Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 декабря 2015 г. N 15АП-18622/15

город Ростов-на-Дону

10 декабря 2015 г.

дело N А32-28245/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 декабря 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей Филимоновой С.С., Сурмаляна Г.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Харатян А.А.

при участии:

от заявителя: прокурор Суворов А.В. по удостоверению ТО N 173683 от 10.11.2014 сроком действия до 10.11.2017;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от третьих лиц: представители не явились, извещены надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Сочи и муниципального казенного учреждения "Комитет по наружной рекламе города Сочи"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 05.10.2015 по делу N А32-28245/2015

по заявлению Прокурора Краснодарского края

к заинтересованному лицу администрации города Сочи,

при участии третьих лиц: муниципального казенного учреждения "Комитет по наружной рекламе города Сочи", общество с ограниченной ответственностью "Эталон чистоты"

о признании недействительным разрешения,

принятое в составе Карпенко Т.Ю.

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Краснодарского края (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным разрешения от 01.06.2013 N 2667 на установку рекламной конструкции на территории муниципального образования город Сочи по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, Адлерский район, улица Ленина (магазин Хозтовары), выданное ООО "Эталон чистоты" (далее - общество) администрацией города Сочи (далее - администрация).

Судом первой инстанции в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены к участию в деле общество и МКУ "Комитет по наружной рекламе города Сочи".

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 05.10.2015 заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что спорная рекламная конструкция установлена с нарушением требований ГОСТ 52044-2003 от 11.11.2009 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требовании к средствам наружной рекламы". При выдаче разрешения администрация не учла требования названного ГОСТа.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация города Сочи и Муниципальное казенное учреждение "Комитет по наружной рекламе города Сочи" обратились в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просят отменить решение суда первой инстанции, сославшись на то, что Прокурором пропущен установленный ч.4 ст. 198 АПК РФ процессуальный срок на обжалование спорного разрешения на установку рекламной конструкции. Прокурором не представлено доказательств угрозы безопасности граждан, вызванных влиянием рекламной конструкции, а также доказательств, свидетельствующих об изменении (ухудшении) дорожной ситуации непосредственно по причине установки данной рекламной конструкции с момента ее монтажа на местности, ГОСТ Р 52044-2003 не был опубликован, следовательно, не является нормативным правовым актом.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Прокурор не согласился с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Администрация города Сочи, Муниципальное казенное учреждение "Комитет по наружной рекламе города Сочи" и ООО "Эталон Чистоты", извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание явку своих представителей не обеспечили.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей администрации и третьих лиц, извещенных надлежащим образом.

Повторно изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, администрация города Сочи выдала ООО "Эталон Чистоты" разрешение от 01.06.2013 N 2667, сроком действия с 01.06.2013 до 31.05.2018 на установку и эксплуатацию рекламной конструкции типа "рекламный щит", площадью рекламного объекта 36 кв.м., расположенной по адресу: г. Сочи, ул. Ленина, маг. Хозтовары.

Прокуратурой Адлерского района г. Сочи, совместно с сотрудниками ОГИБДД УВД города Сочи 11.06.2015 проведена проверка соблюдения требований законодательства о безопасности дорожного движения с выездом на место установки рекламной конструкции.

В ходе проверки установлено, что рекламная конструкция, принадлежащая ООО "Эталон чистоты" не соответствует требованиям ГОСТ Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения" (далее -ГОСТ Р 52044-2003). А именно, вопреки требованиям п.п.6.1., 6.2., 6.6. ГОСТ Р 52044-2003 расстояние от бордюрного камня (бровки земляного полотна) автодороги до ближайшего края средства наружной рекламы составляет 0,2 м, высота установки рекламной конструкции составляет 3 м, расстояние от дорожных знаков до средства наружной рекламы по ходу движения-3,1 м.

Полагая, что выявленные нарушения являются основаниями для признания недействительным разрешения на установку рекламной конструкции, на основании статей 52 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Федеральный закон N 38-ФЗ) распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, 3 воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований статьи.

Из пункта 4 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ следует, что рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента. Разрешение на установку рекламной конструкции может быть признано недействительным в судебном порядке в случае несоответствия рекламной конструкции требованиям нормативных актов по безопасности движения транспорта по заявлению органа, осуществляющего контроль за безопасностью движения транспорта (подпункт 5 пункта 20 статьи 19 Закона о рекламе).

