Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2015 г. N 18АП-12236/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 2 марта 2016 г. N Ф09-485/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

27 октября 2015 г.

Дело N А76-8376/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 27 октября 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 октября 2015 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышева М.Б.,

судей Тимохина О.Б., Ивановой Н.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Дудоровой Ю.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области в лице Управления регионального строительного надзора на решение Арбитражного суда Челябинской области от 27 августа 2015 года по делу N А76-8376/2015 (судья Худякова В.В.).

В заседании принял участие представитель Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области Тальчикова К.В. (доверенность от 13.01.2015 N 13-Д).

Общество с ограниченной ответственностью "Златоустгазстрой" (далее - заявитель, ООО "Златоустгазстрой", общество) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении в области строительства от 13.03.2015 N 39/15 (далее - постановление по делу об административном правонарушении, постановление от 13.03.2015 N 39/15), вынесенного Министерством строительства и инфраструктуры Челябинской области в лице Управления регионального государственного строительного надзора (далее - заинтересованное лицо, министерство, административный орган).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 27.08.2015 по настоящему делу заявление общества удовлетворено.

В апелляционной жалобе министерство просит отменить решение арбитражного суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить отказать обществу с ограниченной ответственностью "Златоустгазстрой" в удовлетворении заявления. По мнению подателя апелляционной жалобы арбитражным судом первой инстанции при принятии обжалуемого в апелляционном порядке судебного акта, допущены неправильное применение норм материального права, и неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела. В частности, министерство указывает на то, что арбитражным судом первой инстанции не принято во внимание то, что в отношении проверок в сфере строительства применяются положения Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) (статья 54), п. 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, а также приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1129. С учетом их положений, заинтересованное лицо надлежащим образом исполнило требования об уведомлении заявителя о предстоящей проверке, посредством передачи обществу с ограниченной ответственностью "Златгазстрой" (далее - ООО "Златгазстрой") уведомления от 01.12.2014 N 01 о проведении проверки, в связи с чем, общество с ограниченной ответственностью "Златгазстрой", как организация-заказчик, должно было уведомить все подрядные организации, в том числе, и общество с ограниченной ответственностью "Златоустгазстрой", о предстоящей проверке, и об участии в ней, представителей подрядных организаций. Соответственно процедура проверки объекта, предшествующая процедуре привлечения лица к административной ответственности, министерством была соблюдена. При этом со стороны заинтересованного лица не допущено процессуальных нарушений: протокол об административном правонарушении составлен в присутствии законного представителя ООО "Златоустгазстрой", вина общества в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установлена.

В представленном отзыве на апелляционную жалобу общество просит оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения.

Общество с ограниченной ответственностью "Златоустгазстрой", о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещенное надлежащим образом, явку уполномоченного представителя в судебное заседание не обеспечило. Малов Л.А. допущен в судебное заседание суда апелляционной инстанции в качестве слушателя, поскольку его полномочия, как представителя ООО "Златоустгазстрой", судом апелляционной инстанции не приняты по причине того, что представленная Маловым Л.А. доверенность от 22.04.2015 ограничивает его права на представление интересов общества с ограниченной ответственностью "Златоустгазстрой", исключительно Арбитражным судом Челябинской области.

С учетом мнения представителя заинтересованного лица, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей общества с ограниченной ответственностью "Златоустгазстрой".

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителя административного органа, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Арбитражный суд первой инстанции, удовлетворяя заявление общества, усмотрел процессуальные нарушения, являющиеся безусловным основанием для признания незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении, а также признал недоказанной вину ООО "Златоустгазстрой" в совершении вмененного ему административного правонарушения.

Выводы арбитражного суда первой инстанции являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам, и оснований для переоценки данных выводов суд апелляционной инстанции не находит.

