Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2015 г. N 15АП-14062/15

город Ростов-на-Дону

29 октября 2015 г.

дело N А32-3290/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 22 октября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 октября 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей М.В. Соловьевой, Г.А. Сурмаляна

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шаовым Т.Д.

при участии:

от заявителя: представители не явились, извещены надлежащим образом;

от заинтересованного лица: представители не явились, извещены надлежащим образом;

от третьих лиц представители не явились, извещены надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.07.2015 по делу N А32-3290/2015 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Охранное предприятие "ФБР" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю при участии третьих лиц: Государственного бюджетного учреждения социального обслуживания Краснодарского края "Тимашевский дом милосердия", ООО ЧОП "Беркут"

о признании недействительным решения, принятое в составе судьи Хмелевцевой А.С.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Охранное предприятие "ФБР" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - управление) об оспаривании решения комиссии управления от 29.12.2014 N 191-Т/2014, об обязании управления устранить нарушение прав и законных интересов общества путем вынесения предписания в отношении заказчика - ГБУ СО КК "Тимашевский дом милосердия" об аннулировании закупки N 31401808729 и проведении закупки по процедурам, установленным Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - закон N 44-ФЗ).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Государственное бюджетное учреждение социального обслуживания Краснодарского края "Тимашевский дом милосердия" (далее - учреждение).

Решением суда от 01.07.2015 заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал недействительным решение комиссии управления от 29.12.2014 N 191-Т/2014, в удовлетворении остальных требований - отказал. В части признания недействительным решения комиссии управления суд сослался на то, что неразмещение заказчиком извещения, содержащего сведения о начальной (максимальной) цене договора свидетельствует о нарушении пункта 5 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ). В связи с этим комиссия управления неправомерно признала жалобу общества на действия учреждения необоснованной.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции в части удовлетворения заявления отменить и принять судебный акт об отказе в удовлетворении требования о признании недействительным решения комиссии управления от 29.12.2014 N 191-Т/2014. Жалоба мотивирована тем, что в решении арбитражного суда указано, что учреждение провело "закупку" охранных услуг в 1 квартале 2015 года путем запроса цен, что не соответствует действительности, так как исходя из решения комиссии управления учреждение извещением информировало о заключении договора с единственным поставщиком на "Оказание охранных услуг в 1 квартале 2015 года" N 31401808729 от 12.12.2014 года, и в отличие от процедуры, описанной в решении суда (запрос цен, допуск коммерческих предложений), не является публичной.

После принятия апелляционной жалобы к производству, судом апелляционной инстанции к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено победителя спорной закупки - ООО ЧОП "Беркут".

ООО ЧОП "Беркут" и учреждение в отзывах на апелляционную жалобу поддерживают приведённые в ней доводы и просят её удовлетворить.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу отклонить.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. В составе суда на основании ст. 18 АПК РФ определением председателя судебного состава произведена замена: судья С.С. Филимонова в связи с нахождением в отпуске заменена на судью М.В. Соловьёву, в связи с чем рассмотрение жалобы начато с самого начала.

Учитывая, что другие участвующие в деле лица не заявили возражений против решения суда в не обжалованной управлением части, суд апелляционной инстанции на основании ч.5 ст. 268 АПК РФ проверяет законность решения суда первой инстанции в обжалованной управлением части - в части признания недействительным решения комиссии управления от 29.12.2014 N 191-Т/2014.

Лица, участвующие в деле, своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом, в связи с чем, на основании части 3 статьи 156 АПК РФ судебное заседание проведено без их участия.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзывов на неё, суд апелляционной инстанции не нашёл достаточных оснований для отмены решения суда в обжалованной управлением части.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, учреждение является юридическим лицом, находящимся в ведении Министерства социального развития и семейной политики Краснодарского края.