Из материалов дела следует, что разрешение на установку рекламной конструкции выдано ООО "Эталон чистоты" в период действия ГОСТа Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы", утвержденного постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 22.04.2003 N 124-ст и содержащего общие технические требования к средствам наружной рекламы и правила их размещения.

Указанный ГОСТ действует в редакции приказа Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 24.03.2009 N 117-ст.

Установленные ГОСТом Р 52044-2003 правила размещения рекламных конструкций направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, поэтому соответствуют целям защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества, следовательно, являются обязательными для исполнения и подлежат обязательному применению до вступления в силу соответствующих технических регламентов.

В разделе 6 ГОСТ Р 52044-2003 установлены правила размещения средств наружной рекламы. В частности, в пункте 6.1 ГОСТа 52044-2003 указано, что средства наружной рекламы не должны быть размещены в населенных пунктах на расстоянии менее 5 м от бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня); в пункте 6.2.- на территории городских и сельских поселений нижний край рекламного щита или крепящих его конструкций размещают на высоте не менее 4,5 м от уровня поверхности участка, на котором расположено средство размещения рекламы; в пункте 6.6.- расстояние от дорожных знаков (светофоров) до средства наружной рекламы по ходу движения определено не менее 30 м.

В акте выявленных недостатков в содержании рекламных конструкций от 11.06.2015 установлено, что спорная рекламная конструкция установлена с нарушением стандартов, определенных ГОСТ Р 52044-2003.

Акт составлен в ходе проведения проверки ОГИБДД УВД города Сочи и подписан его сотрудниками.

Таким образом, факт несоответствия рекламной конструкции требованиям ГОСТ Р 52044-2003 подтвержден документально и свидетельствует о наличии угрозы безопасности дорожного движения.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 2202-1) прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В силу пункта 3 статьи 35 Федерального закона N 2202-1 прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Частью 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурору предоставлено право обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, размещение на основании разрешения N 2667 рекламной конструкции, не соответствующей требованиям ГОСТ Р 52044-2003, нарушает права неопределенного крута лиц в сфере безопасности дорожного движения, поскольку создает угрозу жизни и здоровью участников дорожного движения, поэтому предъявление прокурором настоящего иска соответствует требованиям процессуального законодательства.

При указанных обстоятельствах вывод суда первой инстанции о необходимости удовлетворения заявленных прокурором требований о признания недействительным разрешения на установку рекламной конструкции от 01.06.2013 N 2667, признается апелляционным судом обоснованным.

Судом апелляционной инстанции отклоняется довод апелляционной жалобы о нарушении заявителем процессуального срока на обжалование спорного разрешения на установку рекламной конструкции.

Так, в соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 ст.198 АПК РФ установлено, что указанное заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Надзор прокуратуры действует постоянно и непрерывно. Однако конкретные нарушения законодательства могут быть выявлены лишь в результате проверки. Так, на основании ч.2 ст. 21 Федерального закона N 2202-1 п.6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 основанием для проверки исполнения законов может быть любая информация о фактах нарушения закона, требующая принятия мер прокурором, а также другие материалы, свидетельствующие о допущенных правонарушениях и требующих использования прокурорских полномочий.

О нарушении требований ГОСТ Р 52044-2003 при размещении рекламной конструкции прокурору стало известно после получения 11.06.2015 информации и акта проверки от ГИБДД УВД по городу Сочи.

Заявление о признании недействительным разрешения от 01.06.2013 N 2667 на установку рекламной конструкции было подано Прокурором в арбитражный суд 05.08.2015, то есть в установленный ч.4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации РФ срок. Таким образом, в данном случае отсутствуют основания для вывода о пропуске прокурором срока исковой давности.

Проверка прокурором проводилась в целях установления соблюдения требований федерального законодательства в сфере безопасности дорожного движения, законодательства, регламентирующего деятельность в сфере распространения рекламы и установки рекламной конструкции.

Федеральным законом N 2202-1 установлено, что прокуратура РФ осуществляет от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Необходимо отметить, что проведенная прокуратурой проверка касалась соблюдения законодательства о безопасности дорожного движения при размещении средств наружной рекламы. Поданное в рамках ст.52 АПК РФ заявление прокурора направлено на защиту неопределенного круга лиц, так как размещение рекламной конструкции на разделительной полосе автодороги может создавать угрозу жизни и здоровью лицам осуществляющим пользование автомобильной дорогой.

