитет по имущественным отношениям с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта строительства. Ссылаясь на Порядок принятия решений по распоряжению земельными участками в городе Пскове, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденный постановлением Администрации от 06.12.2007 N 435, заявитель просил осуществить предварительное согласование места размещения объекта строительства объекта спортивно-оздоровительного назначения в зоне исторической застройки города Пскова рядом с церковью Новое Вознесение на улице Некрасова, 20, с примерным размером испрашиваемого земельного участка 1000 кв.м - 1700 кв.м, с оформлением права аренды на десять лет.

Комитет по имущественным отношениям письмом от 24.12.2014 N 1/4п-14501 сообщил Предпринимателю о направлении в Администрацию заявки о проведении работ по формированию указанного Предпринимателем земельного участка.

Администрация направила Комитету по имущественным отношениям письмо Комитета по охране объектов культурного наследия от 26.01.2015 N КН-09-0095 о невозможности использования испрашиваемого участка для строительств. Данный ответ также направлен Предпринимателю.

Считая, что Администрация, не обеспечив выбор испрашиваемого им земельного участка, создала препятствия заявителю осуществлять предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а именно: получение земельного участка в аренду для строительства объекта капитального строительства, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции признал их необоснованными по праву, отказал в удовлетворении заявления.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены или изменения решения суда.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органом местного самоуправления, если полагают, что оспариваемые действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

К действиям органов, в том числе, органов местного самоуправления, относится властное волеизъявление органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится не рассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом в установленный срок.

В соответствии с пунктом 1 статьи 28 ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду, а также предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 20 настоящего Кодекса, и гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 24 того же Кодекса.

Согласно абзацу 2 пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

На основании статьи 29 ЗК РФ предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 ЗК РФ.

В соответствии с Законом Псковской области от 29.12.2005 N 518-оз "Об отдельных положениях регулирования земельных отношений на территории Псковской области" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городе Пскове осуществляется Администрацией или уполномоченным ею органом исполнительной власти области.

Постановлением Администрации Псковской области от 06.12.2007 N 435 утвержден Порядок принятия решений по распоряжению земельными участками в городе Пскове, государственная собственность на которые не разграничена (далее - Порядок N 435).

В силу пунктов 1 и 5 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию - как без предварительного согласования места размещения, так и с предварительным согласованием места размещения объекта.

В соответствии с пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 данного Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

Согласно статье 31 ЗК РФ гражданин, заинтересованный в предоставлении земельного участка для строительства, обращается в исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта (пункт 1 статьи 31 ЗК РФ). Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями, а так же осуществляет информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункты 2 и 3 статьи 31 ЗК РФ).

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, согласно пункту 5 статьи 31 ЗК РФ.

Пунктом 6 статьи 31 ЗК РФ закреплено, что исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка или об отказе в размещении объекта.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства (пункт 8 статьи 31 ЗК РФ).

Согласно пункту 3.2 Порядка N 435 Администрация является органом, который обеспечивает выбор земельного участка с соблюдением требований статьи 31 ЗК РФ посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, организациями.

Распоряжением Администрации Псковской области оформляется решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта (пункт 3.3 Порядка N 435), и решение о предоставлении земельного участка в аренду (пункт 3.5 Порядка N 435).

Как правильно указал суд первой инстанции, принятие вышеуказанных решений не относятся к компетенции Администрации города.

Выбор земельного участка является этапом, предшествующим, принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта, которым утверждается акт выбора земельного участка, поведения работ по установлению границ земельного участка, принятию решения о предоставлении земельного участка.

Как установил суд первой инстанции, оспариваемые действия (бездействия) Администрации, выраженные в не обеспечении выбора испрошенного под строительство земельного участка, не могут нарушить права заявителя на получение земельного участка. Суд указал, что данные действия не относятся ни к решению о согласовании места размещения объекта либо отказе, ни к решению о предоставлении земельного участка, которое может быть принято, когда соответствующий земельный участок уже сформирован и существует в качестве объекта земельных отношений, и которое в силу пункта 9 статьи 30 ЗК РФ может быть обжаловано заявителем в суд.