Учреждение имеет самостоятельный баланс, обособленное имущество, лицевые счета в Министерстве финансов Краснодарского края

Учреждение вправе сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральным законом, в пределах установленного государственного задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным уставом, в сфере социального обслуживания населения, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Источники формирования и направления использования средств от приносящей доход деятельности регламентируются Разрешением на осуществление приносящей доход деятельности от 01.04.2009 N 28 и Планом финансово-хозяйственной деятельности учреждения, утвержденными Министерством социального развития и семейной политики Краснодарского края.

Учреждение провело "закупку" охранных услуг в 1 квартале 2015 года путем запроса цен N 31401808729 в рамках закона N 223-ФЗ.

К участию в указанном запросе цен допущено 7 (семь) коммерческих предложений, что отражено в протоколе от 12.12.2014 N 280.

Общество предоставило коммерческое предложение N 6 (исх. от 08.12.2014 N 79) с предложением оказать охранные услуги в 2015 году с ценой 434 700 рублей.

На основании рассмотренных коммерческих предложений 12.12.2014 учреждение приняло решение о заключении договора на оказание охранных услуг в 1 квартале 2015 года с поставщиком, предложившим наименьшую цену, - ООО "ЧОП "Беркут" - 328 923 рубля. В этот же день опубликовано извещение о заключении договора с единственным поставщиком, отражающее начальную (максимальную) цену контракта.

12.12.14 года на официальном сайте www.zakupki.gov.ru опубликовано извещение N 31401808729 о заключении Заказчиком договора с единственным поставщиком (ООО ЧОП "Беркут") на оказание охранных услуг в 1 квартале 2015 года.

Общество обратилось с жалобой на действия учреждения в антимонопольный орган. Так, оспаривая действия учреждения, общество указало, что у учреждения отсутствовали основания для проведения данной закупки в порядке, установленном Законом N 223-ФЗ; учреждению необходимо было заранее разместить извещение о проведении закупки с начальной (максимальной) ценой контракта; если бы общество было извещено о начальной (максимальной) цене контракта, то в коммерческом предложении указало бы меньшую стоимость своих услуг; в документации имеются разночтения - в разделе "Документация по закупке" указано "Документация о закупке у единственного поставщика, сорочка женская.docx", хотя в извещении о проведении закупки указано "Оказание охранных услуг"; в извещении о закупке указан иной ОКВЭД.

По результатам рассмотрения жалобы, комиссия управления приняла решение от 29.12.2014, которым признала жалобу общества необоснованной.

Не согласившись с вынесенным решением, учреждение обжаловало его в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда в обжалованной управлением части по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из оспариваемого в деле решения комиссия управления исходила из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 N 44-ФЗ для обеспечения государственных и муниципальных нужд" бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ.

В части 2 статьи 15 Закона N 44-ФЗ установлены случаи, при которых бюджетные учреждения при наличии правового акта (положения о закупке, являющегося документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения) (далее - положения о закупке), принятого таким бюджетным учреждением в соответствии с пунктом 6 части 3 статьи 2 закона N 223-ФЗ и размещенного до начала года в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - единая информационная система), вправе осуществлять в соответствующем году закупки с соблюдением требований Закона N 223-ФЗ.

В соответствии с пунктом 25 статьи 1 12 Закона N 44-ФЗ для осуществления закупок в 2014 году с соблюдением требований Закона N 223-ФЗ бюджетные учреждения вправе принять Положение о закупке до 1 апреля 2014 года.

Приказом директора учреждения от 27.01.2014 года N 72, приказом министерства социального развития и семейной политики Краснодарского края от 30.01.2014 года N 38 принято и утверждено"Положение о закупке товаров, работ, услуг государственным бюджетным учреждением социального обслуживания Краснодарского края "Тимашевский дом милосердия" и размещено на официальном сайте о размещении заказов - сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www.zakupki.gov.ru) 04.02.2014 года.

При наличии правового акта, принятого бюджетным учреждением в соответствии с частью 3 статьи 2 закона N 223-ФЗ и размещенного в единой информационной системе, бюджетное учреждение вправе осуществлять закупки в соответствующем году с соблюдением требований Федерального закона N 223-ФЗ:

1) за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, субсидий (фантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;

2) в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения;

3) за счет средств, полученных при осуществлении им иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц, в том числе в рамках предусмотренных его учредительным документом основных видов деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).

