Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 23 ноября 2015 г. N 05АП-9413/15

г. Владивосток

23 ноября 2015 г.

Дело N А51-10012/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 16 ноября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 ноября 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей А.В. Гончаровой, С.В. Гуцалюк,

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу департамента земельных и имущественных отношений Приморского края,

апелляционное производство N 05АП-9413/2015

на решение от 07.09.2015

судьи Д.А. Самофала

по делу N А51-10012/2015 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению индивидуального предпринимателя Кухарчука Ивана Владимировича (ИНН 253702144408, ОГРНИП 304253709300093, дата государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя 02.04.2004)

к Департаменту земельных и имущественных отношений Приморского края (ИНН 2538111008, ОГРН 1072540005724, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 21.06.2007)

об оспаривании решений,

при участии:

от департамента земельных и имущественных отношений Приморского края: представитель Бутенко Е.А. по доверенности от 20.05.2015 N 20/17173, сроком по 31.12.2015; представитель Раков А.Ю. по доверенности от 22.10.2015 N 20/36604, сроком по 31.12.2015;

от ИП Кухарчука И.В.: лично Кухарчук И.В., паспорт; адвокат Волков Е.В. по доверенности от 26.05.2015 25 АА 1562646, сроком на три года;

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Кухарчук Иван Владимирович (далее - заявитель, предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края (далее - департамент) от 23.03.2015 N 20/03/02-14/9814 об отказе в продлении договора аренды земельного участка от 22.08.2005 N 03-000995-Ю-В-4463, от 31.03.2015 N 20/03/02-14/10724 об отказе в продлении договора аренды земельного участка от 22.08.2005 N 03-000000-Ю-В-4461 и от 02.04.2015 N 20/04/04-02/10998 об отказе от договора аренды земельного участка от 22.08.2005 N 03-000995-Ю-В-4463. В качестве способа восстановления нарушенного права заявитель просил обязать департамент пролонгировать действие договоров аренды земельных участков на новый срок (с учетом уточнений, принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).

Решением арбитражного суда от 07.09.2015 заявленные требования удовлетворены, в том числе оспариваемые отказы департамента признаны незаконными в связи с их несоответствием Земельному кодексу Российской Федерации (далее - ЗК РФ), и на департамент возложена обязанность принять решения о пролонгации действия договоров аренды от 22.08.2005 N 03-000995-Ю-В-4463 и N 03-000000-Ю-В-4461 земельных участков площадью 42 кв.м и 9 кв.м в целях строительства на новый срок.

Не согласившись с принятым судебным актом, департамент обратился в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, согласно которой просит отменить обжалуемое решение и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что основания для продления договоров аренды земельных участков, предоставленных для целей, не связанных со строительством, отсутствовали, поскольку предпринимателем не были соблюдены требования пункта 4 статьи 39.6 ЗК РФ, действующей с 01.03.2015. Кроме того, в спорной ситуации отношения сторон возникли из договоров аренды земельных участков, условиями которых определяются круг прав и обязанностей арендодателя и арендатора, в связи с чем данные отношения регулируются гражданско-правовым законодательством, не имеют публичного характера, так как не основаны на принципах власти и подчинения, и, соответственно, настоящий спор не может быть разрешен в порядке главы 24 АПК РФ. С учетом изложенного считает, что заявителем избран ненадлежащий способ защиты нарушенного права, а обжалуемое решение принято судом первой инстанции с нарушением норм материального и процессуального права.

В судебном заседании представитель департамента доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объёме.

Предприниматель с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела и им дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем обжалуемое решение отмене не подлежит.

В судебном заседании 09.11.2015 судебной коллегией в порядке статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 16.11.2015, о чём лица, участвующие в деле, были извещены путем размещения информации о месте и времени продолжения судебного заседания на сайте суда.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции установил следующее.