Суд первой инстанции правомерно указал, что, согласно генеральному плану муниципального образования "Город Псков", земельный участок расположен в границах функциональной зоны Ж2 (малоэтажной и среднеэтажной многоквартирной застройки зданиями в 2 - 4 этажа).

Согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Псков", земельный участок расположен в границах территориальной зоны Ж2 (зона малоэтажной и среднеэтажной застройки (2 - 5 этажа) и на территории зоны с особыми условиями использования территории в части зон охраны объектов культурного наследия.

Суд первой инстанции установил, что заявленный Предпринимателем земельный участок находится рядом с объектом культурного наследия федерального значения "Церковь Новое Вознесение" XV века. Включен в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на основании постановления Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР". Границы территории объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Новое Вознесение" утверждены приказом Государственного комитета Псковской области по охране объектов культурного наследия от 31.12.2014 N 89 "Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Новое Вознесение", XV века, расположенного по адресу: Псковская область, город Псков, угол улиц Советской и Свердлова (уточненный адрес: город Псков, улица Некрасова, дом 20)". Суд указал, что приказ от 31.12.2014 N 889 принят в пределах полномочий Комитета по охране объектов культурного наследия в соответствии с положениями подпункта 2 пункта 1 статьи 9.1, подпункта 11 пункта 2 статьи 33 Закона N 73-ФЗ от 25.06.2002, Положения о Комитете по охране объектов культурного наследия.

Согласно правовому режиму, утвержденному названным приказом, в границах территории объекта культурного наследия запрещается строительство объектов капитального строительства; проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

В соответствии со статьей 5 Закона N 73-ФЗ земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Статьей 99 ЗК РФ к землям историко-культурного назначения относятся земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия (пункт 1). В силу пункта 2 названной статьи земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ в границах территории объекта культурного наследия на территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Как установил суд первой инстанции, заявленный Предпринимателем земельный участок частично расположен в охранной зоне объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Кремля" согласно постановлению Псковского областного собрания депутатов от 26.12.2014 N 674 "Об утверждении границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального значения "Ансамбль Кремля".

Согласно приложению 2 к постановлению от 26.12.2014 N 674 в охранной зоне запрещается строительство зданий, строений и сооружений, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что, поскольку испрашиваемый земельный участок большей частью расположен на территории объекта культурного наследия и частично в охранной зоне объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Кремля", на которых запрещается строительство объектов капитального строительства, то использование земельного участка для целей, заявленных Предпринимателем невозможно.

Как правильно указал суд, правовые основания для признания незаконными действий (бездействий) Администрации по не формированию земельного участка отсутствуют.

Объективных доказательств, свидетельствующих о нарушении законных прав и интересов заявителя, в порядке статьи 65 АПК РФ в суд не представлено. Имеющиеся в деле документы, на которые ссылается заявитель, такие сведения не содержат.

Доводы о неправильном применении судом норм права и не применении подлежащих применению нормативных документов являются необоснованными.

Требования заявителя рассмотрены исходя из установленных по делу фактических обстоятельств, являющихся существенными для настоящего спора.

Таким образом, для удовлетворения требований заявителя у суда первой инстанции не имелось. В удовлетворении заявления отказано правомерно.

Фактически все доводы подателя жалобы направлены на переоценку установленных по делу судом первой инстанции обстоятельств, доказательств и иные выводы, правовые основания для которых у апелляционной инстанции отсутствуют.

Поскольку судом первой инстанции полно исследованы обстоятельства дела, нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права не установлено, апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены или изменения состоявшегося судебного акта.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 18 августа 2015 года по делу N А52-1319/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Борисова Александра Борисовича - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Председательствующий

А.Я. Зайцева

Судьи

Ю.В. Зорина А.В. Романова