Так как "Оказание охранных услуг" финансируется за счет средств от приносящей доход деятельности, было принято решение закупки у единственного поставщика (участника, исполнителя, подрядчика) согласно пункта 1 "Положения" при котором заказчик предлагает заключить договор только одному поставщику (участнику, исполнителю, подрядчику) без проведения торгов.

Согласно пункту 17 приложения 4 "Порядок осуществления закупки у единственного поставщика" к "Положению" - предусмотрена закупка товаров, работ или услуг на сумму, не превышающую 400 тысяч рублей.

В соответствии с подпунктом 3.3., пункта 3 "Положения", при закупке товаров, работ, услуг необходимо руководствоваться следующими принципами:

- информационная открытость закупки;

- равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;

- целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек Заказчика

- отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления не измеряемых требований к участникам закупки.

Извещение о закупке у единственного поставщика на "Оказание охранных услуг в 1 квартале 2015 года" N 31401808729 от 12.12.2014 года, размещенное на сайте www.zakupki.gov.ru, информировало о заключении договора с единственным поставщиком и не предназначено для приглашения Поставщиков подавать заявки на участие в закупке, так как в момент опубликования извещения был произведен расчет начальной (максимальной) цены договора и подано 7 (семь) коммерческих предложений, что отражено в протоколе N 280 от 12.12.2014 года.

На основании рассмотренных коммерческих предложений, Комиссия приняла решение о заключении договора на оказание охранных услуг в 1 квартале 2015 года с поставщиком, предложившим наименьшую цену - ООО "ЧОП "Беркут" - 328 923,00 руб., что не превысило 10% ориентировочную начальную (максимальную) цену контракта 313 250,00 руб., опубликованную в плане закупок товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчика на 2014 год.

Основываясь на изложенном, комиссия управления признала процедуру проведения закупки у единственного поставщика учреждением соблюдённой и приняла решение от 29.12.2014, которым признала жалобу общества необоснованной.

Суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о неправомерном признании комиссией управления жалобы общества ввиду следующего.

При рассмотрении спора по существу суд исходит из того, что проведение закупок в форме конкурентных переговоров подчинено положениям Закона N 223-ФЗ, вступившего в силу с 01.01.2012.

В силу части 1 статьи 1 Закона N 223-ФЗ целями его регулирования являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 названного Закона (заказчиков), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Пунктом 1 части 2 статьи 1 Закона N 223-ФЗ предусмотрено, что данный Закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственными унитарными предприятиями, муниципальными унитарными предприятиями, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов.

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика, и в силу части 2 статьи 2 Закона N 223-ФЗ должно содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

В силу части 5 статьи 4 Закона N 223-ФЗ при закупке на официальном сайте размещается информация о закупке, в том числе извещение о закупке, документация о закупке, проект договора, являющийся неотъемлемой частью извещения о закупке и документации о закупке, изменения, вносимые в такое извещение и такую документацию, разъяснения такой документации, протоколы, составляемые в ходе закупки, а также иная информация, размещение которой на официальном сайте предусмотрено названным Федеральным законом и положением о закупке, за исключением случаев, предусмотренных частями 15 и 16 этой же статьи. В случае, если при заключении и исполнении договора изменяются объем, цена закупаемых товаров, работ, услуг или сроки исполнения договора по сравнению с указанными в протоколе, составленном по результатам закупки, не позднее чем в течение десяти дней со дня внесения изменений в договор на официальном сайте размещается информация об изменении договора с указанием измененных условий.

Согласно пункту 5 части 9 статьи 4 Закона N 223-ФЗ в извещении о закупке должны быть указаны, в том числе, сведения о начальной (максимальной) цене договора (цене лота).

Сведения о начальной (максимальной) цене договора (цене лота) также должны быть указаны в документации о закупке (пункт 5 часть 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ).

