Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2015 г. N 01АП-7681/15

14 декабря 2015 г.

А43-14334/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сырф К.Г.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 14.09.2015

по делу N А43-14334/2015,

принятое судьей Мукабеновым И.Ю.

по заявлению Правительства Нижегородской области о признании незаконными решения от 15.05.2015 и предписания от 28.04.2015 Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области по делу N 70-ФАС 52-10/15,

при участии в судебном заседании представителей:

Правительства Нижегородской области - Рыбарчук О.В. по доверенности от 12.01.2015 N 6 сроком действия по 31.12.2015;

Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - Калининой Д.В. по доверенности от 27.04.2015 N СС-10/3662 сроком действия один год,

Государственного предприятия Нижегородской области "Нижегородская областная фармация" - Нухтарова В.И. по доверенности от 02.12.2015 сроком действия три года, Лукиной О.В. по доверенности от 07.09.2015 N 07/09 сроком действия один год, Ульяновой В.В. по доверенности от 07.09.2015 N 07/09/1 сроком действия один год,

общества с ограниченной ответственностью "Фармоптторг" - Стаханова Д.В. по доверенности от 01.05.2015 сроком действия три года,

и установил:

Правительство Нижегородской области обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконными решения от 15.05.2015 и предписания от 28.04.2015 Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) по делу N 70-ФАС 52-10/15.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное предприятие Нижегородской области "Нижегородская областная фармация" (далее - ГП НО "Нижегородская областная фармация", Предприятие), общество с ограниченной ответственностью "Фармоптторг" (далее - ООО "Фармоптторг").

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 14.09.2015 Правительству отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, Правительство Нижегородской области обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Правительство настаивает на том, что представленные в материалы дела документальные доказательства в полном объеме подтверждают отсутствие в действиях государственного органа нарушения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В отзыве на апелляционную жалобу ГП НО "Нижегородская областная фармация" указывает на обоснованность апелляционной жалобы Правительства Нижегородской области.

В судебном заседании представители Правительства и Предприятия поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее; представители Управления и ООО "Фармоптторг" указали на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просили отказать Правительству в удовлетворении апелляционной жалобы.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", Закона Нижегородской области от 27.09.2007 N 129-З "О Правительстве Нижегородской области" и исходил из того, что антимонопольный орган доказал законность и обоснованность оспариваемых ненормативных актов.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта в силу следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решения государственного органа незаконным суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие решения государственного органа закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение решением государственного органа прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 утверждено Положение о Федеральной антимонопольной службе, согласно пунктам 1 и 2 которого Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну).

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1 - 7 данной нормы и не является закрытым.

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из материалов дела следует, что Правительство Нижегородской области издало постановление от 17.12.2014 N 891 "Об установлении полномочий государственного предприятия Нижегородской области "Нижегородская областная фармация".

Частью 1 Постановления N 891 установлено, что ГП НО "Нижегородская областная фармация" осуществляет полномочия на оказание услуг по обеспечению лекарственными препаратами и медицинскими изделиями за счет всех источников финансирования бюджетных (казенных) медицинских организаций Нижегородской области, подведомственных министерству здравоохранения Нижегородской области (далее - медицинские организации), участвующих в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Нижегородской области медицинской помощи, включая:

1.1. Формирование сводной потребности медицинских организаций на лекарственные препараты и медицинские изделия не реже одного раза в квартал.

1.2. Осуществление в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ и услуг отдельными видами юридических лиц" закупки лекарственных препаратов и медицинских изделий для медицинских организаций за счет собственных денежных средств, при наличии у медицинских организаций потребности, но не реже одного раза в квартал.

1.3. Хранение лекарственных препаратов и медицинских изделий в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

1.4. Поставку лекарственных препаратов и медицинских изделий в соответствии с заявками медицинских организаций, формируемыми и представляемыми в государственное предприятие Нижегородской области "Нижегородская областная фармация" по мере потребности в лекарственных препаратах и медицинских изделиях, но не реже одного раза в квартал.

