Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 октября 2015 г. N 15АП-14268/15

город Ростов-на-Дону

24 октября 2015 г.

дело N А32-11507/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 19 октября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 октября 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Смотровой Н.Н., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шемшиленко А.А.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель не явился, извещен;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Краснодарскому краю в лице Отдела надзорной деятельности г.Анапа на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.07.2015 г. по делу N А32-11507/2015 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Лукойл-Югнефтепродукт",

заинтересованное лицо: Главное Управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Краснодарскому краю,

принятое в составе судьи Колодкиной В.Г.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Лукойл-Нефтепродукт" г.Краснодар (далее - общество) обратилось в суд с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Краснодарскому краю в лице Отдела надзорной деятельности г. Анапа (далее - управление, ГУ МЧС России по Краснодарскому краю) от 30.12.2014 N 476/1/5.

Решением арбитражного суда Краснодарского края от 09.07.2015 заявленные требования общества удовлетворены, предписание ГУ МЧС России по Краснодарскому краю от 30.12.2014 N 476/1/-5 признано недействительным, с ГУ МЧС России по Краснодарскому краю в пользу ООО "Лукойл-Нефтепродукт" г.Краснодар взысканы расходы по государственной пошлине в сумме 3000 рублей.

Не согласившись с указанным судебным актом, ГУ МЧС России по Краснодарскому краю обжаловало его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе ГУ МЧС России по Краснодарскому краю просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на то, что на автозаправочных станциях (АЗС) заявителя отсутствует противопожарное водоснабжение высокого давления в соответствии с Приложением 6 п.22* НПБ 111-98*. Кроме того, транзитные воздуховоды в зданиях операторных АЗС выполнены с не нормируемым пределом огнестойкости и не оборудованы противопожарными клапанами.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 25.12.2014 по 30.12.2014 сотрудниками Отдела МЧС г.Анапа проведена внеплановая выездная проверка территории, зданий и сооружений автозаправочных станций ООО "Лукойл-Югнефтепродукт", расположенных по адресу: г. Анапа, с. Юровка, ул. Крымская (автодорога Крымск-Джигинка), г. Анапа ст. Благовещенская, ул. Таманская, г.Анапа, Симферопольское шоссе, 92, на предмет соблюдения требований Федерального закона "О пожарной безопасности".

По результатам проведенной проверки составлен акт проверки от 30.12.2014, обществу выдано предписание N 476/1/-5 от 30.12.2014 г. об устранении нарушений установленных требований в области пожарной безопасности в срок до 05.05.2015.

Согласно п. 1 и 4 предписания - АЗС не оборудована противопожарным водоснабжением высокого давления, чем нарушен п. 22*НПБ 111-98*, статья 151 часть 1 N 123-ФЗ.

Согласно пунктов 2,3 и 5 предписания - Транзитные воздуховоды в здании операторной выполнены с не нормируемым пределом огнестойкости, а также не оборудованы противопожарными клапанами, чем нарушен п. 7.11.19 СНиП 41-01-2003, ст. 4, ст. 151 ч. 1 N 123-ФЗ.

Полагая указанное предписание незаконным, общество обжаловало его в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частями 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно статье 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственного органа или органа местного самоуправления недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении должностными лицами органа государственного контроля (надзора) проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, в том числе и требований пожарной безопасности, указанные должностные лица вправе выдать названному юридическому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения. По смыслу названной нормы выдаваемое органом государственного контроля (надзора) проверенному лицу предписание должно быть реально исполнимым посредством использования способов, не противоречащих действующему законодательству.

Согласно абзацу 10 статьи 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты.

Из приведённых выше правовых норм следует, что органы пожарного надзора вправе проводить проверки и при выявлении нарушений законодательства, выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений.

Предписание, как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых государственный орган выявил факт нарушения законодательства, является недопустимым, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду неясности приведет к применению в отношении него санкции, предусмотренной законодательством Российской Федерации за неисполнение требований.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Законом N 123-ФЗ утвержден Технический регламент о требованиях пожарной безопасности, принятый в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, который определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Согласно п. 2, 3 ст. 3 Закона N 123-ФЗ к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся Федеральные законы о технических регламентах, Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности.

Нормы пожарной безопасности (НПБ 111-98*), введенные в действие 01.05.98, устанавливают требования пожарной безопасности, предъявляемые к технологическому оборудованию, строительной части, размещению и генеральным планам автозаправочных станций (АЗС), ограниченных принятой в настоящих нормах классификацией и предназначенных для приема, хранения и заправки наземных транспортных средств моторным топливом.