Таким образом, Законом N 223-ФЗ предусмотрено определение в извещении о закупке начальной (максимальной) цены договора, однако требований к необходимости обоснования заказчиком начальной (максимальной) цены договора данный Закон не устанавливает.

При рассмотрении спора суд первой инстанции установил, и учреждением как заказчиком это не отрицается, что извещение о закупке у единственного поставщика как таковое (вместе со сведениями о начальной (максимальной) цене договора) не размещалось на сайте в сети Интернет до подачи охранными агентствами котировочных заявок, в которых указана цена, за которую они готовы оказывать охранные услуги заказчику. Согласно пояснениям представителей заказчика они разослали по некоторым охранным предприятиям запросы ценовых котировок, на основании которых охранные агентства представили на рассмотрение заказчика котировочные заявки по оказанию в 2015 году услуг по охране с указанием своей цены. Представители третьего лица пояснили, что они проанализировали все поступившие котировочные заявки и выбрали ООО "Беркут", поскольку оно предложило наиболее низкую стоимость охранных услуг.

Представители третьего лица факт отсутствия (неразмещения) извещения с начальной (максимальной) ценой договора до направления запросов ценовых котировок не оспаривали.

Как правильно на то сослался суд первой инстанции, размещенное на сайте www.zakupki.gov.ru 12.12.2014 извещение о закупке у единственного поставщика на оказание охранных услуг в 1 квартале 2015 года не свидетельствовало о возможности охранных агентств подавать заявки на участие. В момент опубликования извещения произведен расчет начальной (максимальной) цены договора, проанализировано 7 коммерческих предложений (протокол от 12.12.2014 N 280), по итогам чего учреждение приняло решение о заключении договора на оказание охранных услуг с ООО "Беркут".

Однако, как правильно на то сослался суд первой инстанции, данное обстоятельство не свидетельствует о соблюдении заказчиком требований пункта 5 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ.

Данной нормой закона прямо установлено требование о необходимости публикации извещения о проведении закупки, а также о том, что в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе, сведения о начальной (максимальной) цене договора (цене лота).

Согласно ч.6 ст. 10 закона N 223-ФЗ, положением о закупке может быть предусмотрена иная подлежащая размещению в единой информационной системе дополнительная информация.

Кроме того, согласно пункту 4.3 статьи 4 "Информационное обеспечение закупок" Положения о закупке товаров, работ, услуг учреждения на официальном сайте подлежит размещению, в том числе, извещение о закупке и вносимые в него изменения; согласно пункту 4.5 в извещении о закупке указываются, в том числе, сведения о начальной (максимальной) цене договора (цене лота).

Таким образом, требование о публикации в сети интернет информации о закупке, проводимой в том числе по процедуре закупки у единственного поставщика, в том числе сведений о начальной (максимальной) цене договора (цене лота), установлено не только нормативно ст. 4 закона N 223-ФЗ, но и самим учреждением в Положении о закупке товаров, работ, услуг.

На этом основании суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что, не разместив до определения победителя извещение о начальной (максимальной) цене контракта, определив победителя из числа 7 охранных агентств, которым сам же разослал предложения направить котировочную заявку (не пояснив, по какому принципу он их выбрал из числа охранных агентств на территории г. Тимашевска и близлежащих районов), учреждение как заказчик тем самым фактически нивелировал конкурентную составляющую в данной процедуре, что противоречит закрепленным в статье 3 Закона N 223-ФЗ принципам, таким как информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; отсутствие ограничений допуска к участию путем установления неизмеряемых требований к участникам продукции. Тогда как применение любого способа закупки (в том числе, закупка у единственного поставщика) должно быть реализовано с учетом указанных принципов.

Основываясь на изложенном суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявление общества о признании недействительным решения антимонопольного органа, поскольку неразмещение заказчиком извещения, содержащего сведения о начальной (максимальной) цене договора свидетельствует о нарушении пункта 5 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ.

При таких обстоятельствах решение суда в обжалованной части управлением части не подлежит отмене. Апелляционная жалоба управления отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.07.2015 по делу N А32-3290/2015 в обжалованной части оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

М.В. Соловьева Г.А. Сурмалян