Как следует из имеющихся в деле доказательств, уведомлением от 01.12.2014 N 01 о проведении проверки при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства Управлением регионального государственного строительного надзора Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области, общество с ограниченной ответственностью "Златгазстрой" (организация-заказчик (застройщик)) было уведомлено о проведении проверки при строительстве объекта капитального строительства по адресу: газоснабжение домов в селе Форштадт Верхнеуральского района Челябинской области. В данном уведомлении в числе прочего, также указывалось на то, что заказчик или застройщик обязан обеспечить, в том числе через лиц, осуществляющих строительство, условия для выполнения должностным лицом органа государственного строительного надзора, полномочий, определенных статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации,, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54. В пункте 2 данного уведомления также указывалось на то, что представителям организаций, принимающим участие в проверке, следует иметь при себе доверенность на представление интересов организации в управлении Госстройнадзора, либо приказ (протокол собрания участников общества) о назначении на должность руководителя (подлинники для обозрения и копии, заверенные на дату проведения проверки, в материалы надзорного дела), паспорт.

Данное уведомление вручено руководителю ООО "Златгазстрой" (организации-заказчику (застройщику)) и не вручалось обществу с ограниченной ответственностью "Златоустгазстрой", что не оспаривается заинтересованным лицом.

Частью 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом следующих особенностей организации и проведения проверок:

1) проверки проводятся без формирования ежегодного плана проведения плановых проверок;

2) проверки проводятся на основании поступивших в орган государственного строительного надзора:

а) извещения от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, направленного в соответствии с частями 5 и 6 статьи 52 настоящего Кодекса, а также об устранении нарушений, об окончании строительства;

б) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, из средств массовой информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда;

в) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах привлечения денежных средств граждан для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в нарушение законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;

3) основанием для проведения проверки помимо основания, указанного в пункте 1 настоящей части, является:

а) программа проверок, разрабатываемая органом государственного строительного надзора;

б) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

в) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного строительного надзора о проведении проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

4) выездная проверка по основанию, указанному в подпункте "б" пункта 2 настоящей части, может быть проведена органом государственного строительного надзора незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

5) предварительное уведомление юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении выездной проверки по основанию, указанному в подпункте "б" пункта 2 настоящей части, не требуется;

6) в приказе (распоряжении) органа государственного строительного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта капитального строительства, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия.

Пунктом 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 установлено, что должностные лица органов государственного строительного надзора при проведении проверок осуществляют следующие полномочия: а) беспрепятственно посещают объекты капитального строительства во время исполнения служебных обязанностей; б) требуют от заказчика, застройщика или подрядчика представления результатов выполненных работ, исполнительной документации, общего и (или) специального журналов, актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, образцов (проб) применяемых строительных материалов; в) требуют от заказчика, застройщика или подрядчика проведения обследований, испытаний, экспертиз выполненных работ и применяемых строительных материалов, если оно требуется при проведении строительного контроля, но не было осуществлено; г) составляют по результатам проведенных проверок акты, на основании которых дают предписания об устранении выявленных нарушений; д) вносят записи о результатах проведенных проверок в общий и (или) специальный журналы; е) составляют протоколы об административных правонарушениях и (или) рассматривают дела об административных правонарушениях, применяют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Ссылки подателя на Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации РД-11-04-2006, утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1129 (далее - Порядок, утвержденный приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129), - судом апелляционной инстанции отклоняются, в силу следующего.

Пунктом 9 Порядка, утвержденного приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129 установлено, что перед началом проверки, но не позднее чем за 3 рабочих дня до ее проведения, должностное лицо органа государственного строительного надзора уведомляет застройщика или заказчика о проведении проверки посредством телефонной, факсимильной или электронной связи. В уведомлении указываются сведения о дате проведения проверки, предмете проверки, иные сведения, необходимые для проведения проверки. В случае, если уведомление вручается представителю застройщика или заказчика или направляется посредством факсимильной либо почтовой связи, оно составляется по образцу, приведенному в Приложении N 6 к настоящему Порядку. Уведомление вручается уполномоченному представителю заказчика или застройщика на основании соответствующего документа о представительстве. В случае отказа от получения на руки (подписания) уведомления представителем застройщика или заказчика документ направляется по факсу или по почте заказным письмом с уведомлением.

Необходимость уведомления застройщика или заказчика о проведении проверки, предусмотренная настоящим пунктом, не распространяется на случаи проведения проверок, вызванные аварийными ситуациями на объекте капитального строительства, причинением вреда физическим и юридическим лицам при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства и иными обстоятельствами чрезвычайного характера.