22.08.2005 между Управлением муниципальной собственности города Владивостока (арендодатель) и заявителем (арендатор) были заключены договоры аренды земельных участков в целях, не связанных со строительством, в том числе:

1) N 03-000000-Ю-В-4461, по условиям которого арендатору был предоставлен земельный участок с кадастровым номером 25:28:030008:92 площадью 9 кв.м, находящийся по адресу: г. Владивосток, в районе ул. Окатовая, 16 (примерно 24 м на юго-восток от ориентира), для использования в целях благоустройства;

2) N 03-000983-Ю-В-4462, по условиям которого арендатору был предоставлен земельный участок с кадастровым номером 25:28:030008:62 площадью 98 кв.м, находящийся по адресу: г. Владивосток, в районе ул. Окатовая, 16 (примерно 10 м на юго-восток от ориентира), для использования в целях размещения крытого склада хранения и складирования грузов;

3) N 03-000995-Ю-В-4463, по условиям которого арендатору был предоставлен земельный участок с кадастровым номером 25:28:030008:61 площадью 42 кв.м, находящийся по адресу: г. Владивосток, в районе ул. Окатовая, 16 (примерно 20 м на юго-восток от ориентира), для использования в целях размещения специализированного павильона (автопавильона).

Срок действия договоров установлен с 01.01.2005 по 25.12.2005.

08.10.2007 в отношении указанных выше земельных участков между Управлением муниципального имущества, градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (арендодатель) и предпринимателем (арендатор) были подписаны новые договоры аренды N 03-030008-Ю-В-07493, N 03-030008-Ю-В-07494, N 03-030008-Ю-В-07500 сроком действия с 26.12.2005 по 25.12.2008, которые не были зарегистрированы в установленном законом порядке.

В связи с отнесением функций по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Приморского края к полномочиям органа исполнительной власти Приморского края (абзац 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункт 21(1) статьи 7 Закона Приморского края от 29.12.2003 N 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае") права и обязанности арендодателя по договорам аренды земельных участков с кадастровыми номерами 25:28:030008:92, 25:28:030008:61, 25:28:030008:62 перешли к департаменту.

Фактически предприниматель продолжил использование указанных земельных участков по договорам аренды, заключенным 22.08.2005, а департамент, руководствуясь статьей 450 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), скорректировал размер арендной платы по данным договорам аренды.

В свою очередь, имея намерение осуществить строительство магазина автотоваров в районе ул. Окатовая, 16 в г. Владивосток, предприниматель ещё в 2006 году обратился в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка ориентировочной площадью 500 кв.м с предварительным согласованием места размещения объекта.

По результатам рассмотрения обращений Кухарчука И.В. с учетом судебных актов по делам N А51-11868/2010 и N А51-5888/2011 Управлением градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока было издано распоряжение от 04.10.2012 N 1898, в соответствии с которым заявителю был выдан акт о выборе земельного участка для строительства N 132 от 26.07.2012 и утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории по адресу: г. Владивосток, в районе ул. Окатовая, 16, площадью 500 кв.м.

Распоряжением департамента от 21.11.2012 N 2425 предпринимателю на земельном участке площадью 500 кв.м было предварительно согласовано место размещения магазина автотоваров и утвержден акт о выборе земельного участка для строительства магазина со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

При этом земельный участок для строительства магазина автотоваров был сформирован за счет земельных участков с кадастровыми номерами 25:28:030008:92, 25:28:030008:61, 25:28:030008:62, арендуемых заявителем в целях, не связанных со строительством, а также путем образования нового земельного участка площадью 352 кв.м, который был поставлен на кадастровый учет 02.02.2015 с присвоением кадастрового номера 25:28:030008:7835 и с разрешенным использованием "объекты розничной торговли".

28.02.2015 в адрес департамента поступили поданные 17.02.2015 через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг обращения предпринимателя вх. N 20-9059 о продлении аренды от 5 до 49 лет по адресу: г. Владивосток, в районе ул. Окатовая, 16, земельного участка площадью 9 кв.м, кадастровый номер 25:28:030008:92 и вх. N 20-9061 о продлении аренды от 5 до 49 лет по адресу: г. Владивосток, в районе ул. Окатовая, 16, земельного участка площадью 42 кв.м, кадастровый номер 25:28:030008:61.

Письмом от 23.03.2015 N 20/03/02-14/9814 департамент сообщил заявителю о невозможности продления договора аренды земельного участка от 22.08.2005 N 03-000995-Ю-В-4463 в связи с изменением земельного законодательства, согласно которому случаи предоставления земельных участков без проведения торгов регламентированы статьями 39.3-39.6, 39.17, 39.18 ЗК РФ, и условия пункта 4 статьи 39.6 ЗК РФ для заключения нового договора аренды без проведения торгов не выполнены. Одновременно департамент уведомил предпринимателя об отказе от указанного договора аренды и о необходимости освободить земельный участок с кадастровым номером 25:28:030008:61 по истечении трёх месяцев с момента получения уведомления об отказе от договора.