1.5. Заключение контрактов на оказание услуг по обеспечению лекарственными препаратами и медицинскими изделиями с медицинскими организациями с применением наименьшего предельного размера оптовой надбавки к фактическим отпускным ценам производителей, установленного постановлением Правительства Нижегородской области от 22.03.2011 N 193 "Об установлении предельных размеров оптовых и предельных размеров розничных надбавок к фактическим отпускным ценам производителей на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов".

В обоснование своей позиции Правительство указывает, что Постановление N 891 издано в соответствии с полномочиями, установленными пунктом 3-3 статьи 21 Закона Нижегородской области от 27.09.2007 N 129-З "О Правительстве Нижегородской области" и на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

В силу пункта 3-3 статьи 21 Закона Нижегородской области от 27.09.2007 N 129-З "О Правительстве Нижегородской области" Правительство устанавливает полномочия подведомственных органам исполнительной власти области государственных учреждений, государственных унитарных предприятий по выполнению работ или оказанию услуг, закупка которых может осуществляться у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.1993 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее- Закон о контрактной системе").

Целью Закона о контрактной системе (статья 1) является повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе, в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Согласно статье 3 Закона о контрактной системе под термином "определение поставщика (подрядчика, исполнителя)" понимается совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направлением приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) определены в статье 24 Закона о контрактной системе, в которой указано, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Из этого следует, что закупка у единственного поставщика не относится к конкурентным способам закупки, а следовательно, применение такого метода закупок, должно осуществляться исключительно в случаях, установленных законом.

Такие случаи предусмотрены статьей 93 Закона о контрактной системе.

Так, закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе).

Из представленных в материалы дела документов следует, что отсутствуют доказательства, подтверждающие наделение Предприятия исключительными полномочиями по предоставлению услуг по обеспечению лекарственными препаратами и медицинскими изделиями; не установлены законодательные акты Нижегородской области, прямо устанавливающие предоставление подобного рода полномочий Предприятию.

При этом согласно информации, размещенной на официальном сайте zakupki.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в торгах на право заключения контракта на оказание аналогичных услуг принимали участие и становились победителями торгов (поставщиками по контракту) и иные хозяйствующие субъекты, что свидетельствует об отсутствии только у ГП НО "Нижегородская областная фармация" возможности и особых полномочий на оказание услуг по обеспечению лекарственными препаратами и медицинскими изделиями за счет всех источников финансирования бюджетных (казенных) медицинских организаций Нижегородской области, подведомственных министерству здравоохранения Нижегородской области.

Поскольку отсутствует конкретная норма закона, разрешившая Правительству Нижегородской области издать Постановление N 891, при этом антимонопольным органом установлено, что этот акт приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на определенном товарном рынке, действия Правительства Нижегородской области по изданию постановления от 17.12.2014 N 891 "Об установлении полномочий ГП НО "Нижегородская областная фармация" правомерно квалифицированы по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Управление располагало правовыми основаниями для принятия оспариваемого решения от 15.05.2015 по делу N 70-ФАС 52-10/15.

В соответствии с частью 4 статьи 41, пунктом 5 части 1 статьи 49, части 1 статьи 51 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание.

Предписание не имеет под собой самостоятельного фактического основания, отличного от обстоятельств, положенных в основу решения, и имеет своей целью понудить к устранению выявленных нарушений антимонопольного законодательства.

Оспариваемое предписание Управления от 28.04.2015 соответствует характеру выявленного нарушения антимонопольного законодательства, направлено на устранение выявленных нарушений Закона о защите конкуренции.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что решение и предписание антимонопольного органа соответствуют положениям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и не нарушают права и законные интересы государственного органа в сфере экономической деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно отказал Правительству в удовлетворении заявления.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения суда первой инстанции отсутствуют. При этом не установлено нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции.

Апелляционная жалоба Правительства Нижегородской области признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 14.09.2015 по делу N А43-14334/2014 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственный орган освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 14.09.2015 по делу N А43-14334/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова Е.А. Рубис