В соответствии с пунктом 10 Порядка, утвержденного приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129, застройщик или заказчик обязан обеспечить, в том числе через лиц, осуществляющих строительство, условия для выполнения должностным лицом органа государственного строительного надзора своих полномочий, предусмотренных статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации.

Таким образом, упомянутые положения Порядка, утвержденного приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129, ни в коей мере, не вступают в противоречие, ни с условиями п. 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, ни с нормами ч. 5 ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В пункте 10 Порядка, утвержденного приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129, ведется речь о наличии у застройщика или заказчика обязанности обеспечить, в том числе через лиц, осуществляющих строительство, условия для выполнения должностным лицом органа государственного строительного надзора своих полномочий, предусмотренных статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации.

Между тем, обеспечение соответствующих условий, не тождественно переложению функций, возложенных исключительно на надзорный орган, на заказчика или застройщика, - в обязанности которых не входит осуществление процедур, находящихся исключительно, в компетенции надзорного органа, в том числе, процедуры уведомления о предстоящей проверке.

Соответственно, ссылки подателя апелляционной жалобы, утверждающего, что из содержания п. 10 Порядка, утвержденного приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129 усматривается обязанность заказчика по уведомлению подрядных организаций о времени и месте проведения проверки, - основаны на ошибочном толковании содержания пункта 10 указанного Порядка, а, потому, отклоняются судом апелляционной инстанции.

Безусловно, согласно п. 1 ч. 1 ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В то же время, в силу условий части 3 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона.

Частью 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусмотрено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Частью 2 статьи 20 указанного Федерального закона, к соответствующим грубым нарушением отнесено неизвещение лица о предстоящем проведении проверки.

Следовательно, в данном случае со стороны административного органа имеют место быть процессуальные нарушения, влекущие безусловные отмену и признание незаконным постановления по делу об административном правонарушении.

Данное обстоятельство является самостоятельным, в целях удовлетворения заявления общества с ограниченной ответственностью "Златоустгазстрой".

По результатам проведенной заинтересованным лицом проверки, 24.11.2014 составлен акт в отношении ООО "Златгазстрой"; в отношении общества с ограниченной ответственностью "Златоустгазстрой" соответствующий акт не составлялся.

Суд апелляционной инстанции также не находит оснований для переоценки выводов арбитражного суда первой инстанции о неустановлении административным органом вины ООО "Златоустгазстрой" в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий), - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

В силу условий ч. 1 ст. 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело (ч. 2 ст. 1.5 КоАП РФ).

В соответствии с ч. 3 ст. 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье.

Применительно к рассматриваемой ситуации, каких-либо специальных условий, оговоренных в примечании к ст. 1.5 КоАП РФ, не имеется.

Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ).

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ).

В силу условий ч. 2 ст. 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно п. 3 ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в совершении административного правонарушения.

Ссылка административного органа в постановлении по делу об административном правонарушении на то, что "Вина ООО "Златоустгазстрой" подтверждается имеющимися в материалах дела документами, а именно: актом проверки N 01 от 11.12.2014 г. с приложенной фотографией, протоколом об административном правонарушении от 02.02.2015 г. по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ" - не может быть признана установлением административным органом вины заявителя в совершении вмененного ему административного правонарушения.

Прежде всего, акт проверки от 11.12.2014 N 01, помимо того, что не составлялся в отношении общества с ограниченной ответственностью "Златоустгазстрой", как отмечено выше в настоящем судебном акте, кроме того, является только средством фиксации определенных обстоятельств, и не устанавливают наличие либо отсутствие вины лица в совершении определенных деяний, в указанном акте зафиксированных.

Таким образом акт проверки, как средство фиксации определенных обстоятельств, сам по себе не является подтверждением вины лица в совершении вменяемого ему административного правонарушения.

Это же, в равной степени относится к фотоматериалам, и к протоколу об административном правонарушении, также являющихся средством фиксации определенных обстоятельств.

При таких обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции на законных основаниях удовлетворил заявление общества.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения арбитражного суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 27 августа 2015 года по делу N А76-8376/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области в лице Управления регионального строительного надзора - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.Б. Малышев

Судьи

О.Б. Тимохин Н.А. Иванова