02.04.2015 департаментом было подготовлено уведомление N 20/04/04-02/10998 об отказе от договора аренды земельного участка от 22.08.2005 N 03-000995-Ю-В-4463.

Кроме того, письмом от 31.03.2015 N 20/03/02-14/10724 департамент сообщил Кухарчуку И.В. о невозможности продления договора аренды земельного участка от 22.08.2005 N 03-000000-Ю-В-4461 в связи с тем, что земельный участок площадью 9 кв.м с кадастровым номером 25:28:030008:92 имеет разрешенное использование "для благоустройства территории", что относится к полномочиям органа местного самоуправления, носит срочный характер и не требует предоставления земельного участка в аренду. При этом, сославшись на положения пункта 4 статьи 39.6 ЗК РФ, департамент указал, что условия для заключения нового договора аренды без проведения торгов предпринимателем не выполнены, в связи с чем уведомил об отказе от договора аренды и о необходимости освободить земельный участок.

Не согласившись с сообщениями департамента от 23.03.2015, от 31.03.2015 и с уведомлением от 02.04.2015, посчитав, что они не соответствуют закону и нарушают его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, так как создают препятствия в оформлении земельного участка площадью 500 кв.м в аренду для строительства, предприниматель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, дал оценку распоряжению департамента от 21.11.2012 N 2425 о предварительном согласовании места размещения объекта на земельном участке площадью 500 кв.м и о необходимости завершения процедуры предоставления указанного земельного участка в порядке, предусмотренном статьями 30-32 ЗК РФ в редакции, действовавшей до 01.03.2015. Кроме того, арбитражный суд посчитал, что поскольку договоры аренды земельных участков площадью 42 кв.м и 9 кв.м возобновились на неопределенный срок, а у заявителя в силу статьи 621 ГК РФ имеется преимущественное право на заключение договоров аренды на новый срок, департамент отказал в продлении договоров аренды спорных земельных участков и отказался от договора аренды без достаточных к тому оснований.

Исследовав доказательства по делу, оценив доводы представителей лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статьи 266, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене в силу следующих обстоятельств.

В соответствии со статьей 12 ГК РФ судебная защита осуществляется способами прямо указанными в данной статье, а также иными способами, предусмотренными законом. Согласно указанной норме защита гражданских прав осуществляется, в том числе путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц, осуществляется в порядке главы 24 АПК РФ.

Участниками данных отношений выступают с одной стороны органы, осуществляющие публичные полномочия, с другой стороны - граждане, организации и иные лица, права и законные интересы которых затрагиваются решениями и действиями указанных органов.

Указанное означает, что оспариваемые действия должны быть юридически властным волеизъявлением полномочного органа, обращенным к конкретному лицу, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий, а также должны нарушать права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений департамента об отказе в заключении на новый срок договоров аренды земельных участков и уведомления департамента об отказе от договора аренды в порядке статьи 198 АПК РФ, регулирующей вопросы производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Анализ оспариваемых письменных сообщений и уведомления департамента показывает, что они содержат в себе информацию об одностороннем расторжении договоров аренды земельных участков от 22.08.2005 N 03-000995-Ю-В-4463 и N 03-000000-Ю-В-4461 и об отказе от продления арендных отношений, в том числе путем заключения новых договоров. Следовательно, оспариваемые действия департамента не носят властного характера и не связаны с реализацией уполномоченным органом публичных полномочий.

Фактически из имеющихся в материалах дела документов следует, что между заявителем и департаментом сложились исключительно договорные отношения, регулируемые положениями вышеуказанных договоров аренды, то есть не отношения, возникающие между государственными органами и индивидуальными предпринимателями, а те, которые охватываются действием гражданского законодательства и относятся к гражданско-правовым отношениям, так как регулируются на основе равноправия сторон. То есть в данном случае заявитель и департамент являются равноправными участниками гражданско-правовых отношений.