В соответствии с п. 22* НПБ 111-98*, на нарушение которого ссылается административный орган в пунктах 1,4 оспариваемого предписания, многотопливные АЗС, независимо от места их размещения, должны быть оснащены наружным противопожарным водопроводом. АЗС, на которых осуществляется заправка транспортных средств СУГ, должны быть оснащены противопожарным водопроводом высокого давления.

Между тем, как правильно установил суд первой инстанции, НПБ 111-98* фактически утратил силу в связи с изданием Приказа МЧС России от 05.05.2014 N 221, которым с 01.07.2014 введен в действие свод правил "Станции автомобильные заправочные. Требования пожарной безопасности". Таким образом, на день составления предписания от 30.12.2014, данный нормативный правовой акт утратил силу.

Кроме того, управление не указало, что АЗС общества в соответствии с правилами "Станции автомобильные заправочные. Требования пожарной безопасности" подлежат обязательном оборудованию противопожарным водопроводом именно "высокого" давления.

Следовательно, в этой части предписание незаконно.

Пунктами 2, 3 и 5 Предписания указано, что транзитные воздуховоды в здании операторной выполнены с не нормируемым пределом огнестойкости, а также не оборудованы противопожарными клапанами, чем нарушен п. 7.11.19 СНиП 41-01-2003.

Однако, как верно указал суд первой инстанции, СНиП 41-01-2003 "Отопление, вентиляция и кондиционирование воздуха" не содержит пункт 7.11.19. Раздел 7 данного СНиПа заканчивается пунктом 7.11.18.

Кроме того, общество наличие этих нарушений не признает и оспаривает их. В свою очередь, управление, в нарушении статей 65 и 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представил ни одного доказательства, свидетельствующего о наличии этих нарушений. Управление на такие доказательства также не ссылается в апелляционной жалобе. В материалы дела не представлены акты осмотра, в предписании указывая о том, что транзитные воздуховоды в здании операторной выполнены с не нормируемым пределом огнестойкости, управление не указывает на источник происхождения этой информации, не указывает, а из какого именно материала выполнены эти воздуховоды, по каким именно критериям они не соответствуют установленным требованиям, и вообще, на соответствие каких именно требований и каким образом была проверена огнестойкость этих воздуховодов. Кроме отсутствия доказательств, подтверждающих наличие выявленных нарушений, указанное обстоятельство также свидетельствует о неисполнимости оспариваемого предписания, что является самостоятельным основанием для признания недействительным оспариваемого предписания.

Кроме того, управление в оспариваемом предписании ссылается на общие нормы (статьи 4 "Техническое регулирование в области пожарной безопасности", без указания конкретного пункта и части данной статьи, а также на часть 1 статьи 151 "Заключительные положения") Федерального закона N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности". При этом не указывает, в чем именно заключается нарушение. Более того, указанными статьями не предусмотренные какие-либо нормативы пожарной безопасности, а установлены общие понятия и правила применения указанного Закона.

Таким образом, помимо того, что вмененные управлением нарушения не подтверждены документально, вышеуказанное обстоятельство свидетельствует о том, что оспариваемое предписание является неконкретным и неисполнимым.

Между тем, судебная коллегия исходит из того, что предписание должно быть исполнимым, поскольку неисполнение предписания влечет для его адресата негативные правовые последствия. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно тех действий, которые необходимо совершить для исполнения предписания, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

В оспариваемом предписании отсутствует перечень действий, которые необходимо совершить обществу для устранения выявленных нарушений. Более того, в предписании отсутствует ссылка на конкретные действующие нормы, на соответствие которых общество должно исполнить требования управления и устранить нарушения.

Главное Управление МЧС России по Краснодарскому краю, являясь уполномоченным и специализированным органом, обязано раскрыть содержание соответствующих правовых норм и указать исполнителю предписания на конкретные действия, которые необходимо совершить в целях устранения выявленных нарушений. В противном случае, неясность и недостаточная конкретность обязательных для общества властных предписаний влечет за собой затруднительность в достижении основной цели предписания - своевременного и правильного устранения выявленных нарушений.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что предписание не соответствует требованиям, предъявляемым к ненормативному акту, в связи с чем, является недействительным.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.07.2015 г. по делу N А32-11507/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

Н.Н. Смотрова С.С. Филимонова