Не принимается довод апелляционных жалоб о том, что ГОСТ Р 52044-2003 не был опубликован, следовательно, не является нормативным правовым актом.

ГОСТ Р 52044-2003 был официально опубликован ИПК "Издательство стандартов" в 2003 году. Опубликование официальной информации о государственных стандартах осуществлялось Госстандартом России в соответствии с Положением о порядке создания и правилах пользования федеральным фондом государственных стандартов, общероссийских классификаторов технико-экономической информации, международных (региональных) стандартов, правил, норм и рекомендаций по стандартизации, национальных стандартов зарубежных стран, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года N 100.

Изменением N 2 ГОСТ Р 52044-2003 исключена возможность размещения средств наружной рекламы над проезжей частью и обочинами дорог, а также на разделительных полосах. При отсутствии такого ограничения могут быть созданы условия, затрудняющие водителям видимость дорожных знаков и светофоров, которые по ГОСТ Р 52289-2004 "Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств" устанавливаются над проезжей частью и обочинами дорог, а также на разделительных полосах.

Требования ГОСТ Р 52289-2004 включены в Правила дорожного движения Российской Федерации, которые утверждены постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090, которые являются нормативным правовым актом и обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Национальные стандарты утверждаются национальным органом Российской Федерации по стандартизации (статья 14 Федерального закона "О техническом регулировании"). В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии" таким федеральным органом исполнительной власти является Госстандарт, который утверждает национальные стандарты.

Национальные стандарты должны быть доступны заинтересованным лицам. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2003 г. N 594 утверждено Положение об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации, которым определено, что официальное опубликование национальных стандартов осуществляется Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии. Официальному опубликованию подлежат тексты национальных стандартов - в печатных изданиях (книгах, брошюрах, сборниках) и информационной системе общего пользования - на официальном сайте Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в сети Интернет (пункты 2 и 3 Положения). Данные требования законодательства о техническом регулировании при опубликовании оспариваемого приказа Росстандартом соблюдены.

Изменение N 2 было опубликовано ФГУП "Стандартинформ" в информационном указателе "Национальные стандарты" (ИУС) N 6-2009.

ГОСТ Р 52044-2003 с изменениями N 1 и N 2 был переиздан ФГУП "Стандартинформ" в 2009 г.

Измененная редакция пунктов ГОСТ Р 52044-2003 с изменениями N 1 и N 2 указана по тексту выделенным шрифтом при всех переизданиях стандарта.

Согласно пункту 7 постановления Правительства Российской Федерации "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии" Федеральное агентство вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности в случаях, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Национальные стандарты, включая ГОСТ Р 52044-2003, являются нормативными (техническими) документами, а не нормативными правовыми актами.

В соответствии с абзацем седьмым пункта 1 статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании" с 1 сентября 2011 года нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, содержащие требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и не опубликованные в установленном порядке, могут применяться только на добровольной основе, за исключением случаев, предусмотренных статьей 5 данного Федерального закона. Такие нормативные документы подлежат обязательному применению в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей.

Указанная позиция согласуется с правовой позицией, изложенной в Решении Верховного Суда РФ от 12.01.2015 N АКПИ14-1259.

Не принимаются доводы апелляционной жалоба о том, что в заявлении не представлено каких-либо доказательств угрозе безопасности граждан, вызванных влиянием установленной рекламной конструкции, а также доказательств, свидетельствующих об изменении (ухудшении) дорожной ситуации непосредственно по причине установки данной рекламной конструкции с момента ее монтажа на местности,

Согласно статье 1 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", задачей законодательства в сфере безопасности дорожного движения является: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита имущества граждан и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

Правила размещения рекламных конструкций направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, поэтому соответствуют целям защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

Следовательно, не соблюдение правил размещения рекламных конструкций затрагивают интересы неопределенного круга лиц, нарушая их права, а также создает угрозу безопасности дорожного движения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, судом первой инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения апелляционной жалобы общества и отмены решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 05.10.2015 по делу N А32-28245/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

Г.А. Сурмалян С.С. Филимонова