В этой связи, сформулировав свои требования как оспаривание решений департамента с обязанием пролонгировать действие договоров на новый срок со ссылками на положения статей 197, 198 АПК РФ, Кухарчук И.В. фактически просит разрешить вопрос о наличии или отсутствии оснований для понуждения департамента к заключению договоров аренды, которые подлежат рассмотрению в порядке искового производства, поскольку вытекают из гражданских, а не из административных правоотношений.

В этой связи суд апелляционной инстанции считает, что заявителем избран ненадлежащий способ защиты нарушенных прав, что является самостоятельным и достаточным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований (постановление Президиума ВАС РФ от 05.06.2012 N 17540/11).

Одновременно судебная коллегия отмечает, что по смыслу положений статей 209, 264, 421, 621 ГК РФ и статьи 22 ЗК РФ (в редакции, действующей до 01.03.2015) намерение арендатора продлить договор аренды земельного участка не означает, что у арендодателя возникает безусловная обязанность предоставить земельный участок в аренду на новый срок.

Согласно правовой позиции, отраженной в пункте 35 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11.01.2002 N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой", преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок может быть реализовано им только в случае передачи арендодателем спорного имущества в аренду третьему лицу.

В соответствии с действующей редакцией статьи 22 ЗК РФ из неё исключен пункт 3 о преимущественном праве арендатора на заключение договора на новый срок.

Кроме того, в соответствии с пунктом 15 статьи 39.8 ЗК РФ, вступившей в действие с 01.03.2015 арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов.

В свою очередь случаи, при которых допускается заключение нового договора аренды без проведения торгов, с 01.03.2015 урегулированы пунктом 3 статьи 39.6 ЗК РФ, а условия реализации такого права пунктом 4 данной статьи. При отсутствии в совокупности вышеперечисленных условий арендатор земельного участка лишается права на заключение нового договора аренды без проведения торгов, в связи с чем земельный участок, являющийся предметом такого договора аренды, может быть предоставлен данному лицу по истечении срока действия договора аренды только на торгах, проводимых в форме аукциона (пункт 1 статьи 39.6 ЗК РФ).

Принимая во внимание, что по существу предпринимателем в суд заявлено требование об обязании департамент заключить новые договоры аренды земельных участков с кадастровыми номерами 25:28:030008:61 и 25:28:030008:92, то исходя из предмета настоящего спора вопрос о наличии или отсутствии оснований для понуждения к заключению договоров аренды подлежит рассмотрению в порядке искового производства с учетом действующего правового регулирования в области земельных отношений.

Довод заявителя об избрании им надлежащего способа защиты нарушенного права в виде оспаривания акта государственного органа о прекращении процедуры предоставления земельного участка для строительства посредством отказа департамента от договоров аренды с требованием освободить земельные участки, составляющие часть земельного участка, предварительно согласованного для строительства распоряжением от 21.11.2012 N 2425, судебной коллегией отклоняется как ошибочный.

По правилам пункта 11 статьи 1 ЗК РФ при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, который состоит в том, что гражданское законодательство устанавливает общие нормы регулирования имущественных отношений, в том числе и земельных, а земельное законодательство - специальные нормы регулирования земельных отношений. Специфика разграничения обусловлена публичным характером регулирования земельных отношений.

Исходя из этого, согласно пункту 3 статьи 3 ЗК РФ гражданским законодательством регулируются имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними, если иное не предусмотрено земельным, лесным, природоохранительным, иными специальными федеральными законами.

С учетом изложенного имущественные отношения заявителя и департамента по вопросу продления арендных отношений земельных участков с кадастровыми номерами 25:28:030008:61 и 25:28:030008:92 регулируются гражданским законодательством.

Что касается распоряжения департамента от 21.11.2012 N 2425 о предварительном согласовании места размещения магазина автотоваров на земельном участке площадью 500 кв.м, расположенном в районе ул. Окатовая, 16 в г. Владивостоке, то в силу пункта 8 статьи 31 ЗК РФ и пункта 1 статьи 32 ЗК РФ данное распоряжение является основанием для осуществления кадастрового учета испрашиваемого земельного участка и принятия решения о его предоставлении в течение 3 лет.

Согласно пояснениям заявителя названное распоряжение до настоящего времени не реализовано, решения о предоставлении земельного участка площадью 500 кв.м в аренду для строительства автомагазина департаментом в порядке статьи 32 ЗК РФ не принималось.

Соответственно отношения заявителя и уполномоченного органа по вопросу предоставления земельного участка площадью 500 кв.м для строительства, действительно, имеют публично-правовой характер.

Вместе с тем предметом спора по настоящему делу не является ни законность издания департаментом распоряжения от 21.11.2012 N 2425, ни законность действий (бездействия) департамента по непринятию решения о предоставлении земельного участка площадью 500 кв.м в аренду для строительства,.

Таким образом, довод предпринимателя о том, что настоящий спор имеет публично-правовой характер, поскольку отказ в продлении договоров аренды земельных участков, предоставленных для целей, не связанных со строительством, на новый срок, фактически прекратил процедуру предоставления земельного участка для строительства, не основан на нормах закона и на материалах дела.

То обстоятельство, что испрашиваемый для строительства земельный участок площадью 500 кв.м включает в себя земельный участок площадью 42 кв.м с кадастровым номером 25:28:030008:61, земельный участок площадью 98 кв.м с кадастровым номером 25:28:030008:62, земельный участок площадью 9 кв.м с кадастровым номером 25:28:030008:92 и земельный участок площадью 352 кв.м с кадастровым номером 25:28:030008:7835, не свидетельствует о возможности реализации распоряжения департамента от 21.11.2012 N 2425 путем продления ранее заключенных договоров аренды.

В силу прямого указания закона завершение процедуры предоставления земельного участка, предварительно согласованного для строительства, осуществляется только через принятие уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в аренду.

Между тем названные обстоятельства к настоящему спору отношения не имеют.

В этой связи у суда первой инстанции отсутствовали основания для оценки распоряжения департамента от 21.11.2012 N 2425 на предмет его соответствия закону, у заявителя - основания для ссылок на данный ненормативный правовой акт как на доказательство нарушения его прав и законных интересов при рассмотрении настоящего спора, а у департамента - основания для указания на то, что данное распоряжение было отменено в порядке самоконтроля.

По этим же основаниям судом апелляционной инстанции не оцениваются доводы предпринимателя о необходимости применения к спорным правоотношениям положений пункта 1 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты российской Федерации", поскольку вопрос о фактическом завершении процедуры предоставления земельного участка площадью 500 кв.м в целях, связанных со строительством, никаким образом не связан с предметом настоящего спора.

С учетом изложенного апелляционная коллегия считает, что избранный заявителем способ защиты права не соответствует характеру установленных между сторонами отношений, поскольку отношения арендатора и арендодателя в договоре аренды определяются нормами гражданского законодательства и не имеют признаков власти и подчинения.

Кроме того, делая вывод о неправильном применении судом первой инстанции норм материального и процессуального права при рассмотрении настоящего спора, судебная коллегия учитывает, что избранный арбитражным судом способ восстановления нарушенного права не согласуется с предметом спора.

Согласно обжалуемому судебному акту на департамент возложена обязанность принять решения о пролонгации действия договоров аренды от 22.08.2005 N 03-000995-Ю-В-4463 и N 03-000000-Ю-В-4461 земельных участков площадью 42 кв.м и 9 кв.м для целей строительства на новый срок.

В тоже время указанные договоры аренды заключены по использованию предпринимателем спорных земельных участков в целях, не связанных со строительством. Соответственно при рассмотрении настоящего спора судом первой инстанции фактически разрешены вопросы арендных отношений, не связанные с предметом заявленных требований.

По изложенному, апелляционная коллегия считает, что поскольку возникший спор подлежит разрешению в порядке искового производства с использованием установленных способов защиты, у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для признания незаконными сообщений департамента об отказе в продлении договоров аренды и об отказе от договора аренды, а также в восстановлении нарушенного права в порядке статьи 201 АПК РФ.

В этой связи обжалуемое решение на основании пункта 2 статьи 269, части 1 статьи 270 АПК РФ подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований. Соответственно апелляционная жалоба департамента подлежит удовлетворению.

Нарушения норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, по данному делу не установлено.

Учитывая отсутствия оснований для удовлетворения требований заявителя, судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 900 руб., понесенные им при подаче заявления, на основании статьи 110 АПК РФ относятся судебной коллегией на предпринимателя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 07.09.2015 по делу N А51-10012/2015 отменить.

В удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя Кухарчука Ивана Владимировича отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

А.В. Гончарова С.В. Гуцалюк